Постанова
Іменем України
12 липня 2023 року
м. Київ
Справа № 757/31372/18-ц
Провадження № 14-10цс23
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Ткачука О. С.
суддів Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Кишакевича Л. Ю., Кравченка С. І., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.
розглянула справу за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач) про визнання дій незаконними та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою відповідача на постанову Київського апеляційного суду від 29 вересня 2022 року, прийняту колегією суддів у складі Ратнікової В. М., Борисової О. В., Левенця Б. Б.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Вступ
1.           Із 2016 року позивач працював головою Володарської районної державної адміністрації Київської області (далі - Володарська РДА). Під час досудового розслідування у кримінальному провадженні слідчий суддя у жовтні 2017 року відсторонив позивача від посади. Згодом те саме зробив Президент України, видавши відповідне розпорядження, а у грудні 2017 року прийняв відставку позивача.
2.           У квітні 2018 року прокурор закрив кримінальне провадження за відсутністю у діянні позивача складу кримінального правопорушення. Після того позивач відповідно до Закону України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» (далі - Закон № 266/94-ВР) звернувся до прокурора з проханням визначити розмір відшкодування заробітку, втраченого внаслідок відсторонення від посади. Отримав відмову, мотивовану тим, що позивач не оскаржив ухвалу слідчого судді про відсторонення від посади.
3.           Позивач звернувся до суду. Просив визнати незаконною відмову у відшкодуванні позивачеві шкоди, завданої внаслідок незаконного відсторонення його від посади голови Володарської РДА у кримінальному провадженні згідно з ухвалою слідчого судді та за розпорядженням Президента України, а також зобов`язати Офіс Генерального прокурора винести постанову про відшкодування позивачу втраченого заробітку за час відсторонення його від посади голови Володарської РДА у кримінальному провадженні з 19 жовтня до 15 грудня 2017 року включно
4.           Суд першої інстанції спершу відмовив у відкритті провадження у справі. Вважав, що з огляду на те, як позивач сформулював позовні вимоги, спір не належить розглядати за правилами цивільного судочинства. Апеляційний суд скасував відповідну ухвалу суду першої інстанції та передав справу останньому для продовження розгляду.
5.           Суд першої інстанції відмовив у задоволенні позову. Вважав, що для такої відмови визначальним є те, що ніхто не скасував ухвалу слідчого судді про відсторонення позивача від посади голови Володарської РДА. Апеляційний суд це рішення скасував і задовольнив позов частково: визнав незаконною відмову відповідача у винесенні постанови за заявою позивача про відшкодування шкоди, завданої внаслідок його незаконного відсторонення від посади голови Володарської РДА, а також зобов`язав відповідача винести таку постанову за результатами розгляду заяви позивача про відшкодування йому втраченого заробітку за час відсторонення з 19 жовтня 2017 року до 15 грудня 2017 року включно від посади голови Володарської РДА. Мотивував постанову тим, що закриття кримінального провадження вказує на незаконність дій прокурора або слідчих органів під час відсторонення особи від займаної посади.
6.           Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи касаційну скаргу відповідача, мала відповісти на два питання: (1) за правилами якого судочинства слід розглядати спір колишнього голови райдержадміністрації з державою щодо відшкодування шкоди, завданої незаконним відстороненням його у кримінальному провадженні від зазначеної посади; (2) який спосіб захисту є ефективним для позивача, щоби отримати відповідне відшкодування? Вирішила, що зазначений спір є цивільним. Вимога про визнання незаконною відмови відповідача відшкодувати шкоду позивачеві не може бути способом захисту, тоді як вимогу зобов`язати відповідача винести постанову про відшкодування втраченого заробітку суд має інтерпретувати згідно з метою позивача. У разі, якщо такою метою є отримання останнім відшкодування шкоди та за умови підтвердження підстав позову, суд може задовольнити цю вимогу частково, стягнувши з держави на користь позивача відповідне відшкодування.
(2) Зміст позовної заяви
7.           26 червня 2018 року позивач звернувся до суду із позовною заявою, у якій просив:
7.1.       Визнати незаконною відмову відповідача у відшкодуванні позивачу шкоди, завданої внаслідок незаконного відсторонення його від посади голови Володарської РДА у кримінальному провадженні № 42017000000001831 від 7 червня 2017 року (далі - кримінальне провадження) згідно з ухвалою Печерського районного суду міста Києва від 13 жовтня 2017 року та розпорядженням Президента України від 25 жовтня 2017 року № 192/2017-рп.
7.2.       Зобов`язати відповідача винести постанову про відшкодування позивачу втраченого заробітку з 19 жовтня до 15 грудня 2017 року за час відсторонення його у кримінальному провадженні від посади голови Володарської РДА.
8.           Мотивував вимоги так:
8.1.       13 жовтня 2017 року слідчий суддя Печерського районного суду міста Києва постановив ухвалу у кримінальному провадженні про відсторонення позивача від посади голови Володарської РДА.
8.2.       19 жовтня 2017 року зазначена ухвала набрала законної сили.
8.3.       25 жовтня 2017 року Президент України видав розпорядження № 192/2017-рп про відсторонення позивача від посади голови Володарської РДА.
8.4.       15 грудня 2017 року Президент України видав указ № 222/2017-рп про прийняття відставки позивача згідно з частиною десятою статті 118 Конституції України.
8.5.       Із 19 жовтня до 15 грудня 2017 року включно позивач був відсторонений від зазначеної посади.
8.6.       10 квітня 2018 року прокурор Спеціалізованої антикорупційної прокуратури виніс постанову про закриття кримінального провадження у зв`язку з відсутністю у діях позивача складу злочину.
8.7.       За змістом пункту 2 частини першої статті 2 Закону № 266/94-ВР право на відшкодування шкоди в розмірах і в порядку, передбачених цим Законом, виникає у випадку закриття кримінального провадження за відсутністю у діянні складу кримінального правопорушення.
