ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 вересня 2023 року 
м. Київ

справа № 240/3475/21
адміністративне провадження № К/990/9892/23  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Бучик А.Ю., 
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 240/3475/21
за позовом Новоград-Волинської квартирно-експлуатаційної частини району Міністерства оборони України (далі - Новгород-Волинська КЕЧ) до Новоград-Волинської міської ради Житомирської області про визнання протиправними та скасування рішень, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Новоград-Волинської КЕЧ 
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10.06.2022, ухвалене у складі судді Липи В.А., 
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді: Полотнянка Ю.П., суддів Смілянця Е.С., Драчук Т.О., 
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 25.02.2021 Новоград-Волинська КЕЧ звернулася до суду з позовом до Новоград-Волинської міської ради Житомирської області, у якому просила:
визнати протиправним та частково скасувати рішення Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 № 373 «Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського на період до 2026 року» та рішення Новоград-Волинської міської ради від 09.07.2009 №519 «Про затвердження Правил забудови міста Новоград-Волинського» у частині включення земельних ділянок за адресами: м. Новоград-Волинський, вул. Лесі Українки, 11-А, площею 5,00 га до територій садибної забудови, підприємств транспорту, зелених насаджень спеціального призначення, зони багатоквартирних житлових будинків «Ж-3» та м. Новоград-Волинський, вул. Степана Бандери, 6, площею 0,35 га, вул. Леваневського, 1, площею 0,25 га до територій багатоповерхової житлової забудови, зони багатоквартирних житлових будинків «Ж-3».
В обґрунтування позовних вимог Новоград-Волинська КЕЧ вказувала на протиправність оспорюваних рішень відповідач у відповідній частині, оскільки землі оборони  за основним цільовим призначенням віднесено до  категорії земель, які можуть використовуватись виключно згідно із Законом України «Про використання земель оборони», а відтак, неврахування відповідачем при розробленні та затвердженні Генерального плану міста Новоград-Волинський тієї обставини, що паливний склад по вул. Лесі Українки, 11-А та будівлі  по вул. Степана Бендери, 6 та вул. Леваневського, 1, які перебувають на балансі Новоград-Волинської КЕЧ, розташовані на земельних ділянках для  розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України, призвело до безпідставної зміни цільового призначення земельних ділянок за вказаними адресами із категорії земель оборони на категорію - землі житлової забудови.
2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 10.06.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023, відмовив у задоволенні у позовних вимог.
3. 20.03.2023 Новоград-Волинська  КЕЧ звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10.06.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023 у справі № 240/3475/21, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою 01.05.2023  відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 3  частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що рішенням Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 №373 «Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського» затверджено Генеральний план міста Новограда-Волинського на період до 2026 року.
Рішенням Новоград-Волинської міської ради від 09.07.2009 №519 «Про затвердження Правил забудови міста Новограда-Волинського» затверджено План зонування міста Новограда-Волинського.
Також суди встановили, що прийняттю рішень Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 №373 «Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського на період до             2026 року» та від 09.07.2009 №519 «Про затвердження Правил забудови міста Новоград-Волинського» передували громадські слухання по обговоренню вказаних питань. Крім того, проект генерального плану м. Новоград-Волинський був розглянутий на засіданні обласної архітектурно-містобудівної ради.
Вказана містобудівна документація пройшла процедуру комплексної державної експертизи на відповідність чинному законодавству та державним будівельним нормам, в тому числі ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських та сільських поселень», та отримала позитивний комплексний висновок державної експертизи обласної служби «Укрінвестекспертизи» Житомирської обласної державної адміністрації  від 25.08.2008 №177-08.
Вважаючи вказані рішення Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 №373 «Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського на період до 2026 року» та від 09.07.2009 №519 «Про затвердження Правил забудови міста Новоград-Волинського» протиправними в частині включення земельних ділянок за адресами: м. Новоград-Волинський, вул. Лесі Українки, 11-А, площею 5,00 га до територій садибної забудови, підприємств транспорту, зелених насаджень спеціального призначення, зони багатоквартирних житлових будинків «Ж-3»;               м. Новоград-Волинський, вул. Степана Бандери, 6, площею 0,35 га, вул. Леваневського, 1, площею 0,25 га до територій багатоповерхової житлової забудови, зони багатоквартирних житлових будинків «Ж-3», Новгород-Волинська КЕЧ  звернулась до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ  
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що генеральний план населеного пункту безпосередньо не визначає цільове призначення земельної ділянки, не змінює його, не відносить земельні ділянки до певних категорії та видів земель чи відповідних територій, не включає земельні ділянки до меж відповідних територій, не визначає та не встановлює жодного статусу земельної ділянки, а згідно із Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності»  визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, тому виходячи з презумпції, що містобудівна документація, яку розроблено та затверджено у встановленому порядку, враховує державні, громадські та приватні інтереси, Генеральний план міста Новограда-Волинського на період до 2026 року, затверджений рішенням Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 №373 та Правила забудови міста Новоград-Волинського, затверджені рішенням Новоград-Волинської міської ради від 09.07.2009 за №519 у спірних частинах були розроблені з дотриманням містобудівного, земельного законодавства та  державних будівельних норм і правил. 
