ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 липня 2023 року 
м. Київ
справа № 440/4187/19
адміністративне провадження № К/9901/33095/20 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Берназюка Я.О., Кравчука В.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26.03.2020 (головуючий суддя: Костенко Г.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.10.2020 (головуючий суддя: Спаскін О.А., судді: Любчич Л.В., П`янова Я.В.) у справі №440/4187/19 за позовом ОСОБА_1 до Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,    
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся з позовом до Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області (далі - відповідач), в якому просив 
визнати протиправним і скасувати рішення 21 сесії 7 скликання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки», яким ОСОБА_1 відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га, з кадастровим номером 5324087700:00:004:0138, для ведення особистого селянського господарства у приватну власність, що розташована за межами населених пунктів на території Щербанівської сільської рад Полтавського району Полтавської області;
зобов`язати відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га, з кадастровим номером 5324087700:00:004:0138, для ведення особистого селянського господарства у приватну власність, що розташована за межами населених пунктів на території Щербанівської сільської рад Полтавського району Полтавської області та передати у власність гр. ОСОБА_1 .
Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 26.03.2020, яке залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 26.10.2020, позов задовольнив.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову задоволенні позову. 
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 13.01.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 18.07.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням п`ятої сесії сьомого скликання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 17.04.2018 «Про розгляд питання щодо заборони надання у приватну власність земель для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів» заборонено надавати у приватну власність землі для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області.
17.05.2019 ОСОБА_1 звернувся до Щербанівської сільської ради із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га, яка розташована на території Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області (кадастровий номер 5324087700:00:004:0138). До вказаної заяви додано проект землеустрою та витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку.
Дослідивши витяг з протоколу засідання постійної комісії з питань агропромислового комплексу, регулювання земельних відносин, охорони навколишнього середовища Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області № 1 від 17.07.2019 суди попередніх інстанцій встановили, що 17.04.2018 відповідачем прийнято рішення про заборону надання в приватну власність земель для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області. 
У зв`язку із прийняттям цього рішення, постійною комісією Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області з питань агропромислового комплексу, регулювання земельних відносин, охорони навколишнього середовища відмовлено ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га, з кадастровим номером 532408700:00:004:0138, для ведення особистого селянського господарства у приватну власність, що розташована за межами населених пунктів на території Щербанівської сільської рад Полтавського району Полтавської області та рекомендовано отримати вказану земельну ділянку у користування на умовах оренди.
Рішенням 21 сесії 7 скликання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» від 19.07.2019 відмовлено гр. ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га, з кадастровим номером 5324087700:00:004:0138, для ведення особистого селянського господарства у приватну власність, що розташована за межами населених пунктів на території Щербанівської сільської рад Полтавського району Полтавської області. Рекомендовано отримати вказану земельну ділянку у користування на умовах оренди.
Не погоджуючись із зазначеним вище рішенням Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, позивач звернувся до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що ним виконано усі умови, визначені законом,   для отримання бажаної земельної ділянки у власність, проте відповідач, за відсутності на те законодавчо визначених підстав, відмовив у затвердженні проекту землеустрою.
Відповідач позов не визнав. Свою відмову обґрунтовує прийняттям рішення від 17.04.2018 щодо заборони надавати у приватну власність землі для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Щербанівської сільської ради. Стверджує, що зазначене рішення прийнято з метою збільшення надходжень до місцевого бюджету шляхом надання земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів в оренду, а не в приватну власність. Вважає, що таке рішення прийняте в межах повноважень, передбачених чинним законодавством, яке регламентує правовий статус відповідача як власника об`єкта комунальної власності та представницького органу місцевого самоврядування, який повинен володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися в інтересах територіальної громади комунальним майном.
Відтак, з огляду на прийняття вищезгаданого рішення від 17.04.2018, відсутні підстави для затвердження проекту землеустрою та надання позивачу у приватну власність бажаної земельної ділянки.
Позивач надав до суду відповідь на відзив, в якій просив позов задовольнити. Наголошував, що згідно норм ЗК України єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1   ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі. Вказані умови позивачем дотримано в повному обсязі.
Відповідач надав до суду заперечення, в яких підтримав раніше висловлену позицію щодо спірних правовідносин у зв`язку із чим просив відмовити у задоволені позовних вимог.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1   ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі. Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 ЗК України, норми статті 118 цього Кодексу не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту.
Такий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 06.03.2019 у справі №1640/2594/18, від 31.01.2019 у справі №815/2488/17, від 30.08.2018 у справі № 817/586/17, від 18.10.2018 у справі №818/1976/17.
Своєю чергою судами встановлено, що висновком від 21.02.2017 №69/2-17 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 було погоджено у встановленому законом порядку експертом Відділу Держземагенства у Червоноармійському районі. У висновку зазначено, що проект відповідає вимогам законодавства та прийнятим до нього нормативно-правовим актам. Одночасно із погодженим проектом землеустрою, позивачем також було надано відповідачу    витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку.
За таких обставин суди констатували, що відповідачем не наведено визначених земельним законодавством підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою.
Також судами попередніх інстанцій встановлено, що рішення органу місцевого самоврядування від 17.04.2018 «Про розгляд питання щодо заборони надання у приватну власність земель для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів», на яке відповідач посилався в якості відмови у затвердженні проекту землеустрою, визнано протиправним та нечинним в судовому порядку (справа № 440/1608/19).