8.8.       18 травня 2018 року позивач листом звернувся до заступника Генерального прокурора - керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури про винесення постанови щодо визначення розміру відшкодування заробітку, втраченого внаслідок відсторонення від посади.
8.9.       18 червня 2018 року начальник відділу Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України направив позивачу лист № 06-18674-18 про відмову у відшкодуванні втраченого заробітку, оскільки позивач не оскаржив ухвалу слідчого судді про відсторонення від посади, а суд її не скасував.
8.10.    Відмова прокурора є незаконною через те, що пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 266/94-ВР не пов`язує відшкодування шкоди з оскарженням ухвали суду про відсторонення з посади та її скасуванням, а визначає підставою для такого відшкодування видання постанови про закриття кримінального провадження, зокрема у зв`язку з відсутністю складу злочину.
(3) Зміст ухвали суду першої інстанції
9.           27 червня 2018 року Печерський районний суд міста Києва постановив ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі. Аргументував ухвалу тим, що оскільки позивач заявив вимогу про визнання протиправними дій суб`єкта владних повноважень і зобов`язання його вчинити певні дії, справу слід розглядати за правилами не цивільного, а адміністративного судочинства.
(4) Зміст постанови суду апеляційної інстанції
10.        19 листопада 2018 року Київський апеляційний суд прийняв постанову про скасування ухвали суду першої інстанції та направлення справи для продовження розгляду. Обґрунтував постанову так:
10.1.    Позивач у зв`язку з відмовою відповідача просить на підставі статті 1176 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) відшкодувати втрачений заробіток за час відсторонення від посади. Такий спір не є публічно-правовим.
10.2.    Порядок звернення до суду для вирішення цього спору встановлений у статті 14 Закону № 266/94-ВР і у статті 1176 ЦК України.
(5) Зміст рішення суду першої інстанції
11.        15 листопада 2021 року Печерський районний суд міста Києва ухвалив рішення про відмову у задоволенні позову. Мотивував тим, що у матеріалах справи відсутні будь-які фактичні дані, зокрема письмові докази, щодо скасування ухвали Печерського районного суду міста Києва від 13 жовтня 2017 року у справі № 757/60850/17-к, а отже, незаконність відсторонення позивача суд не встановив.
(6) Зміст постанови апеляційного суду
12.        29 вересня 2022 року Київський апеляційний суд прийняв постанову, згідно з якою скасував рішення суду першої інстанції й ухвалив нове - про часткове задоволення позову:
12.1.    Визнав незаконною відмову відповідача у винесенні постанови за заявою позивача про відшкодування шкоди, завданої внаслідок його незаконного відсторонення від посади голови Володарської РДА;
12.2.    Зобов`язав відповідача винести постанову за результатами розгляду заяви позивача про відшкодування йому втраченого заробітку за час відсторонення з 19 жовтня 2017 року до 15 грудня 2017 року включно від посади голови Володарської РДА.
13.        Аргументував постанову так:
13.1.    За змістом пункту 2 частини першої статті 2 Закону № 266/94-ВР право на відшкодування шкоди в розмірах і в порядку, передбачених цим Законом, виникає у випадку закриття кримінального провадження за відсутністю у діянні складу кримінального правопорушення.
13.2.    Закриття кримінального провадження з цієї підстави беззаперечно вказує на незаконність дій прокурора або слідчих органів, зокрема при відстороненні особи від займаної посади у відповідному провадженні.
(7) Вимоги касаційної скарги
14.        3 листопада 2022 року відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу. Просив скасувати рішення суду першої інстанції та постанову апеляційного суду, а провадження у справі - закрити.
(8) Зміст ухвал суду касаційної інстанції
15.        25 листопада 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу про відкриття касаційного провадження та про відмову у задоволенні заяви відповідача щодо зупинення виконання постанови апеляційного суду до закінчення її перегляду в касаційному порядку. Аргументував ухвалу так:
15.1.    Підставою касаційного оскарження є пункт 1 частини другої статті 389 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду).
15.2.    Відповідач не надав доказів вчинення дій, спрямованих на реалізацію оскарженого судового рішення, зокрема доказів відкриття виконавчого провадження з примусового виконання судового рішення.
16.        23 грудня 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу про призначення справи до судового розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у ній матеріалами у складі колегії з п`яти суддів.
17.        11 січня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу про передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивував так:
17.1.    Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у постанові від 21 жовтня 2020 року у справі № 423/1696/15-ц за позовом фізичної особи про відшкодування заробітної плати, втраченої внаслідок незаконних дій органів досудового розслідування, прокуратури та суду, вважав, що орган досудового розслідування та прокуратура всупереч вимогам частини першої статті 11 Закону № 266/94-ВР не роз`яснили позивачеві порядок поновлення його порушених прав і свобод та відшкодування завданої шкоди; позивач правильно звернувся до суду у порядку, визначеному саме цивільним процесуальним законом.
17.2.    Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 28 грудня 2019 року у справі № 460/357/19 за позовом двох фізичних осіб до прокуратури про визнання відмови протиправною і зобов`язання вчинити певні дії, виснував, що оскільки прокуратура приймає постанову про визначення розміру шкоди, зазначеної в Законі № 266/94-ВР, то ці функції не пов`язані з повноваженнями прокурора, визначеними Кримінальним процесуальним кодексом України, а тому мають характер публічно-владних управлінських функцій, і спір відповідно до пунктів 1, 2, 7 частини першої статті 4, статті 19 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
17.3.    Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду не погоджується з висновком Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеним у постанові від 28 грудня 2019 року у справі № 460/357/19, і вважає, що положення КАС України незастосовні до спірних правовідносин. Позивач має спір щодо відшкодування у порядку, передбаченому статтями 1176 ЦК України та Законом № 266/94-ВР, завданої шкоди. Тому необхідно відступити від зазначеного висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.
17.4.    У справі є виключна правова проблема, яку треба вирішити у Великій Палаті Верховного Суду з метою формування єдиної правозастосовної практики. Висновки судів касаційної інстанції у наведених вище постановах за подібних обставин і правовідносин є протилежними.
18.        16 лютого 2023 року Велика Палата Верховного Суду постановила ухвалу про прийняття та призначення до розгляду справи. Обґрунтувала тим, що Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду в ухвалі від 11 січня 2023 року для передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду визначив підставу, передбачену частиною третьою статті 403 ЦПК України.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи відповідача
19.        Відповідач обґрунтував касаційну скаргу так:
19.1.    Спір фізичної особи із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження бездіяльності, пов`язаної з винесенням постанови про визначення розміру відшкодування шкоди є публічно-правовим (див. постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 грудня 2019 року у справі № 460/357/19).
19.2.    Позивач не оскаржив ухвалу слідчого судді Печерського районного суду міста Києва від 13 жовтня 2017 року про відсторонення від посади. Відповідно апеляційний суд цю ухвалу не скасував.
19.3.    Незаконність відсторонення позивача від посади голови Володарської РДА будь-яким рішенням, зокрема судовим, не встановлена.
19.4.    Суд апеляційної інстанції безпідставно застосував до спірних правовідносин припис статті 12 Закону № 266/94-ВР, незважаючи на чинність ухвали слідчого судді про відсторонення позивача від посади.
(2) Позиція позивача
20.        Позивач правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
(1.1) За правилами якого судочинства слід розглядати спір колишнього голови райдержадміністрації з державою щодо відшкодування шкоди, завданої незаконним відстороненням його у кримінальному провадженні від зазначеної посади?
21.        Позивач звернувся до суду із позовною заявою, у якій заявив дві вимоги: визнати незаконною відмову відповідача у відшкодуванні позивачу шкоди, завданої внаслідок незаконного відсторонення його від посади голови Володарська РДА у кримінальному провадженні; зобов`язати відповідача винести постанову про відшкодування позивачу втраченого заробітку з 19 жовтня до 15 грудня 2017 року включно за час відсторонення його від посади голови Володарської РДА у кримінальному провадженні.
22.        Суд першої інстанції 27 червня 2018 року відмовив у відкритті провадження у справі. Вважав, що спір належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, бо позивач заявив вимоги про визнання протиправними дій суб`єкта владних повноважень і зобов`язання його вчинити певні дії. 19 листопада 2018 року апеляційний суд скасував ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі та направив її для продовження розгляду до суду першої інстанції. Сторони цю постанову апеляційного суду у касаційному порядку не оскаржили.
23.        Після відкриття провадження у справі суд першої інстанції відмовив у задоволенні обох позовних вимог через те, що немає підтвердження скасування ухвали слідчого судді Печерського районного суду міста Києва від 13 жовтня 2017 року у справі № 757/60850/17-к про відсторонення позивача, тобто немає доказів незаконності цього відсторонення. Апеляційний суд скасував рішення суду першої інстанції й ухвалив нове - про часткове задоволення позову: визнав незаконною відмову відповідача у винесенні постанови за заявою позивача про відшкодування шкоди, завданої внаслідок його незаконного відсторонення від посади; зобов`язав відповідача винести постанову за результатами розгляду заяви позивача про відшкодування йому втраченого заробітку за час такого відсторонення.
24.        Відповідач із судовими рішеннями не погодився. У касаційній скарзі стверджував, що треба закрити провадження у справі, бо спір є публічно-правовим, а тому його треба розглядати за правилами адміністративного судочинства. Велика Палата Верховного Суду з відповідачем погоджується тільки частково. Вважає, що за змістом правовідносин спір є цивільним. Але вимога про визнання незаконною відмови відповідача у відшкодуванні позивачу шкоди (яку апеляційний суд задовольнив частково у вигляді визнання незаконною відмови відповідача у винесенні постанови за заявою позивача про відшкодування шкоди) не може бути предметом судового розгляду. Тоді як другу вимогу суд має інтерпретувати згідно з метою позивача. У разі, якщо такою метою є отримання відшкодування та за умови підтвердження підстав позову, суд може задовольнити вимогу зобов`язати відповідача винести постанову про відшкодування позивачеві втраченого заробітку частково, стягнувши з держави на користь позивача відповідне відшкодування.
25.        Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення (частина друга статті 124 Конституції України).
26.        Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можна вирішити у межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
27.        Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (абзац перший частини першої статті 19 ЦПК України).
28.        Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів в будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, такий суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, у яких зазвичай хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення процесуальні закони не віднесли до юрисдикції інших судів.
29.        Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; у спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби (пункти 1 і 2 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)).
30.        Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).
31.        Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
32.        Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг(пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
33.        Отже, до справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
34.        Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. Зогляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24-25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 2 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункти 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16-17), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 21), від 29 вересня 2020 року у справах № 368/561/19 (пункт 22) і № 712/5476/19 (пункт 19), від 8 жовтня 2020 року у справі № 9901/393/19 (пункт 25), від 13 жовтня 2020 року у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 23 листопада 2021 року у справі № 175/1571/15(пункт 72), від 8 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (пункт 28)).
35.        Тому помилковим є застосування приписів статті 19 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких нібито є суб`єкт владних повноважень. Для вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення складу учасників справи. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.
36.        Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Тоді як приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.
37.        Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у конкретних, зокрема цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, у які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. постанови від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (пункти 6.21, 6.22), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (пункти 4.19, 4.20), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 26), від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (пункт 21), від 18 березня 2020 року у справі № 553/2759/18 (пункт 35), від 6 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (пункт 8.5), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 80), від 15 лютого 2022 року у справі № 910/6175/19 (пункт 7.45), від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19 (пункт 75), від 5 жовтня 2022 року у справах № 923/199/21 (пункт 8.16) і № 922/1830/19 (пункт 7.1), від 14 грудня 2022 року у справі № 2-3887/2009 (пункт 55)).
