19 вересня 2023 року 
м. Київ
справа №823/1090/18
адміністративне провадження №К/9901/63744/18

ОКРЕМА   ДУМКА
судді Верховного Суду Стародуба О.П. 
у справі №823/1090/18 (провадження К/9901/63744/18) за позовом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С., Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - ОСОБА_1 , про скасування рішення,
щодо постанови Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 19.09.2023, якою касаційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченка І.С. та Державної архітектурно-будівельної інспекції України задоволено частково. Скасовано рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06.06.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 у справі №823/1090/18. Провадження у справі №823/1090/18 закрито.

Ключовим у даній справі було питання про право на звернення до суду та, відповідно, можливість розгляду в порядку адміністративного судочинства позову Департаменту архітектури та містобудування міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування дії будівельного паспорту, виданого фізичній особі.
Скасовуючи ухвалені у цій справі судові рішення та закриваючи провадження у справі, Верховний Суд виходив з того, що за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, що суперечитиме меті адміністративного судочинства в цілому. В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур. Винятком є компетенційний спір.
Верховний Суд виходив з того, що можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
На підставі статті 34 КАС України вважаю за необхідне висловити щодо рішення Верховного Суду у цій справі окрему думку.
Ухвалою Верховного Суду від 22.12.2022 справу передано на розгляд Судової палати враховуючи наявність різних підходів та різних висновків Верховного Суду у питанні наявності у структурного підрозділу органу місцевого самоврядування повноважень на звернення з таким позовом до суду та висновків щодо належності такого спору до юрисдикції адміністративних судів у постановах від 23.09.2020 у справі №823/1050/18, від 22.07.2021 у справі №500/498/19, від 23.06.2022 у справі №818/2014/17, від 21.09.2022 у справі №823/1002/18, від 01.11.2022 у справі №823/1053/18, постановах від 18.10.2018 у справі №823/1004/18, від 12.02.2019 у справі №823/1089/18, постановах від 30.11.2020 у справі №640/4296/20 та від 09.12.2020 у справі №640/11699/19.
У постановах від 23.09.2020 у справі №823/1050/18, від 22.07.2021 у справі №500/498/19, від 23.06.2022 у справі №818/2014/17, від 21.09.2022 у справі №823/1002/18, від 01.11.2022 у справі №823/1053/18 Верховний Суд дійшов наступних висновків:
" для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень, як позивач, повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
…виходячи із чітко окреслених законодавством повноважень, Департамент архітектури та містобудування Черкаської міськради як об`єкт державного архітектурно-будівельного нагляду не наділений компетенцією звертатись до суду з позовом до органу, уповноваженого функціями державного архітектурно-будівельного нагляду при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій щодо скасування акту індивідуальної дії, який стосується третьої особи.".
У цих справах Верховний Суд дійшов висновку, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на такі спори і закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
У постановах від 30.11.2020 у справі №640/4296/20 та від 09.12.2020 у справі №640/11699/19 Верховний Суд також виходив з того, що має місце звернення до суду суб?єкта владних повноважень в порядку частини 4 статті 5 КАС України.
У цих справах Верховний Суд виходив з того, що орган місцевого самоврядування, як суб?єкт владних повноважень, вправі звертатись до суду з позовом про скасування рішення інспектора будівельного нагляду, яким скасовано будівельний паспорт, з метою захисту інтересів територіальної громади та виконання функцій, якими його наділено, у зв?язку з чим дійшов висновку, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на такі спори.
Таким чином, в усіх наведених справах Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуючи рішення інспектора будівельного нагляду, позивач (структурний підрозділ органу місцевого самоврядування) звертається до суду з позовом, як суб?єкт владних повноважень, в порядку реалізації наданих законом повноважень.
Однак, у першому випадку Верховний Суд дійшов висновку про неможливість розгляду такого спору за правилами адміністративного судочинства і закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
В другому випадку дійшов протилежного висновку - про можливість розгляду такого спору за правилами адміністративного судочинства.
Таким чином, проблемними питаннями, які постали перед Верховним Судом та зумовило передачу справи на розгляд Судової палати, є наявність у позивача права звернення до суду з таким позовом та належність цієї справи до юрисдикції адміністративних судів.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною другою цієї статті передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За правилами частини четвертої цієї статті суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Оскільки умовою звернення суб?єкта владних повноважень до суду на підставі частини 4 статті 5 КАС України є наявність у такого суб?єкта відповідних повноважень, то звернення з таким позовом є одним із способів реалізації таким суб?єктом владних управлінських функцій, визначених Конституцією та законами України.
Водночас, зміст позовних вимог та доводів, якими їх обґрунтовано, вказують на те, що позивач звернувся до суду з цим позовом, оскільки вважає, що оскаржуване рішення відповідача не відповідає чинному законодавству, чим порушені його права.
При цьому, своє право на звернення до суду позивач обґрунтовує саме незаконністю рішення відповідача як суб?єкта владних повноважень та порушенням його прав, а не наявністю у нього (позивача) визначених Конституцією та законами України повноважень на звернення до суду як суб?єкта владних повноважень.
Доводи позовної заяви також вказують на те, що звернення до суду позивач не пов?язує із забезпеченням виконання функцій місцевого самоврядування.
Натомість, у спірних правовідносинах саме відповідач здійснював публічно-владні управлінські функції і саме відповідач виступає суб?єктом владних повноважень чиє рішення оскаржується з підстав його незаконності.
Таким чином, має місце звернення до суду позивача не як суб?єкта владних повноважень на підставі частини четвертої статті 5, а на підставі частини першої статті 5 КАС України, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За таких обставин, відсутні підстави вважати, що позов у цій категорії справ подано суб?єктом владних повноважень на реалізацію публічно-владних управлінських функцій, що характеризує його як позов держави до держави і може мати наслідком закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
При цьому, статус позивача як органу місцевого самоврядування не свідчить, що він може звернутись до суду лише як суб?єкт владних повноважень.
Реалізуючи надане статтею 55 Конституції України та частиною першою статті 5 КАС України право на судовий захист орган місцевого самоврядування, діючи не як суб?єкт владних повноважень, вправі звернутись до суду за захистом від порушень з боку інших суб`єктів владних повноважень при реалізації такими суб?єктами публічно-владних управлінських функцій.
За таких обставин, висновки Верховного Суду у цій справі видаються певною мірою необґрунтованими.

Суддя: