ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 серпня 2023 року 
м. Київ

cправа №  918/337/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Малашенкової Т.М. (головуючий), Бенедисюка І.М., Булгакової І.В.,

за участю секретаря судового засідання Барвіцької М.Т.,

представників учасників справи:
прокуратури - Красножон О.М. (прокурор),
позивача - Рівненської обласної ради (далі - Рада, позивач 1) - не з`явився,
позивача - Комунального закладу "Клеванська санаторна школа І - ІІІ ступенів" (далі - Школа, позивач 2) - не з`явився,
відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю "Рівнегаз Збут" (далі - ТОВ "Рівнегаз Збут", відповідач, скаржник) - Тітов І.С. (адвокат),

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури (далі - Прокурор, скаржник)

на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 21.12.2022 (головуючий - суддя Гудак А.В., судді: Олексюк Г.Є., Мельник О.В.) 

у справі № 918/337/22

за позовом керівника Рівненської окружної прокуратури Рівненської області (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Ради та Школи
до ТОВ "Рівнегаз Збут"
про визнання недійсним пункту договору, визнання недійсними додаткових угод та стягнення коштів.

ВСТУП
Спір виник щодо наявності/відсутності підстав для визнання недійсним пункту договору та додаткових угод, а також щодо наявності/відсутності підстав для стягнення безпідставно надмірно сплачених бюджетних коштів.

ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. Прокурор в інтересах держави в особі Ради та Школи звернувся до суду з позовом до ТОВ "Рівнегаз Збут" про:
- визнання недійсним абзацу другого підпункту 2 частини другої пункту 9.2 Договору від 29.12.2020 №41АВ337-3474-20 (далі - Договір), укладеного між Школою та ТОВ "Рівнегаз Збут" в частині: "під поняттям "коливанням ціни на ринку" Сторони розуміють порівняння ціни зазначеної у Договорі на момент його підписання (останньою підписаною додатковою угодою щодо зміни ціни) із ринковою ціною на момент ініціювання зміни ціни. Також, сторони домовилися, що такі порівняння ціни в різні періоди підтверджуються довідками торгово-промислової палати, які видані в місяць настання відповідної події - зміни ціни. Разом з цим, фактом "Коливання ціни на ринку" є розбіжність в абсолютних даних за цінами, що зафіксовані у відповідних довідках торгово-промислової палати, а також даних першої редакції Договору (останньої підписаної додаткової угоди)";

- визнання недійсними Додаткових угод від 15.02.2021 №2, від 06.07.2021 №3, від 30.07.2021 №4,  від 09.08.2021 №5 до Договору;

- стягнення з ТОВ "Рівнегаз Збут" на користь Школи коштів в сумі 45 809,10 гривень.

1.2. В обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначив, що вказаний пункт Договору не відповідає вимогам законодавства про публічні закупівлі, оскільки ціна зазначена в  Договорі на момент підписання і ринкова ціна на момент її зміни не показує коливання ціни на ринку, у зв`язку із чим підлягає визнанню недійсним. Крім того, Прокурор зазначив, що при укладанні додаткових угод до Договору порушено вимоги пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону України "Про публічні закупівлі", а саме змінено ціну за одиницю товару у бік збільшення за відсутності відповідного коливання ціни такого товару на ринку, внаслідок чого безпідставно зменшено обсяги закупівлі, з огляду на що вище зазначені додаткові угоди підлягають визнанню недійсними. Крім того, оскільки Школа сплатила кошти за поставлений природний газ відповідно до ціни, вказаній у спірних додаткових угодах, тобто за збільшеною ціною, Прокурор на підставі статті 670 Цивільного кодексу України (далі - УК України) просить стягнути з відповідача 45  809, 10 грн переплачені позивачем 2 кошти.

2. Короткий зміст рішень господарських судів, ухвалених за результатами розгляду цієї справи 
2.1. Рішенням Господарського суду Рівненської області від 07.09.2022 з урахуванням ухвали Господарського суду Рівненської області від 13.09.2022 про виправлення описки у справі №918/337/22 позов задоволено повністю.

2.2. Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 21.12.2022 у справі №918/337/22 рішення Господарського суду Рівненської області від 07.09.2022 в частині задоволення позовних вимог Прокурора в інтересах держави в особі Школи скасовано, позов у цій частині залишено без розгляду. Рішення Господарського суду Рівненської області від 07.09.2022 у справі №918/337/22 в частині задоволення позовних вимог Прокурора в інтересах держави в особі Ради скасовано, у цій частині ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.