При цьому суди попередніх інстанцій також виходили із відсутності належних та  достатніх доказів приналежності земельних ділянок за адресами: м. Новоград-Волинський, вул. Лесі Українки, 11-А, площею 5,00 га; м. Новоград-Волинський, вул. Степана Бандери,6, площею 0,35 га,                              вул. Леваневського, 1, площею 0,25 га, що розташовані в межах населеного пункту міста Новоград-Волинського до земель оборони.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга позивача обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях невірно застосовано положення статті 77 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статті 14 Закону України від 06.12.1991 №1934-ХІІ «Про Збройні Сили України» (далі - Закон № 1934-ХІІ) та Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 06.09.2012 № 5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» (далі - Закон № 5245-VI) стосовно приналежності до земель оборони земельних ділянок, розташованих в межах населених пунктів на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна, які знаходяться на відповідному балансі та обліку, зокрема організацій Збройних Сил України, з посиланням на пункт 3 частини четвертої статті           328 КАС України, та посиланням на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування вищезазначених норм права у подібних правовідносинах.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
9. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Предметом спору у цій справі є рішення відповідача про затвердження містобудівної документації  на місцевому рівні  у частині включення земельних ділянок, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна, які знаходяться на відповідному балансі та обліку, зокрема, організацій Збройних Сил України до територій садибної забудови, підприємств транспорту, зелених насаджень спеціального призначення, багатоповерхової житлової забудови - зони багатоквартирних житлових будинків «Ж-3».  
11. Закон № 3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
12. Відносини у сфері містобудівної діяльності регулюються Конституцією України, Цивільним, Господарським і Земельним кодексами України, цим Законом, законами України «Про Генеральну схему планування території України», "Про основи містобудування», «Про архітектурну діяльність», «Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду», «Про землеустрій», іншими нормативно-правовими актами (частина перша статті 3 Закону №  3038-VI).
13. Частиною першою статті 16 Закону №  3038-VI визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Порядок обміну інформацією між містобудівним та державним земельним кадастрами встановлюється Кабінетом Міністрів України.
14. Згідно із частиною четвертою статті 16 Закону № 3038-VI затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями 17, 18 та 19 цього Закону.
15. Відповідно до частини першої статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
16. Частиною першою статті 18 Закону № 3038-VI визначено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
17. Згідно із частиною другою статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
18. Відповідно до частини третьої статті 18 Закону № 3038-VI  зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог:
1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території;
2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності;
3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій;
4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон;
5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови;
6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями;
7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів;
8) відображення обмежень (у тому числі меж) використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.
19. Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.
Перелік зазначених параметрів визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (частина четверта статті 18 Закону №  3038-VI).
20. Особливості регулювання земельних відносин при здійсненні містобудівної діяльності визначені у статті 24 Закону № 3038-VI, частиною другою якої визначено, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій.
Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
21. При цьому положеннями ЗК України визначено категорії і цільове призначення земель. За правилами частини другої статті 18 цього Кодексу категорії земель України мають особливий правовий режим.
22. Згідно із частиною першою статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються, зокрема, на такі категорії:
землі житлової та громадської забудови (пункт «б»);
землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення (пункт «ж»).
23. Відповідно до статті 20 ЗК України при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.
24. Водночас, поняття «цільове призначення земельної ділянки» нерозривно пов`язане із поняттям   «категорія земель». Так, у статті 19 ЗК України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Отже, категорія - це основне цільове призначення кожної земельної ділянки.
25. Так частинами першою - четвертою статті 77 ЗК України землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України.
Землі оборони можуть перебувати лише в державній власності.
Навколо військових та інших оборонних об`єктів у разі необхідності створюються захисні, охоронні та інші зони з особливими умовами користування.
У межах прикордонної смуги з метою забезпечення національної безпеки і оборони, дотримання режиму державного кордону військовим частинам Державної прикордонної служби України для будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій надаються в постійне користування земельні ділянки шириною 30-50 метрів уздовж лінії державного кордону на суші, по берегу української частини прикордонної річки, озера або іншої водойми.
Порядок використання земель оборони встановлюється законом.