Зважаючи на характер спірних правовідносин та відсутність у цих правовідносинах дискреційних повноважень відповідача, суди обох інстанцій дійшли висновку про наявність правових підстав для зобов`язання органу місцевого самоврядування затвердити проект землеустрою.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник стверджує, що в нього були відсутні правові підстави для затвердження проекту землеустрою, з огляду на чинне рішення від 17.04.2018 про заборону надавати у приватну власність землі для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області.
Також відповідач посилається на дискреційні повноваження щодо розгляду земельних питань.
Крім того, за позицією відповідача, наявні правові підстави для відступу у цій справі від висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 06.03.2019 у справі №1640/2594/18, від 31.01.2019 у справі №815/2488/17, від 30.08.2018 у справі №817/586/17 та від 18.10.2018 у справі №818/1976/17, на які послалися суди попередніх інстанцій при вирішенні справи.
Позивач процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель. 
Відповідно до пункту «а» частини третьої статті 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Згідно із пунктом «б» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у розмірі не більше 2,0 гектара.
Частина перша статті 122 ЗК України передбачає, що  сільські, селищні, міські ради передають   земельні ділянки   у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Приписами статті 118 ЗК України встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із   земель державної або комунальної власності для ведення   (…) особистого селянського господарства, (…), подають клопотання до   відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.   До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у   сільському господарстві   або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району,   заява   подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.   Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу   розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян   суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу   у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Своєю чергою, відповідно до статті 25 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, в тому числі у вигляді проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Згідно зі статтею 30 цього Закону, погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.
Частиною першою статті 186-1   ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Колегія суддів зазначає, що визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
Отже чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Своєю чергою, статтею 186-1   ЗК України визначено лише два альтернативні варіанти рішень у формі висновку, які можуть бути прийняті органом державної влади або органом місцевого самоврядування, за результатами розгляду проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки: про затвердження цього проекту або про відмову в його затвердженні.
Водночас єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, а також відсутність висновку обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі. Результат розгляду з питань затвердження проекту землеустрою оформлюється відповідним органом у формі рішення, що прямо передбачено частиною дев`ятою статті 118 ЗК України.
Інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 ЗК України норми цього Кодексу не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту.
Аналогічний висновок щодо застосування норм права неодноразово викладений у постановах Верховного Суду, зокрема, від 24.01.2020 у справі № 316/979/18, від 27.01.2021 у справі № 560/1334/19, від 01.02.2021 у справі № 560/1282/19, від 04.03.2021 у справі № П/811/968/18, від 10.03.2021 у справі № 240/82/19, від 07.04.2021 у справі № 540/2813/19, від 10.06.2021 у справі № 240/4964/18, від 15.06.2021 у справі № 818/1905/17, від 16.09.2021 у справі № 260/18/19, від 29.11.2021 у справі № 480/1910/19 та від 27.02.2023 у справі № 280/4963/18, і колегія не вбачає підстав для відступу від такого у справі, що розглядається.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що проект землеустрою погоджений експертом Відділу Держземагенства у Червоноармійському районі у встановленому законом порядку, що підтверджується інформацією, зазначеною у висновку від 21.02.2017 №69/2-17. У цьому висновку зазначено, що проект відповідає вимогам законодавства та прийнятим до нього нормативно-правовим актам. Також суди установили, що разом із погодженим проектом землеустрою, відповідачу було подано витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку.
Водночас підстава для відмови у затвердженні проекту землеустрою, як-то наявність рішення органу місцевого самоврядування про заборону надавати у приватну власність землю, відсутня серед визначеного статтею 118 ЗК України переліку підстав,  що дає право відповідачу не затверджувати такий проект.
Крім того, як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, рішення Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 17.04.2018 «Про розгляд питання щодо заборони надання у приватну власність земель для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів», на яке посилався відповідач в якості підстави для відмови у затвердженні проекту землеустрою, визнано протиправним та нечинним в судовому порядку (справа №440/1608/19).
У межах розгляду судової справи № 440/1608/19 суди першої та апеляційної інстанцій констатували, що рішення органу місцевого самоврядування від 17.04.2018 обмежує набуття права на землю із земель комунальної власності та суперечить положенням статей 118, 121, 122, 186-1 ЗК України.
За таких обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх про протиправність оскаржуваного рішення.
Щодо дискреційності повноважень, то такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
Натомість, у цій справі, відповідач вважає свої повноваження дискреційними помилково, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно з законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.
Зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи. Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання прийняти рішення.
Однак як і будь-який інших спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.
Проте, як зазначено вище, підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1   ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій таких підстав не встановлено.
З огляду на зазначене є підстави вважати, що у відповідача відсутні повноваження діяти на власний розсуд, а отже і відсутні перешкоди у прийнятті рішення про затвердження проекту землеустрою.
В контексті вимог частини четвертої статті 245 КАС України, колегія суддів погоджується із обраним судами попередніх інстанцій способом захисту  порушеного права позивача шляхом зобов`язання відповідача затвердити позивачу проект землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у приватну власність. Такий спосіб захисту відповідає вимогам справедливості й забезпечить ефективне поновлення позивача в правах.
Виходячи з наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову.
Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами першої та апеляційної інстанцій. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) у відзиві на позов та апеляційній скарзі з урахуванням яких судами вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга відповідача не містить. 
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області залишити без задоволення.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26.03.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26.10.2020 у справі №440/4187/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                   С. М. Чиркін
                                                                                          Я. О. Берназюк 
                                                                                          В. М. Кравчук