3.          Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. У касаційній скарзі до Верховного Суду Прокурор просить скасувати постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 21.12.2022 у справі №918/337/22 та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
4.          Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
4.1. На обґрунтування своєї правової позиції Прокурор із посиланням на пункт 3 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, а саме норми статтей 4, 53, 226 ГПК України, статтей 1, 23 Закону України "Про прокуратуру", статтей 19, 143 Конституції України, статтей 15, 16, 170, 215 ЦК України, статтей 5, 10 Закону України "Про місцеве самоврядування", частин першої та четвертої статті 7, частин першої та шостої статті 8, частин першої та другої статті 44 Закону України "Про публічні закупівлі", пунктів 8 та 10 частини першої статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", та не застосовано норми статті 4 КАС України, статті 54 Конституції України, преамбули та статті 19 Закону України "Про охорону дитинства", статтей 1, 16, 17, 32 Закону України "Про місцеве самоврядування", статтей 1, 4, 5, 25 Закону України "Про освіту", статтей 3, 59 Закону України "Про повну загальну середню освіту", статтей 1, 22, 23, 26, 48, 70, 89 Бюджетного кодексу України, статтей 1, 2, 41 Закону України "Про публічні закупівлі", статтей 13, 169, 203 ЦК України. Крім того, скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування вище зазначених норм щодо звернення Прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі навчального закладу, як іншого суб`єкту при здійсненні ним управлінських функцій з питань реалізації освітньої діяльності на території відповідної громади в межах визначених бюджетною програмою призначень, а також порушення права органу місцевого самоврядування внаслідок укладання незаконних додаткових угод до договору та надміру сплачених коштів, виділених з місцевого бюджету для надання загальної середньої освіти закладами загальної середньої освіти та можливості його захисту.

5. Позиція інших учасників справи, викладена у відзивах на касаційну скаргу
5.1. ТОВ "Рівнегаз Збут" 20.03.2023 (згідно з поштовими відмітками на конверті) подало до Суду відзив на касаційну скаргу, в якому просило Суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

5.2. Рада 21.03.2023 (згідно з поштовими відмітками на конверті) подала до Суду письмові пояснення щодо касаційної скарги, в яких відзначила, що, оскільки Рада не є стороною спірного Договору та не є органом фінансового контролю та/або органом контролю у сфері публічних закупівель, доводи Прокурора про бездіяльність Ради є помилковими та необґрунтованими нормами закону. 

6. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6.1. Згідно з оголошенням про проведення відкритих торгів, яке розміщено на веб-порталі електронної системи публічних закупівель "Prozorro" UА-2020-11-25-013011-с, Школа є замовником публічної закупівлі, предметом якої є - газове паливо (природний газ) в кількості 110 000 м. куб., строк поставки від 1 січня 2021 року до 31 грудня 2021 року. Очікувана вартість предмета закупівлі 990 000, 00 грн. 

6.2. За результатом проведення торгів переможцем визначено ТОВ "Рівнегаз Збут" з пропозицією 951 487,90 грн, тобто з ціною за природний газ по 8 649,89 грн за 1 тис. куб.м. 

6.3. Між ТОВ "Рівнегаз Збут" (Постачальник) та Школою (Споживач) 29.12.2020 укладено Договір №41АВ337-3474-20 на постачання природного газу.

6.3.1. За умовами Договору Постачальник зобов`язується передати у власність Споживачу у 2021 році природний газ (згідно з Державним класифікатором продукції та послуг ДК 021:2015-09120000-6 Газове паливо (природний газ)), а Споживач зобов`язується прийняти та оплатити вартість газу у розмірах, строки та порядку, що визначені Договором (пункт 1.1 Договору).

6.3.2. Річний плановий обсяг постачання газу - до 110, 00 тис. куб.м. (пункт 1.2 Договору).

6.3.3. Ціна 1 тис. куб. метрів газу без урахування податку на додану вартість становить 7 071,66 грн., крім того компенсація вартості послуги доступу до потужності становить 136,576 грн. Ціна 1 тис. куб. метрів газу з урахування компенсації вартості послуги доступу до потужності складає 7 208,24 грн. Податок на додану вартість становить 1 441,65 грн. Всього ціна газу за 1 тис. куб. метрів становить 8 649,89 грн. Ціна, зазначена в пункті 3.2. Договору може змінюватися протягом дії Договору. Зміна ціни за одиницю товару може бути не більше ніж на 10 відсотків у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що визначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в Договорі (пункти 3.2 - 3.3 Договору).

6.3.4. Загальна сума Договору складається із місячних сум вартості газу поставленого Споживачеві за даним Договором і становить 951 487,90 грн, у т. ч. ПДВ (20 %) (пункт 3.5 Договору).

6.3.5. Договір набуває чинності з дати його підписання уповноваженими представниками сторін та скріплення їх підписів печатками (за наявності) сторін і діє в частині постачання природного газу з газової доби, з якої Споживач включений до Реєстру споживачів в інформаційній платформі Оператора ГТС. Початок дії договору з 01.01.2021 до 31.12.2021, а в частині проведення розрахунків - до їх повного здійснення (пункт 9.1 Договору).

6.3.6. Пунктом 9.2. Договору сторони погодили, що істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків, передбачених частиною п`ятою статті 41 Закову України «Про публічні закупівлі»:

1) зменшення обсягів закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків Споживача;

2) збільшення ціни за одиницю товару до 10 відсотків пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю, - не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю. Обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовується у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, газу та електричної енергії;