26. Особливості відчуження земельних ділянок, на яких розташовані об`єкти нерухомого військового майна, що підлягають реалізації, та земельних ділянок, які вивільняються у процесі реформування Збройних Сил України, Державної спеціальної служби транспорту, встановлюються законом (частина п`ята статті 77 ЗК України).
27. Колегія суддів наголошує на тому, що земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються виключно згідно із Законом України від 27.11.2003 № 1345-IV «Про використання земель оборони» (далі - Закон №  1345-IV), про що вказано у частині п`ятій статті 20 ЗК України.
28. При цьому частиною другою статті 4 Закону №  1345-IV визначено, що землі оборони можуть використовуватися для будівництва об`єктів соціально-культурного призначення, житла для військовослужбовців та членів їхніх сімей, а також соціального та доступного житла без зміни їх цільового призначення.
29. Землі оборони належать до земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність (пункт «в» частини четвертої статті 84 ЗК України). Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом (частина друга статті 84 ЗК України).
30. Порядок вилучення земельних ділянок визначено статтею 149 ЗК України, частинами першою та другою якої встановлено, що земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на підставі та в порядку, передбачених цим Кодексом. Вилучення земельних ділянок провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень.
31. За правилами статті 14 Закону № 1934-XII земля, води, інші природні ресурси, а також майно, закріплені за військовими частинами, військовими навчальними   закладами, установами та організаціями Збройних Сил України, є державною власністю, належить їм на праві оперативного управління та звільняються від сплати усіх видів податків. 
Особливості правового режиму майна Збройних Сил України визначаються відповідним законом.
32. Відповідно до статті 1 Закону України від 21.09.1999 № 1075-XIV «Про правовий режим майна у Збройних Силах України» (далі - Закон № 1075-XIV) військове майно - це державне майно, закріплене за військовими частинами, закладами, установами та організаціями Збройних Сил України. До військового майна належать будинки, споруди, передавальні пристрої, всі види озброєння, бойова та інша техніка, боєприпаси, пально-мастильні матеріали, продовольство, технічне, аеродромне, шкіперське, речове, культурно-просвітницьке, медичне, ветеринарне, побутове, хімічне, інженерне майно, майно зв`язку тощо.
33. Міністерство оборони України як центральний орган управління Збройних Сил України здійснює відповідно до Закону управління військовим майном, у тому числі закріплює військове майно за військовими частинами (у разі їх формування, переформування), приймає рішення щодо перерозподілу цього майна між військовими частинами Збройних Сил України, у тому числі у разі їх розформування (частина друга статті 2 Закону № 1075-XIV).
34. Відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1075-XIV  з моменту надходження майна до Збройних Сил України і закріплення його за військовою частиною Збройних Сил України воно набуває статусу військового майна. Військові частини використовують закріплене за ними військове майно лише за його цільовим та функціональним призначенням. Облік, інвентаризація, зберігання, списання, використання та передача військового майна здійснюються у спеціальному порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.
35. Відповідно до статті 1 Закону України від 27.11.2013 № 1345-ІV «Про використання земель оборони» (далі - Закон № 1345-ІV) землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України (далі - військові частини).
36. Згідно з частиною першою статті 2 Закону № 1345-ІV військовим частинам для виконання покладених на них функцій та завдань земельні ділянки надаються у постійне користування відповідно до вимог ЗК України.
37. Стаття 4 Закону № 1345-ІV регулює питання використання земель оборони в господарських цілях, зокрема військові частини за погодженням з органами місцевого самоврядування або місцевими органами виконавчої влади і в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, можуть дозволяти фізичним і юридичним особам вирощувати сільськогосподарські культури, випасати худобу та заготовляти сіно на землях, наданих їм у постійне користування. Землі оборони можуть використовуватися для будівництва об`єктів соціально-культурного призначення, житла для військовослужбовців та членів їхніх сімей, а також соціального та доступного житла без зміни їх цільового призначення.
Відчуження земельних ділянок, на яких розташовані об`єкти нерухомого військового майна, що підлягають реалізації, та земельних ділянок, які вивільняються у процесі реформування Збройних Сил України, Державної спеціальної служби транспорту, здійснюється в порядку встановленому Кабінетом Міністрів України та у відповідності до цього закону. Забороняється відчуження земельних ділянок, на яких розташовані об`єкти нерухомого військового майна, що підлягають реалізації, та земельних ділянок, які вивільняються у процесі реформування Збройних Сил України, Державної спеціальної служби транспорту, іноземним державам, іноземним юридичним особам та іноземцям.