38.        Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (див. постанови від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (пункт 35), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 81), від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19 (пункт 76), від 5 жовтня 2022 року у справах № 923/199/21 (пункт 8.17) і № 922/1830/19 (пункт 7.2), від 14 грудня 2022 року у справі № 2-3887/2009 (пункт 55)). Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 27), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 81), від 5 жовтня 2022 року у справі № 923/199/21 (пункт 8.18) і № 922/1830/19 (пункт 7.3), від 14 грудня 2022 року у справі № 2-3887/2009 (пункт 55)).
39.        Отже, те, що позивач вказав відповідачем у справі про відшкодування завданої державою шкоди її конкретний орган - Офіс Генерального прокурора - не означає, що у спірних правовідносинах суб`єктом відповідальності за завдану шкоду є не держава, а саме цей орган. Інакше кажучи, у деліктних спірних правовідносинах орган держави є представником її інтересів як можливого завдавача шкоди, а не суб`єктом владних повноважень, який здійснює щодо позивача публічно-владні управлінські функції. Останні він реалізував тоді, коли закрив кримінальне провадження у зв`язку з відсутністю у діях позивача складу злочину. Наступні намагання позивача отримати відповідне відшкодування шкоди з Державного бюджету України не пов`язані з виконанням органами держави публічно-владних управлінських функцій щодо позивача.
40.        Офіс Генерального прокурора, вирішуючи питання про виплату коштів, що є відшкодуванням завданої державою шкоди, не має стосовно позивача влади, тобто не уповноважений владно керувати поведінкою останнього, а той не має обов`язку виконувати рішення та вимоги цього органу і не є у його підпорядкуванні. Крім того, Офіс Генерального прокурора не здійснює щодо позивача управлінські функції, тобто не управляє поведінкою останнього.
41.        Право на відшкодування шкоди, завданої фізичній особі незаконними діями органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратури або суду, виникає у випадках, передбачених законом (частина друга статті 1176 ЦК України).
42.        За змістом пункту 1 частини першої статті 1 Закону № 266/94-ВР відповідно до положень цього Закону підлягає відшкодуванню шкода, завдана громадянинові внаслідок, зокрема, незаконного відсторонення від роботи (посади). У випадках, зазначених у частині першій цієї статті, завдана шкода відшкодовується в повному обсязі незалежно від вини посадових осіб органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратури і суду (частина друга вказаної статті).
43.        У наведених в статті 1цього Закону випадках громадянинові відшкодовуються (повертаються) заробіток та інші грошові доходи, які він втратив внаслідок незаконних дій (пункт 1 статті 3 Закону № 266/94-ВР).
44.        Право на відшкодування шкоди в розмірах і в порядку, передбачених цим Законом, виникає, зокрема, у випадках: встановлення в обвинувальному вироку суду чи іншому рішенні суду (крім ухвали суду про призначення нового розгляду) факту незаконного відсторонення від роботи (посади) (пункт 1-1 частини першої статті 2 Закону № 266/94-ВР); закриття кримінального провадження за відсутністю у діянні складу кримінального правопорушення (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 266/94-ВР).
45.        Порядок відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, органу досудового розслідування, прокуратури або суду, встановлюється законом (частина сьома статті 1176 ЦК України).
46.        За змістом частини першої статті 4 Закону № 266/94-ВР відшкодування шкоди у випадках, передбачених пунктом 1 статті 3 цього Закону, провадиться за рахунок коштів державного бюджету; розмір сум, які передбачені пунктом 1 статті 3 цього Закону і підлягають відшкодуванню, визначається, зокрема з урахуванням заробітку, не одержаного громадянином за час відсторонення від роботи (посади).
47.        Згідно з реченням першим частини першої статті 12 Закону № 266/94-ВР розмір відшкодовуваної шкоди, зазначеної у пункті 1 статті 3 цього Закону, залежно від того, який орган провадив слідчі (розшукові) дії чи розглядав справу, у місячний термін з дня звернення громадянина визначають відповідні органи, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратура і суд, про що виносять постанову (ухвалу).
48.        У разі незгоди з винесеною постановою (ухвалою) про відшкодування шкоди громадянин відповідно до положень цивільного процесуального законодавства може оскаржити постанову до суду, а ухвалу суду - до суду вищої інстанції в апеляційному порядку (частина друга статті 12 Закону № 266/94-ВР).
49.        На звернення позивача про винесення постанови про відшкодування шкоди у вигляді заробітку, втраченого внаслідок відсторонення від посади у кримінальному провадженні, прокурор відповів листом. Відповідну постанову не виніс. Спір щодо отримання відшкодування тієї шкоди, яку держава, за твердженням позивача, завдала йому внаслідок незаконного відсторонення від посади у кримінальному провадженні, є цивільним. Він не є спором про оскарження рішень, дій і бездіяльності Офісу Генерального прокурора у публічно-правових відносинах (оскільки такі відносини відсутні), як і не є спором з приводу проходження позивачем публічної служби (оскільки шкоду, за його твердженням, держава завдала відстороненням позивача від посади у кримінальному провадженні).
50.        За змістом частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, розглядає адміністративний суд, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір; інакше такі вимоги суди вирішують у порядку цивільного або господарського судочинства.Отже, вимоги про відшкодування шкоди можна розглядати за правилами адміністративного судочинства тільки тоді, коли ці вимоги стосуються шкоди, завданої, зокрема, протиправними діяннями суб`єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.
51.        Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на її попередню практику щодо неможливості оцінки спірних правовідносин лише залежно від того, як позивач сформулював позовну вимогу, і кого вказав відповідачем за цією вимогою. У кожному випадку суд повинен встановити зміст спірних правовідносин (обставини, пов`язані з правами й обов`язками сторін спору, регламентованими нормами права чи умовами договорів). Самі по собі предмети позовів і сторони справ можуть не допомогти встановити зміст спору. Не завжди обраний позивачем спосіб захисту є належним й ефективним. Тому формулювання предмета позову може не вказати на зміст спірних правовідносин. Крім того, сторонами справи не завжди є сторони спору (наприклад, із неналежним відповідачем спору немає, але стороною справи він є; позивач може помилятися з приводу участі у спірних правовідносинах, проте його процесуальний статус як позивача від цього не залежить). Отже, сторони справи, яких вказує у позовній заяві позивач, теж не обов`язково дозволяють встановити зміст спірних правовідносин (див. mutatis mutandis постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (пункти 24-27, 30-32, 96-98), від 22 лютого 2022 року у справі № 201/16373/16-ц (пункти 41-46), від 5 жовтня 2022 року у справі № 906/513/18 (пункт 8.35), від 4 липня 2023 року у справі № 373/626/17 (пункт 55)).
52.        Закон не передбачає вимог щодо обсягу, повноти чи слушності доводів позовної заяви. Але приписує щонайменше сформулювати суть (зміст) порушення, яким чином воно негативно позначилось на правах особи, яка звертається з позовом, яким чином може бути відновлено порушене право. Зміст і обсяг порушеного права та викладення обставин, якими воно підтверджується, у кожному конкретному випадку можуть різнитися. Однак принаймні на рівні формулювання викладу їхнього змісту мають бути достатніми, щоб визначити предмет спору, його юрисдикційну належність, характер вимог, часові межі події порушення, нормативне регулювання спірних відносин, а також обставини, за яких можна ухвалити одне з обов`язкових процесуальних рішень, пов`язаних із визнанням позовної заяви прийнятною/неприйнятною (див. mutatis mutandis постанову Великої Палати Верховного Суду від 12 лютого 2020 року у справі № 640/7310/19 (абзаци п`ятий і шостий пункту 15)).
53.        Публічно-правові відносини, урегульовані Кримінальним процесуальним кодексом України, завершилися із закриттям кримінального провадження за відсутністю у діянні позивача складу кримінального правопорушення. На них юрисдикція адміністративного суду не поширювалася. Так само вона не поширюється і на спірні правовідносини щодо відшкодування завданої державою в особі її органів шкоди. Ці відносини є цивільно-правовими. Після завдання шкоди наступні дії або бездіяльність її завдавача (держави) в особі його представників (органів державної влади) не породжують публічно-правових відносин із особою, які завдана шкода.
(1.2) Який спосіб захисту є ефективним для позивача, щоби отримати від держави відшкодування шкоди, завданої йому у кримінальному провадженні незаконним відстороненням від посади?
54.        Позивач, маючи намір отримати відшкодування завданої державою шкоди, просив суд визнати незаконною відмову відповідача у такому відшкодуванні; зобов`язати відповідача винести постанову про відшкодування позивачу втраченого заробітку за період відсторонення його від посади голови Володарської РДА у кримінальному провадженні. Суд першої інстанції у задоволенні позову відмовив. Апеляційний суд вважав, що обидві вимоги є належними й ефективними та задовольнив їх частково. Велика Палата Верховного Суду з цим не погоджується.
55.        За змістом статей 15 і 16 ЦК України кожна особа має право на звернення до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу у разі їх порушення, невизнання або оспорювання. Перелік способів захисту, визначенийу частині другій статті 16 ЦК України, не є вичерпним. Суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом у визначених законом випадках (абзац 12 частини другої вказаної статті).
56.        Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що, як правило, суб`єкт може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту його права чи інтересу. Такий спосіб здебільшого випливає із суті правового регулювання відповідних спірних правовідносин (див. mutatis mutandis постанови від 22 серпня 2018 року у справі № 925/1265/16 (пункт 5.6), від 6 лютого 2019 року у справі № 522/12901/17-ц, від 2 липня 2019 року у справі № 48/340 (пункт 6.41), від 1 жовтня 2019 року у справі № 910/3907/18 (пункт 48), від 28 січня 2020 року у справі № 50/311-б (пункт 91), від 19 травня 2020 року у справі № 922/4206/19 (пункт 43), від 22 вересня 2020 року у справі № 910/3009/18 (пункт 88), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (пункт 75), від 22 червня 2021 року у справі № 334/3161/17 (пункт 55); див. також постанову Верховного Суду України від 10 вересня 2014 року у справі № 6-32цс14).
57.        За змістом частини першої статті 2 ЦПК України метою цивільного судочинства є саме ефективний захист прав та інтересів позивача. Отже, спосіб захисту цивільного права чи інтересу має бути ефективним, тобто призводити у конкретному спорі до того результату, на який спрямована мета позивача, - до захисту порушеного чи оспорюваного права або інтересу. Застосування способу захисту має бути об`єктивно виправданим і обґрунтованим, тобто залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання, оспорення та спричинених відповідними діяннями наслідків (див. mutatis mutandis постанови Великої Палати Верховного Суду від 5 червня 2018 року у справі № 338/180/17 (пункт 57), від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16 (пункт 40), від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц, від 2 липня 2019 року у справі № 48/340 (пункт 6.41), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (пункт 89), від 1 жовтня 2019 року у справі № 910/3907/18 (пункт 48), від 28 січня 2020 року у справі № 50/311-б (пункт 91), від 19 травня 2020 року у справі № 922/4206/19 (пункт 43), від 16 червня 2020 року у справі № 145/2047/16-ц (пункт 7.23), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 67), від 22 вересня 2020 року у справі № 910/3009/18 (пункти 63, 89), від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19 (пункт 6.13), від 26 січня 2021 року у справі № 522/1528/15-ц (пункт 58), від 16 лютого 2021 року у справі № 910/2861/18 (пункт 98), від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 9.1), від 22 червня 2021 року у справах № 334/3161/17 (пункт 55) і № 200/606/18 (пункт 73), від 29 червня 2021 року у справі № 916/964/19 (пункт 7.3), від 31 серпня 2021 року у справі № 903/1030/19 (пункт 68), від 14 вересня 2021 року у справі № 359/5719/17 (пункт 119), від 16 вересня 2021 року у справі № 910/2861/18 (пункт 98), від 26 жовтня 2021 року у справі № 766/20797/18 (пункт 19), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 143), від 14 грудня 2021 року у справі № 643/21744/19 (пункт 61), від 25 січня 2022 року у справі № 143/591/20 (пункт 8.31), від 8 лютого 2022 року у справі № 209/3085/20 (пункт 21), від 13 липня 2022 року у справі № 363/1834/17 (пункт 56), від 21 вересня 2022 року у справі № 908/976/19 (пункт 5.6), від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 (пункт 9.64), від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18 (пункт 55), від 18 січня 2023 року у справі № 488/2807/17 (пункт 86)).
58.        Велика Палата Верховного Суду вже зауважувала, що у кожній справі за змістом обґрунтувань позовних вимог, наданих позивачем пояснень тощо суд має встановити, якого саме результату позивач хоче досягнути унаслідок вирішення спору. Суд розглядає справи у межах заявлених вимог (частина перша статті 13 ЦПК України), але, зберігаючи об`єктивність і неупередженість, сприяє учасникам судового процесу в реалізації ними прав, передбачених цим кодексом (пункт 4 частини п`ятої статті 12 ЦПК України). Виконання такого обов`язку пов`язане, зокрема, з тим, що суд має надавати позовним вимогам належну інтерпретацію, а не тлумачити їх лише буквально (див., наприклад, постанови Великої Палати Верховного Суду від 30 червня 2021 року у справі № 9901/172/20 (пункти 1, 80-81, 83), від 1 липня 2021 року у справі № 9901/381/20 (пункти 1, 43-47), від 26 жовтня 2021 року у справі № 766/20797/18 (пункти 6, 20-26, 101, 102), від 1 лютого 2022 року у справі № 750/3192/14 (пункти 4, 26, 47), від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц (пункти 4, 36), від 4 липня 2023 року у справі № 233/4365/18 (пункт 31)).
59.        За обставинами справи № 757/31372/18-ц мета позивача спрямована на отримання (стягнення) відшкодування шкоди, завданої державою у кримінальному провадженні внаслідок незаконного відсторонення позивача від посади голови Володарської РДА. За змістом позовної заяви у кінцевому підсумку позивача цікавить отримання (стягнення) такого відшкодування (грошей), а не констатація судом незаконності відмови відповідача у відшкодуванні шкоди та зобов`язання останнього вчинити дії (винести постанову), спрямовані на виплату такого відшкодування у майбутньому.
60.        Задоволення судом позовної вимоги має з урахуванням вимог правовладдя (верховенства права) дозволити досягнути мети судочинства, зокрема реально відновити суб`єктивне право, яке порушив, оспорює або не визнає відповідач. Якщо таке право чи інтерес мають бути захищені лише певним способом, і той, який обрав позивач, можна використати для захисту інших прав або інтересів, а не тих, за захистом яких він звернувся до суду, суд визнає обраний позивачем спосіб захисту неналежним, зокрема неефективним, і відмовляє у позові. У тому ж випадку, якщо заявлену позовну вимогу взагалі не можна використати для захисту права чи інтересу, оскільки незалежно від доводів сторін спору суд не може її задовольнити, таку вимогу не можна розглядати як спосіб захисту (див. mutatis mutandis постанови Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 331/6927/16-ц (пункт 36), 22 вересня 2020 року у справі № 127/18934/18).
61.        Способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди (пункт 8 частини другої статті 16 ЦК України).
62.        За змістом приписів Закону № 266/94-ВР і пункту 8 частини другої статті 16 ЦК України ефективним способом захисту права на відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду, є стягнення з Державного бюджету України такого відшкодування. Суд має встановити відповідні факти й оцінити певні дії відповідача як правомірні чи протиправні (зокрема оцінити правомірність постанови, передбаченої у реченні першому частини першої статті 12 Закону № 266/94-ВР, у разі, якщо відповідний орган її виніс) у мотивувальній частині рішення, вирішуючи питання про задоволення саме тієї позовної вимоги, яка спрямована на вирішення спору, а не на створення передумов для його вирішення у майбутньому. Згідно з принципом процесуальної економії штучне подвоєння судового процесу (тобто вирішення одного спору у декількох судових справах в одній чи декількох судових юрисдикціях) є неприпустимим. Вирішення справи у суді в одному судовому процесі має усунути необхідність у новому зверненні до суду для вжиття додаткових засобів захисту (див. mutatis mutandis постанови Великої Палати Верховного Суду від 22 вересня 2020 року у справі № 910/3009/18 (пункт 63), від 19 січня 2021 року у справі №916/1415/19 (пункт 6.13), від 26 січня 2021 року у справі №522/1528/15-ц (пункт 82), від 2 лютого 2021 року у справі № 925/642/19 (пункт 50), від 6 квітня 2021 року у справі № 910/10011/19 (пункт 94), від 20 жовтня 2021 року у справі № 9901/554/19 (пункт 19), від 8 лютого 2022 року у справі № 209/3085/20 (пункт 24), від 21 вересня 2022 року у справі 908/976/190 (пункт 5.6), від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц (пункт 44), від 4 липня 2023 року у справі № 233/4365/18 (пункт 29)).
63.        З огляду на викладене не є способом захисту права на відшкодування шкоди вимога визнати незаконною відмову відповідача у відшкодуванні позивачу шкоди (чи, як її інтерпретував апеляційний суд, вимога визнати незаконною відмову відповідача у винесенні постанови за заявою позивача про відшкодування шкоди). Її задоволення не призведе до захисту позивачем його права, тобто до отримання відповідного відшкодування. Оцінювання законності чи незаконності такої відмови суд здійснює у мотивувальній частині судового рішення, вирішуючи спір за належною вимогою позивача.
64.        Суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права (частина четверта статті 10 ЦПК України).
65.        Пункт 1 статті 6 Конвенції гарантує кожному право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру.
66.        Фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу існування суду, але й на дотримання таким судом норм, які регулюють його діяльність. Термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (...) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів» (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (Sokurenko and Strygun v. Ukraine), заяви № 29458/04 і № 29465/04, § 24).
67.        ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, гарантоване статтею 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» (Peretyaka and Sheremetyev v. Ukraine) від 21 грудня 2010 року, заяви № 17160/06 та № 35548/06, § 33).
68.        Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що висловлювання «заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства» (пункт 1 частини першої статті 186 ЦПК України), «справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства» (пункт 1 частини першої статті 255 ЦПК України), «позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» (пункт 1 частини першої статті 170 КАС України), «справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» (пункт 1 частини першої статті 238 КАС України) стосуються як позовних вимог, які не можна розглядати за правилами цивільного чи адміністративного судочинства відповідно, так і тих вимог, які взагалі не можна розглядати у суді для вирішення спору (див. постанови Великої Палати Верховного Суду постанови від 13 червня 2018 року у справі № 454/143/17-ц (пункт 59), 21 листопада 2018 року у справі № 757/43355/16-ц (пункт 66), 13 березня 2019 року у справі № 331/6927/16-ц (пункт 72)).
69.        З огляду на наведене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим висновок судів першої й апеляційної інстанцій про можливість розгляду у судовому порядку вимоги про визнання незаконною відмови відповідача у відшкодуванні позивачеві шкоди, завданої внаслідок незаконного відсторонення його від посади голови Володарської РДА у кримінальному провадженні. Тому у частині зазначеної вимоги судові рішення слід скасувати, а провадження у справі - закрити.
70.        Відсутність юридичної можливості використати для захисту права позивача на відшкодування завданої шкоди вимогу про визнання незаконною відмови відповідача у такому відшкодуванні є легітимним обмеженням, покликаним забезпечити юридичну визначеність у застосуванні приписів Закону № 266/94-ВР і пункту 8 частини другої статті 16 ЦК України. Таке обмеження не шкодить суті права на доступ до суду та є пропорційним означеній меті. Вона досягається гарантуванням позивачеві права на захист за вимогою про стягнення відповідного відшкодування, а також обов`язком суду оцінювати діяння держави як завдавача шкоди на предмет правомірності, законності у мотивувальній частині відповідного судового рішення.
71.        Мета, яку переслідує позивач, підстави його позову, надані докази вказують на те, що він у суді захищає свій майновий інтерес і прагне отримати відшкодування завданої йому шкоди. З огляду на вказане суд за наявності у позивача права на отримання відшкодування шкоди, завданої державою, та за наявності фактичних підстав для такого відшкодування може частково задовольнити вимогу зобов`язати відповідача винести постанову про відшкодування позивачу втраченого заробітку за час відсторонення його у кримінальному провадженні від посади голови Володарської РДА, а саме стягнути таке відшкодування з Державного бюджету України (див. mutatis mutandis постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 910/23967/16 (пункти 6.14-6.19, 6.21, 7.1-7.2), від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц (пункт 4, 36)).
72.        Велика Палата Верховного Суду позбавлена такої можливості, оскільки суди у контексті змісту та спрямованості позову не дослідили зібрані докази на предмет розміру втраченого заробітку позивача, зокрема звернення останнього до Генеральної прокуратури України, у якому він зазначив розмір середньоденної заробітної плати на посаді голови Володарської РДА (т. 1, а. с. 13), а також довідку про середню заробітну плату (т. 1, а. с. 23). Суд касаційної інстанції не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими(частина перша статті 400 ЦПК України). Велика Палата Верховного Суду вважає, що у частині вимоги про зобов`язання відповідача винести постанову про відшкодування позивачу втраченого заробітку належно встановити обставини справи, дослідивши зібрані у цій справі докази, зокрема щодо розміру втраченого заробітку позивача, може апеляційний суд.
73.        Відповідач у касаційній скарзі зауважив, що суд апеляційної інстанції безпідставно застосував до спірних правовідносин припис статті 12 Закону № 266/94-ВР, незважаючи на те, що ухвалу слідчого судді про відсторонення позивача від посади останній не оскаржив.
74.        Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що право на відшкодування відповідно до Закону № 266/94-ВР шкоди, завданої внаслідок незаконного відсторонення від роботи (посади) (пункт 1 частини першої статті 1 Закону № 266/94-ВР), виникає не тільки у випадку встановлення у судовому рішенні (крім призначення нового розгляду) незаконності відсторонення від роботи (посади) (пункт 1-1 частини першої статті 2 Закону № 266/94-ВР), але й у випадку закриття кримінального провадження за відсутністю у діянні складу кримінального правопорушення (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 266/94-ВР). Тому відсутність скарги на ухвалу слідчого судді про відсторонення особи від посади та те, що цю ухвалу не скасував суд вищої інстанції, не означає, що така особа не набуває право на гарантоване Законом № 266/94-ВР відшкодування шкоди у разі закриття кримінального провадження за відсутністю у її діянні складу кримінального правопорушення.
(1.3) Чи є підстави для відступу від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеного у постанові від 28 грудня 2019 року у справі № 460/357/19?
75.        Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду в ухвалі про передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду просив відступити від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, сформульованого у постанові від 28 грудня 2019 року у справі № 460/357/19, про те, що позов фізичних осіб до прокуратури про визнання протиправною відмови відповідача щодо прийняття постанови, передбаченої частиною першою статті 12 Закону № 266/94-ВР, і зобов`язання відповідача прийняти відповідно до частини першої статті 12 Закону № 266/94-ВР постанову про визначення позивачам розміру шкоди у зв`язку із закриттям кримінального провадження належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
76.        Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень вказала, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак, коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні (пункт 49).