Під поняттям "коливанням ціни на ринку" Сторони розуміють порівняння ціни зазначеної у договорі на момент його підписання/останньою підписаною додатковою угодою щодо зміни ціни із ринковою ціною на момент ініціювання зміни ціни. При цьому, Сторони домовились, що такі порівняння цін в різні періоди підтверджуються довідками торгово-промислової палати, які видані в місяць настання відповідної події - зміни ціни (юридичного факту). Разом з цим, фактом "коливання ціни не ринку" є розбіжність в абсолютних даних за цінами, що зафіксовані у відповідних довідках торгово-промислової палати, а також даних першої редакції Договору/останньої підписаної додаткової угоди. Поряд з цим, абсолютні цінові показники за експертними висновками необхідно розуміти Сторонам як орієнтир (індикатор) для укладання правочинів, але право узгодження нової ціни залишається за Сторонами. Разом з цим, Сторони домовились, що датою, коли Сторони дізнались про зміну ціни на ринку, є дата формування ініціативного листа про перегляд відповідної договірної ціни та її направлення Стороні, а не дата укладання додаткової угоди, чи публікації її в системі закупівель "Prozorro". Сторони взяли на себе обов`язок повідомляти одна одну про зміну ціни на товар, а також його складових на ринку як в сторону збільшення, так і в сторону зменшення, а також не відмовлятись від перегляду такої ціни на товар та його складові у випадку документального підтвердження її зміни;

3) покращення якості предмета закупівлі, за умови, що таке покращення не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю;

4) продовження строку дії договору про закупівлю та строку виконання зобов`язань щодо передачі товару, виконання робіт, надання послуг у разі виникнення документально підтверджених об`єктивних обставин, що спричинили таке продовження, у тому числі обставин непереборної сили, затримки фінансування витрат замовника, за умови що, такі зміни не призведуть до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю;

5) погодження зміни ціни в договорі про закупівлю в бік зменшення (без зміни кількості (обсягу) та якості товарів, робіт і послуг), у тому числі у разі коливання ціни товару на ринку;

6) зміни ціни в договорі про закупівлю у зв`язку зі зміною ставок податків і зборів та/або зміною умов щодо надання пільг з оподаткування - пропорційно до зміни таких ставок та/або пільг з оподаткування;

7) зміни, встановлені згідно із законодавством органами державної статистики, цін, зміни курсу іноземної валюти, зміни біржових коригувань або показників Platts, ARGUS регульованих цін (тарифів) і нормативів, що застосовуються в договорі про закупівлю, у разі встановлення в договорі про закупівлю порядку зміни ціни;

8) зміни умов у зв`язку із застосуванням положень частини шостої цієї статті.

6.3.7. Усі зміни та доповнення до Договору оформлюються письмово, підписуються уповноваженими представниками сторін та скріплюються їх печатками (пункт 9.6 Договору).

6.4. В подальшому, між сторонами укладено додаткові угоди до вказаного Договору, а саме:

- від 26.01.2021 №1, відповідно до якої сторони погодили внести зміни у пункт 3.6 Розділу III. «Ціна постачання природного газу», виклавши його в наступній редакції: "пункт 3.6. Загальна сума Договору складається із місячних сум вартості газу, поставленого Споживачеві за даним Договором. Бюджетні зобов`язання за даним договором станом на 26 січня 2021 року становлять 675 929,41 грн. Бюджетні зобов`язання реєструються в межах кошторисних призначень на 2021 рік."; 

- від 15.02.2021 №2, якою збільшено ціну газу до 7 792,49 грн за 1 000 куб.м. газу, крім того компенсація вартості послуги доступу до потужності становить                  136,576 грн. Ціна 1 тис. куб. метрів газу з урахування компенсації вартості послуги доступу до потужності складає 7 929,07 грн. Податок на додану вартість становить 1 585,81 грн. Всього ціна газу за 1 тис. куб. метрів становить 9 514,88 грн. В пункті 2 вказаної додаткової угоди погоджено, що умови Договору, змінені додатковою угодою, набирають чинності з моменту підписання та застосовуються до правовідносин, починаючи з 1 січня 2021 року, відповідно до статті 631 ЦК України. Підвищення ціни на природний газ відбулося на підставі листа відповідача від 25.01.2021 №33701-Сл-364-0121 та згідно з довідкою Рівненської торгово-промислової палати від 14.01.2021 №56.03/15, у якій надано інформацію щодо коливання цін на газ у грудні 2020 року;

- від 06.07.2021 №3, якою збільшено ціну газу до 8 577,464 грн за 1 000 куб.м. газу, крім того компенсація вартості послуги доступу до потужності становить                 136,576 грн. Ціна 1 тис. куб. метрів газу з урахування компенсації вартості послуги доступу до потужності складає 8 714,04 грн. Податок на додану вартість становить 1 742,81 грн. Всього ціна газу за 1 тис. куб. метрів становить 10 456,85 грн. В пункті 2 вказаної додаткової угоди погоджено, що умови договору, змінені додатковою угодою, набирають чинності з моменту підписання та застосовуються до правовідносин починаючи з 1 липня 2021 року, відповідно до статті 631 ЦК України. Підвищення ціни на природний газ відбулося на підставі листа відповідача від 29.06.2021 №33701-Сл-4498-0621 та згідно з довідкою Рівненської торгово-промислової палати від 14.05.2021 №56.03/229, в якій надано інформацію щодо рівня цін на постачання природного газу у квітні-травні 2021 року;

- від 30.07.2021 №4, якою збільшено ціну газу до 9 440,144 грн за 1 000 куб.м. газу, крім того компенсація вартості послуги доступу до потужності становить                 136,576 грн. Ціна 1 тис. куб. метрів газу з урахування компенсації вартості послуги доступу до потужності складає 9 576,72 грн. Податок на додану вартість становить 1 915,35 грн. Всього ціна газу за 1 тис. куб. метрів становить 11 492,07 грн. В пункті 2 вказаної додаткової угоди погоджено, що умови Договору, змінені додатковою угодою, набирають чинності з моменту підписання та застосовуються до правовідносин починаючи з 1 серпня 2021 року, відповідно до статті 631 ЦК України. В обґрунтування вказаної угоди відповідач надіслав до Школи лист від 23.07.2021 №33701-Сл-5964-0721 з довідкою Рівненської торгово-промислової палати від 07.06.2021 №56.03/290, в якій вказано показники коливання ціна на газове паливо в травні та червні 2021 року;

- від 09.08.2021 №5, якою збільшено ціну газу до 10 388,244 грн за 1 000 куб.м. газу, крім того компенсація вартості послуги доступу до потужності становить                 136,576 грн. Ціна 1 тис. куб. метрів газу з урахування компенсації вартості послуги доступу до потужності складає 10 524,82 грн. Податок на додану вартість становить 12 104,96 грн. Всього ціна газу за 1 тис. куб. метрів становить                          12 629,78 грн. В пункті 2 вказаної додаткової угоди погоджено, що умови Договору, змінені додатковою угодою, набирають чинності з моменту підписання та застосовуються до правовідносин починаючи з 15 серпня 2021 року, відповідно до статті 631 ЦК України. Підвищення ціни на природний газ здійснювалися на підставі листа відповідача від 23.07.2021 №33701-Сл-5965-0721 та згідно з довідкою Рівненської торгово-промислової палати від 11.06.2021 №56.03/309, у якій надано інформацію щодо рівня цін на постачання природного газу з 1 по 10 червня 2021 року та коливання цін у червні 2021 року;

- від 29.09.2021 №6, відповідно до якої сторони прийшли до згоди внести зміни в пункт 3.5 Розділу III Договору, виклавши його в наступній редакції: "пункт 3.6. Загальна сума Договору складається із місячних сум вартості газу поставленого Споживачеві за даним Договором і становить 503 897,59 грн, у т. ч. ПДВ 20 % -                83 982,93 грн". В пункті 2 вказаної додаткової угоди погоджено, що сторони за взаємною згодою домовились розірвати Договір на постачання природного газу від 29.12.2020 №41АВ337-3474-20, укладений між Постачальником та Споживачем, з 30.09.2021 року.

6.5. Згідно з актами приймання-передачі відповідач поставив природний газ загальним обсягом 52,95888 тис. куб.м, на загальну суму 503 897,59 грн, а саме:
- згідно з актом прийому-передачі природного газу від 15.02.2021 №ЗРВ81001468 -                 16 482,8 куб.м. на суму 156 831,92 грн з ПДВ;
- згідно з актом прийому-передачі природного газу від 12.03.2021 №ЗРВ81002536  - 16587,99 куб.м. на суму 157 832,80 грн з ПДВ;
- згідно з актом прийому-передачі природного газу від 26.04.2021 №ЗРВ81004136 - 14 812,6.куб.м. на суму 140 940,17 грн з ПДВ;
- згідно з актом прийому-передачі природного газу від 14.05.2021 №ЗРВ81005487 - 5 075,49 куб.м. на суму 48 292,70 грн з ПДВ.

6.6. Вказані об`єми газу оплачені Школою відповідно до платіжних доручень: 
- від 19.05.2021 №486 на суму 48 292,70 грн; 
- від 27.04.2021 №447 на суму 140 940,17 грн;
- від 16.03.2021 №252 на суму 157832,80 грн; 
- від 15.02.2021 №92 на суму 156831,92 грн.

6.7. За твердженнями Прокурора внаслідок укладення додаткових угод ціну за кубічний метр газу збільшено з 8 649,89 грн до 12 629,78 грн. за 1 000 куб.м., тобто на 3 979,89 грн (31 % від первинної ціни) та зменшено обсяг газу, який мав бути поставлений, з 110,00 тис. куб.м. до 52 958,88 куб.м., тобто на 51,8 % менше запланованого, що, зокрема призвело до порушення законодавства та умов Договору, а також до переплати коштів у розмірі 45 809,10 грн.

6.8. Прокурор звертався з листом від 13.04.2022 №50-1634вих-22 до Школи про надання інформації щодо порушень, допущених при укладенні додаткових угод, у закупівлі UА-2020-11-25-013011-с.

6.9. У відповідь на вказаний лист Школа листом від 18.04.2022 року №01-22/150 повідомила про підстави та умови укладення Договору та додаткових угод.

6.10. Комунальним закладом жодних заходів щодо оскарження додаткових угод в судовому порядку не здійснювалось.

6.11. Прокурором 06.05.2022 надіслано лист №50-2127вих-22 до Школи, в якому прокуратурою повідомлено про те, що у зв`язку з невжиття Радою та Школою відповідних заходів реагування щодо захисту інтересів комунального закладу, Рівненська окружна прокуратура, у порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», звертається до суду з позовом в інтересах держави в особі Ради та Школи до ТОВ «Рівнегаз збут» про стягнення коштів у сумі 45 809,10 грн.

6.12. Прокурором надіслано лист від 12.05.2022 №50-2282вих-22 до Ради щодо вжиття заходів по захисту інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом про визнання незаконними додаткових угод за Договором та стягнення коштів.