38. При цьому, Законом № 5245-VI, який набрав чинності з 01.01.2013  було запроваджено проведення розмежування земель державної та комунальної власності за принципом «в силу закону», за правилами підпункту «а» пункту 4 розділу II  Прикінцевих та перехідних положень якого у державній власності залишаються розташовані в межах населених пунктів земельні ділянки, зокрема, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна державної власності та які належать до земель оборони.
39. Таким чином, на думку колегії суддів, сам факт закріплення нерухомого майна, зокрема, за військовими частинами, установами та організаціями Збройних Сил України, на праві оперативного управління, та перебування на їх відповідному обліку та балансі, в силу закону вказує на приналежність землі, на якій розташовані такі об`єкти, до земель оборони, яка не може належить до категорії земель житлової та громадської забудови, без зміни її цільового призначення у порядку, визначеному законодавством.
40. Планування територій на місцевому рівні без урахування цільового призначення землі з особливим правовим режимом суперечить забезпеченню сталого розвитку територій, а отже не може визнаватись законним.
41. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відсутні докази, які б свідчили про те, що Генеральний план міста Новограда-Волинського на період до 2026 року, затверджений рішенням Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 №373 та Правила забудови міста Новоград-Волинського, затверджені рішенням Новоград-Волинської міської ради від 09.07.2009 №519 у спірних частинах були розроблені з порушенням вимог законів чи державних будівельних норм і правил, оскільки відсутні належні та достатні докази приналежності земельних ділянок за адресами: м. Новгород-Волинський, вул. Лесі Українки, 11-А, площею 5,00 га, вул. Степана Бандери, 6, площею 0,35 га,         вул. Леваневського, 1 , площею 0,25 га, що розташовані в межах населеного пункту, до земель оборони.   
42. Разом з цим, колегія суддів зазначає, що обґрунтовуючи позовні вимоги Новоград-Волинська КЕЧ надавала суду витяги з Єдиного реєстру державної власності щодо окремого  нерухомого державного майна станом на 01.07.2020 та 01.10.2020, яке знаходиться на балансі Новоград-Волинської КЕЧ, та яке розміщене за адресами: м. Новгород-Волинський, вул. Лесі Українки, 11-А,  вул. Степана Бандери, 6, вул. Леваневського, 1.
43. Проте, наведеним обставинам не надано правової  оцінки судами попередніх інстанцій.
44. Також не надано оцінки приюдиційним обставинам, встановленим рішенням суду від 29.12.2020 у господарській справі № 906/1188/19, зокрема щодо підтвердження рішеннями Виконавчого комітету Новоград-Волинської міської ради депутатів працюючих від 09.01.1952 № 2 та 29.12.1953 №38 права користування будинками та земельними ділянками військовими частинами Новоград- Волинського гарнізону, а також фактам щодо проведення інвентаризації цього державного майна.       
45. Окрім того, суди попередніх інстанцій, ухвалюючи рішення по суті позовних вимог, не встановили обставин, з якими пов`язується мотив, звернення до суду позивача, а саме, включення положеннями  оскаржуваних рішень земельних ділянок, належних до земель оборони за адресами: м. Новоград-Волинський вул. Лесі Українки, 11-А , площею 5,00 га до територій садибної забудови, підприємств транспорту, зелених насаджень спеціального призначення, зони багатоквартирних житлових будинків «Ж-3»; м. Новгород-Волинський, вул. Степана Бандери, 6, площею 0,35 га;                м. Новгород-Волинський, вул. Леваневського, 1 , площею 0,25 га до територій багатоповерхової житлової забудови (зони багатоквартирних житлових будинків «Ж-3»), тобто до земель іншої категорії, чим фактично зараховано ці землі до земель житлової і громадської забудови. 
46. До того ж, принцип офіційного з`ясування всіх обставин справи, закріплений частиною четвертою статті 9 КАС України, зобов`язує суди вживати заходи для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі шляхом виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
47. Суд касаційної інстанції позбавлений можливості згідно з частиною другою статті 341 КАС України встановлювати нові обставини або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
48. Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин, прийняті у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.
49. Верховний Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
50. При цьому, зазначений висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
51. Верховний Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява №65518/01; від 06.09.2005; пункт 89), «Проніна проти України» (заява №63566/00; 18.07.2006; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10.02.2010; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A;  09.12.1994, пункт 29).
52. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
55. З урахуванням вказаних обставин, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 353 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,  
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Новоград-Волинської квартирно-експлуатаційної частини району Міністерства оборони України задовольнити частково. 
Скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10.06.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023, а справу № 240/3475/21 за позовом Новоград-Волинської квартирно-експлуатаційної частини району Міністерства оборони України до Новоград-Волинської міської ради Житомирської області про визнання протиправними та скасування рішень, - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Судді | А.І. Рибачук С.Г. Стеценко   А.Ю. Бучик