77.        Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 43-45), від 5 грудня 2018 року у справах № 757/1660/17-ц (пункти 43-44) і № 818/1688/16 (пункти 44-45), від 15 травня 2019 року у справі № 227/1506/18 (пункт 54), від 29 травня 2019 року у справі № 310/11024/15-ц (пункти 44-45), від 21 серпня 2019 року у справі № 2-836/11 (пункт 24), від 26 травня 2020 року у справі № 638/13683/15-ц (пункт 23), від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (пункт 48), від 30 червня 2020 року у справах № 264/5957/17 (пункт 41) і № 727/2878/19 (пункт 39), від 7 липня 2020 року у справі № 712/8916/17 (пункт 35), від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (пункти 58-59), від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19 (пункт 40), від 9 лютого 2021 року у справі № 381/622/17 (пункт 41), від 25 травня 2021 року у справі № 149/1499/18 (пункт 29), від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 7.19), від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (пункт 34), від 2 листопада 2021 року у справі № 917/1338/18 (пункт 90), від 9 листопада 2021 року у справі № 214/5505/16 (пункт 31), від 14 грудня 2021 року у справі № 147/66/17 (пункт 49), від 8 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (пункт 45), від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц (пункт 40), від 14 грудня 2022 року у справі № 2-3887/2009 (пункт 62)).
78.        Велика Палата Верховного Суду вважає, що з огляду на висновки, викладені у цій постанові, задля забезпечення єдності судової практики з визначення належної юрисдикції, у якій слід вирішувати вимоги щодо гарантованого Законом № 266/94-ВР відшкодування шкоди, необхідно відступити від зазначеного вище висновку, який сформулював Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 28 грудня 2019 року у справі № 460/357/19. Такий відступ полягає у тому, що вимоги стосовно гарантованого Законом № 266/94-ВР відшкодування шкоди слід розглядати за правилами цивільного судочинства. При цьому вимоги про визнання протиправною (незаконною) відмови у винесенні передбаченої частиною першою статті 12 Закону № 266/94-ВР постанови за заявою позивача про відшкодування шкоди, завданої внаслідок його незаконного відсторонення від посади, чи відмови у такому відшкодуванні не можуть бути способами захисту. У разі незгоди з постановою про відшкодування шкоди, відмови у її винесенні чи бездіяльності щодо розгляду звернення, поданого відповідно до частини першої статті 12 Закону № 266/94-ВР, позивач, який за статтею 1176 ЦК України та Законом № 266/94-ВР має право на отримання відповідного відшкодування, може просити суд стягнути останнє з Державного бюджету України.
79.        У разі, коли Велика Палата Верховного Суду відступила від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні в одній зі справ Верховного Суду України, Великої Палати Верховного Суду чи Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду, ніж той, який передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, згідно з частиною шостою статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суди враховують висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 161/12771/15-ц (пункт 88), від 26 червня 2019 року у справі № 761/9584/15-ц (пункт 93), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункт 27.3), від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (пункт 49), від 30 червня 2020 року у справі № 264/5957/17 (пункт 43), від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19 (пункт 43), від 9 лютого 2021 року у справі № 381/622/17 (пункт 44), від 25 травня 2021 року у справі № 149/1499/18 (пункт 31), від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 7.20), від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (пункт 40), від 2 листопада 2021 року у справі № 917/1338/18 (пункт 92), від 9 листопада 2021 року у справі № 214/5505/16 (пункт 36), від 8 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (пункт 67), від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц (пункт 43), від 14 грудня 2022 року у справі № 2-3887/2009 (пункт 64)).
(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
80.        Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційну скаргу слід задовольнити частково.
81.        Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право: скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду; скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій у відповідній частині і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині(пункти 2 і 5 частини першої статті 409 ЦПК України).
82.        Підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, на які посилається заявник у касаційній скарзі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 389 цього Кодексу (пункт 1 частини третьої статті 411 ЦПК України).
83.        Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку (пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України).
84.        Судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково з закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 та 257 цього Кодексу (частина перша статті 414 ЦПК України).
85.        Порушення правил юрисдикції загальних судів, визначених статтями 19-22 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги (частина друга статті 414 ЦПК України).
86.        Суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства (пункт 1 частини першої статті 255 ЦПК України).
87.        З огляду на висновки, викладені у цій постанові, рішення суду першої інстанції та постанову апеляційного суду слід скасувати; у частині вимоги про визнання незаконною відмови відповідача у відшкодуванні позивачу шкоди провадження у справі закрити; у частині вимоги про зобов`язання відповідача винести постанову про відшкодування позивачу втраченого заробітку справу слід передати на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Керуючись пунктом 1 частини першої статті 255, частиною першою статті 400, частиною першою статті 402, пунктами 2 і 5 частини першої статті 409, пунктом 1 частини третьої статті 411, частинами першою та другою статті 414, статтями 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
п о с т а н о в и л а:
1.     Касаційну скаргуОфісу Генерального прокурора задовольнити частково.
2.     Рішення Печерського районного суду міста Києва від 15 листопада 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 29 вересня 2022 року скасувати.
3.     Закрити провадження у справі за вимогою про визнання незаконною відмови Офісу Генерального прокурора у відшкодуванні ОСОБА_1 шкоди, завданої внаслідок незаконного відсторонення його від посади голови Володарської районної державної адміністрації Київської області у кримінальному провадженні № 42017000000001831 від 7 червня 2017 року згідно з ухвалою Печерського районного суду міста Києва від 13 жовтня 2017 року та розпорядженням Президента України від 25 жовтня 2017 року № 192/2017-рп.
4.     Передати справу у частині вимоги про зобов`язання Офісу Генерального прокурора винести постанову про відшкодування ОСОБА_1 втраченого заробітку з 19 жовтня до 15 грудня 2017 року включно за час відсторонення його від посади голови Володарської районної державної адміністрації Київської області у кримінальному провадженні № 42017000000001831 від 7 червня 2017 року на новий розгляд до Київського апеляційного суду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	О. С. Ткачук	
Судді:	Ю. Л. Власов	С. Ю. Мартєв	
 	І. А. Воробйова	К. М. Пільков	
 	М. І. Гриців	О. Б. Прокопенко	
 	І. В. Григор`єва	О. М. Ситнік	
 	Д. А. Гудима	І. В. Ткач	
 	Л. Ю. Кишакевич	В. Ю. Уркевич	
 	С. І. Кравченко	Є. А. Усенко	
 	Л. М. Лобойко	 	
Постанову оформив суддя Гудима Д. А.