6.13. Радою у відповідь на лист від 12.05.2022 №50-2282вих-22 повідомлено прокуратуру листом від 01.06.2022 №09-833/01 про те, що Рада звернулась до Школи стосовно надання письмових пояснень та інформації про те, чи вживались заходи реагування щодо виявленого порушення. За інформацією, наданою Школою, комунальним закладом не допущено порушень умов Договору на постачання природного газу та вимог пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі».

6.14. Ухвалюючи судове рішення, суд першої інстанції виходив з такого:

- Прокурор, обґрунтовуючи звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Ради та комунального закладу, вказав, що згідно зі Статутом Комунального закладу власником санаторної Школи є територіальні громади сіл, селищ, міст Рівненської області в особі Рівненської обласної ради. Органом управління санаторної школи є Рівненська обласна рада;

- суд погоджується з доводами Прокурора щодо правомірності визначення Ради та Школи позивачами по справі, як суб`єктів владних повноважень, до компетенції яких віднесені повноваження щодо захисту інтересів держави, і в особі яких прокурор може звертатися до суду. Адже Школа є стороною спірних правочинів, юридичною особою, а Рада є органом управління комунального закладу, до компетенції якої належить здійснення контролю за ефективністю використання фінансових, матеріальних та трудових ресурсів, цільового та ефективного використання бюджетних коштів та ефективністю управління санаторної Школи;

- заявлений Прокурором позов спрямований на виконання конституційної функції прокуратури, як органу держави, а, отже, цей позов поданий у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" в інтересах держави. Крім того, Прокурором дотримано порядок, передбачений статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", оскільки компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави;

- з умов, які передбачені Договором вбачається інше трактування поняття коливання ціни, ніж передбачено чинним законодавством, а саме статтею 41 Закону України "Про публічні закупівлі". Тобто, мова йде саме про реальне коливання ціни на ринку, яка перевищує 10% від попередньої ринкової ціни, пропорційне збільшення ціни на газ постачальником відповідно до збільшення ринкової ціни. Проте у Договорі сторонами визначено, що порівняння ціни здійснюється від ціни зазначеної у Договорі (додаткової угоди) на момент його підписання із ринковою ціною на момент ініціювання зміни ціни. Вказане положення не відповідає вимогам, передбаченим статтею 41 Закону України "Про публічні закупівлі", у зв`язку із чим підлягає визнанню недійсним, оскільки ціна зазначена в договорі на момент підписання і ринковою ціною на момент її зміни не показує реального коливання ціни на ринку;

- внаслідок укладення додаткових угод № № 2, 3, 4, 5 ціну газу збільшено з                            8 649,89 грн до 12 629,78 грн за 1 тис. куб. м., тобто на 3 979,89 грн (31 % від первинної ціни), та зменшено обсяг газу на 57 041,12 куб.м., тобто до 52 958,88 куб.м; 
- збільшення ціни природного газу у додаткових угодах по відношенню до погодженої у Договорі ціни здійснено з порушенням вимог статті 41 Закону України "Про публічні закупівлі", зокрема пункту 2 частини п`ятої, якою встановлена не лише вимога пропорційного збільшення ціни за одиницю товару по відношенню до збільшення ціни товару на ринку, а й 10-відсоткове обмеження такого збільшення.

- зміна ціни згідно з оспорюваними додатковими угодами є безпідставною, суперечить принципам максимальної економії та ефективності, встановлених статтею 5 Закону України "Про публічні закупівлі", з огляду на що наявні підстави для визнання оспорюваних додаткових угод недійсними відповідно до статтей 203, 215 ЦК України та для стягнення коштів, безпідставно сплачених відповідно до таких угод.

6.15. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з такого:

- Школа є юридичною особою, має самостійний баланс, розрахунковий та інші рахунки в установах казначейства, печатку зі своєю назвою, а також бланки організаційно-розпорядчої документації і штампи, необхідні для організації своєї роботи, кутовий штамп, інші необхідні реквізити. Школа самостійно відповідає за своїми зобов`язаннями відповідно до чинного законодавства України. У межах своєї Статутної діяльності та положень даного Статуту санаторна Школа має право укладати від свого імені угоди, виступати позивачем та відповідачем у судах (пункти 1.4, 1.7, 1.10 Статуту);

- оскільки відповідно до положень Статуту Школа є комунальним закладом, тобто не має статусу суб`єкта владних повноважень, суд першої інстанції не врахував висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 26.02.2019 у справі №915/478/18, від 20.11.2018 у справі №5023/10655/11, від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц, від 06.07.2021 у справі №911/2169/20, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, від 25.11.2021 у справі №917/269/21, від 14.12.2021 у справі №917/562/21, від 01.02.2022 у справі №917/565/21, від 07.12.2021 у справі №903/865/20, від 18.11.2022 у справі №914/2656/21 та не взяв до уваги, що позовні вимоги Прокурора в інтересах держави в особі комунального закладу спрямовані на захист прав або інтересів не держави, а комунального підприємства, тому не підлягають розгляду по суті. Позовна заява в цій частині фактично подана не від імені та в інтересах держави, а від імені та в інтересах комунального закладу, проте Прокурор не має повноважень щодо представництва в суді комунальних закладів;

- позивач 2 не є органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, як відповідно і не є суб`єктом владних повноважень, тому позов Прокурора до суду у цій справі в інтересах держави в особі цього комунального закладу в частині стягнення з ТОВ "Рівнегаз Збут" коштів підлягає залишенню без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.

- Рада не є стороною Договору постачання природного газу та спірних додаткових угод до Договору;

- Рада та Школа є окремими юридичними особами;

- Школа не відповідає за зобов`язаннями власника, а власник не відповідає за зобов`язаннями санаторної Школи. Держава, її органи не несуть відповідальності за зобов`язаннями санаторної Школи (пункти 1.8, 1.9 Статуту);

- наявність корпоративних відносин між органом місцевого самоврядування та комунальним підприємством виключає наявність між ними владних повноважень;

- оскільки спірний Договір та спірні додаткові угоди не стосуються прав та інтересів Ради, відповідно, прокурором не наведено, а судом апеляційної інстанції не встановлено порушення прав та законних інтересів Ради внаслідок їх укладення;

- слід відмовити у задоволенні позову Прокурора в інтересах держави в особі Ради, оскільки відсутнє порушення прав чи інтересів РРівненської обласної ради, що підлягає судовому захисту у даному спорі;

- невірно обраний спосіб захисту порушеного права виключає дослідження та вирішення судом заявлених позовних вимог по суті, відтак суд апеляційної інстанції не перевіряє інші доводи та міркування учасників справи щодо суті заявлених вимог та наявності чи відсутності підстав для визнання недійсними додаткових угоди та стягнення коштів, що були сплачені у процесі їх виконання, оскільки відповідний аналіз має бути зроблений у мотивувальній частині судового рішення в разі звернення позивача до суду щодо застосування належного та ефективного способу захисту.

7. Порядок та межі розгляду справи судом касаційної інстанції
7.1. Відповідно до автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 12.01.2023 для розгляду касаційної скарги у справі №918/337/22 визначено колегію суддів у складі:                  Малашенкової Т.М. - головуючий, Бенедисюка І.М., Булгакової І.В.

7.2. Ухвалою Верховного Суду від 06.03.2023, зокрема, відкрито касаційне провадження у справі №918/337/22 на підставі пункту 3 частини другої статті 287 ГПК України.

7.3. Ухвалою Верховного Суду від 16.04.2023 касаційне провадження у справі №918/337/22 зупинено до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду справи №905/1907/21.

7.4. Ухвалою Верховного Суду від 06.07.2023 касаційне провадження у справі №918/337/22 поновлено, справу призначено до судового розгляду.

7.5. Відповідно до частини першої статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

7.6. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 300 ГПК України).

7.7. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 310, частиною другою статті 313 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина четверта статті 300 ГПК України).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Джерела права та акти їх застосування. Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій
8.1. З огляду на наведене у пункті 4.1 цієї Постанови, Верховний Суд відзначає таке.

8.2. Касаційне провадження у справах залежить виключно від доводів та вимог касаційної скарги, наведених скаржником, і які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

8.3. При цьому самим скаржником у касаційній скарзі з огляду на принцип диспозитивності визначається підстава, вимоги та межі касаційного оскарження, а тому тягар доказування наявності підстав для касаційного оскарження покладається на скаржника.

8.4. Суд, забезпечуючи реалізацію основних засад господарського судочинства, закріплених у частині третій статті 2 ГПК України, зокрема, ураховуючи принцип рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін, та дотримуючись принципу верховенства права, на підставі встановлених фактичних обставин здійснює перевірку застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

8.5. Предметом касаційного оскарження є постанова Північно-західного апеляційного господарського суду від 21.12.2022 у справі №918/337/22, якою позов Прокурора в інтересах держави в особі Школи залишено без розгляду, а в частині позову Прокурора в інтересах держави в особі Ради відмовлено у задоволенні позовних вимог.

8.6. Відповідно до приписів пункту 3 частини другої статті 287 ГПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 1, 4 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

8.7. Отже, по-перше, слід з`ясувати відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а по-друге, наявність/відсутність подібності правовідносин та наявність/відсутність неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

8.8. Так, предметом спору у справі є:
- визнання спірного підпункту Договору та спірних Додаткових угод недійсними та 
- стягнення коштів.

8.8.1. Правовими підставами позову є:
- статті 203, 215 ЦК України, пункт 2 частини п`ятої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» щодо вимоги про визнання спірного підпункту Договору та спірних Додаткових угод недійсними;
- стаття 670 ЦК України щодо вимоги про стягнення коштів.

8.9. У контексті наведеного та доводів касаційної скарги колегія суддів звертається до правової позиції Великої Платати Верховного Суду, викладеної у постанові від 21.06.2023 у справі №905/1907/2121 (яка ухвалена після подання касаційної скарги), щодо застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у контексті визначення належного/неналежного позивача/позивачів у справі за позовом Прокурора в інтересах держави в особі Ради та комунального, некомерційного закладу (Школи) про стягнення коштів, безпідставно сплачених Школою відповідно до додаткових угод, якими внесено зміни до істотних умов договору, а саме збільшено ціну за одиницю товару та зменшено загальні обсяги поставки газу.

8.9.1. Так, Велика Палата Верховного Суду у справі №905/1907/21 дійшла висновку про те, що комунальний заклад у спірних правовідносинах, які виникли щодо закупівлі природного газу за Договором, діє як розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня (отримувач бюджетних коштів) та є замовником зазначеного товару в обсязі та в межах видатків, що визначені розпорядниками бюджетних коштів вищого рівня. Отже, у відносинах щодо розрахунків з постачальником природного газу за договором комунальний заклад, який є розпорядником бюджетних коштів, виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як сторона у зобов`язальних правовідносинах. Беручи до уваги викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для представництва Прокурором інтересів держави в особі комунального, некомерційного закладу (Школи) та вважає правильними висновки судів попередніх інстанції про необхідність залишення позову, поданого Прокурором в інтересах держави в особі Школи, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.

8.9.2. Поряд з цим, Велика Палата стосовно позову, поданого Прокурором в інтересах держави в особі Ради, відзначила, що використання коштів місцевого бюджету становить суспільний інтерес та стосується прав та інтересів великого кола осіб - територіальної громади. Завданням органу місцевого самоврядування є забезпечення раціонального використання майна та інших ресурсів, що перебувають у комунальній власності. Неефективне витрачання коштів місцевого бюджету, зокрема шляхом укладення підконтрольним органу місцевого самоврядування комунальним закладом незаконних правочинів, може порушувати економічні інтереси територіальної громади. Отже, оскільки засновником комунального закладу та власником її майна є територіальна громада в особі Ради, яка фінансує і контролює діяльність цього комунального закладу, а також зобов`язана контролювати виконання місцевого бюджету, зокрема законність та ефективність використання комунальним закладом коштів цього бюджету за договорами про закупівлю товарів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що Рада є особою, уповноваженою на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави, пов`язаних із законним та ефективним витрачанням коштів місцевого бюджету, а тому є належним позивачем у справі.

8.9.3. Крім того, у  контексті заявлених Прокурором позовних вимог про стягнення грошових коштів на користь комунального закладу Велика Палата звернула також увагу на свої висновки, викладені у пункті 56 постанови від 22.09.2022 у справі №125/2157/19, де вказано, зокрема, що вимоги особи, яка в судовому порядку домагається застосування реституції, спрямовані на приведення сторін недійсного правочину до того стану, який вони мали до вчинення правочину. Застосування реституції як наслідку недійсності правочину насамперед відновлює права учасників цього правочину. Інтерес іншої особи полягає, в тому, щоб відновити свої права через повернення майна відчужувачу. Якщо повернення майна відчужувачу не відновлює права позивача, то суд може застосувати іншій ефективний спосіб захисту порушеного права в межах заявлених позовних вимог. 

8.10. Проаналізувавши висновок Верховного Суду щодо застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у контексті наявності/відсутності правових підстав для звернення Прокурора з позовом в інтересах держави в особі Ради та комунального, некомерційного закладу (Школи), викладений у постанові Верховного Суду від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, Верховний Суд вважає, що він стосується правовідносин, які є подібними з правовідносинами у справі, що переглядається, за змістовним критерієм (з огляду на правове регулювання та права й обов`язки сторін саме цих відносин).

8.10.1. Тому такі висновки є релевантними до даної справи. 

8.11. Отже, правовий висновок щодо застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у контексті наявності/відсутності правових підстав для звернення Прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі навчального закладу (комунального, некомерційного закладу - Школи) та в інтересах Ради (органу місцевого самоврядування, засновника комунального закладу) про стягнення безпідставно сплачених надмірно бюджетних коштів, тобто з підстав зазначених у касаційній скарзі, наразі сформований і викладений у постанові Верховного Суду від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21.

8.11.1. При цьому колегія суддів не вбачає підстав для відступлення від правової позиції, викладеної Верховним Судом у постанові від 21.06.2023 у справі №905/1907/21.

8.12. Водночас оскаржуване судове рішення частково не відповідає правовому висновку, викладеному у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.06.2023 у справі №905/1907/21.

8.13. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення та відмовляючи у задоволенні позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі Ради, суд апеляційної інстанції у цій частині виходив окрім того, що ним не встановлено порушення права та/або законного інтересу Ради у спірних правовідносинах, адже Рада не є стороною Договору та додаткових угод, позивачі є окремими юридичними особами, при цьому наявність корпоративних відносин між органом місцевого самоврядування та комунальним підприємством виключає наявність між ними владних повноважень; а також з того, що Прокурор обрав невірний (неналежний) спосіб захисту порушеного права.

8.14. Втім Верховний Суд, ураховуючи наведене у пункті 8.9 - 8.9.3 даної Постанови та статтю 53 ГПК України, статтю 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 15, 16 ЦК України, приписи Закону України «Про місцеве самоврядування» висновує, що суд апеляційної інстанції, відмовляючи у позові Прокурора в інтересах держави в особі Ради, дійшов не заснованого на законі висновку.

8.15. Верховний Суд відзначає таке.

8.16. Відповідно до частини третьої статті 3 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

8.17. Згідно із частиною третьою статті 41 ГПК України у господарських справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

8.18. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

8.18.1. Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

8.19. Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

8.20. Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

8.21. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України «Про прокуратуру». 

8.21.1. Частина перша цієї статті визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

8.21.2. Згідно з абзацами першим та другим частини третьої статті 23 названого Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

8.21.3. Абзац третій частини третьої цієї статті передбачає заборону здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань.

8.22. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 18.03.2020 у справі № 553/2759/18, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 05.10.2022 у справах № 923/199/21 та № 922/1830/19).

8.23. Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (див. постанови від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18, від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 05.10.2022 у справах № 923/199/21 та №922/1830/19). 

8.23.1. Тобто, під час розгляду справи в суді фактично стороною у спорі є держава, навіть якщо Прокурор визначив стороною у справі певний орган (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц, від 05.10.2022 у справах № 923/199/21 та № 922/1830/19).

8.23.2. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 14.12.2022 у справі № 2-3887/2009 зазначила, що ці висновки актуальні також щодо участі територіальної громади в цивільних правовідносинах та судовому процесі.

8.24. Велика Палата Верховного Суду в пункті 37 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц дійшла висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

8.25. У пункті 76 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду підтримала вищевказаний висновок та зазначила, що відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. При цьому поняття «компетентний орган» у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

8.26. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

8.27. Відповідно до частин першої та другої статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

8.28. Частиною другою статті 10 України «Про місцеве самоврядування» передбачено, що обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. При цьому орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 18-1 Закону № 280/97-ВР).

8.28.1. Відповідно до статті 17 вказаного Закону відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

8.29. Згідно з частинами другою та четвертою статті 61 Закону України «Про місцеве самоврядування» районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону.

8.30. За висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 22.12.2022 у справі №904/123/22, органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території. Так, частинами першою та другою статті 143 Конституції України передбачено, зокрема, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

8.31. Згідно зі статтею 172 ЦК України територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

8.32. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що згідно зі Статутом Школи власником санаторної школи є територіальні громади сіл, селищ, міст Рівненської області в особі Рівненської обласної ради. Органом управління санаторної школи є Рівненська обласна рада.

8.33. Відповідно до абзаців першого - третього частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.

8.34. Тобто, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

8.35. У свою чергу, бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

8.36. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 вказаного Закону, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

8.37. Водночас невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло з власності держави), а також таких чинників, як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

8.38. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

8.39. При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

8.41. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. 

8.40. Колегія суддів враховує, що наявність/відсутність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійного дослідження та оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом та у відповідності до вимог статті 237 ГПК України міститись у судовому рішенні.

8.41. При цьому колегія суддів акцентує, що Велика Палата Верховного Суду своїми висновками, викладеними у постанові від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 відступила від протилежних висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 14.07.2022 у справі № 909/1285/21 (підпункт 1.2. пункту 5.27) та від 01.02.2023 у справі № 924/996/21, у яких Суд відхилив доводи прокурора щодо наявності в органів місцевого самоврядування повноважень здійснювати захист законних інтересів держави у правовідносинах, пов`язаних із закупівлею комунальними закладами товарів за бюджетні кошти, з посиланням на те, що наявність корпоративних відносин між органом місцевого самоврядування та комунальним підприємством виключає наявність владних повноважень між ними або між органом місцевого самоврядування як засновником комунального підприємства та третіми особами, які здійснюють господарське правопорушення, на яке повинне реагувати комунальне підприємство як суб`єкт господарських відносин, а також з посиланням на те, що відповідні органи місцевого самоврядування не були сторонами договорів про закупівлю.

8.42. А відтак, Суд відзначає, що посилання суду апеляційної інстанції на вказані правові висновки в оскаржуваній постанові є такими, що на даний час є неактуальними.

8.43. Крім того, Суд вважає посилання апеляційного суду на обрання Прокурором неналежного способу захисту порушеного права такими, що не засновані на правильному застосуванні норм матеріального права.

8.44. У контексті наведеного колегія суддів звертається до правових висновків, викладених у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 18.06.2021 у справі № 927/491/19, де Верховний Суд відзначив, зокрема, що договірний характер правовідносин виключає можливість застосування до них судом положень статті 1212 ЦК України. Нікчемність додаткових угод до основного договору (недійсних відповідно до закону) не означає відсутність між сторонами договірних відносин, адже відносини між ними врегульовані основним договором, тобто зобов`язання є договірними. У разі існування між сторонами договірних відносин, правовою підставою для задоволення вимог про стягнення надмірно сплачених коштів (коштів, сплачених за товар, який так і не було поставлено) є частина перша статті 670 ЦК України, а стаття 1212 ЦК України застосуванню до цих правовідносин не підлягає.

8.45. Верховний Суд вважає з цього приводу звернути увагу на те, що за змістом статей 3, 15, 16 ЦК України правовою підставою для звернення до господарського суду є захист порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів. За результатами розгляду такого спору має бути визначено, чи було порушене цивільне право особи, за захистом якого позивач звернувся до суду, яке саме право порушено, в чому полягає його порушення, оскільки залежно від цього визначається належний спосіб захисту порушеного права, якщо воно мало місце.

8.45.1. Подібні правові висновки викладені у постановах Верховного Суду від 14.08.2018 у справі № 910/23369/17, від 14.06.2019 у справі № 910/6642/18, від 28.05.2020 у справі № 917/750/19, тощо.

8.46. Під захистом легітимного інтересу розуміється відновлення можливості досягнення прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом.

8.47. Колегія суддів звертає увагу, що поняття «належний позивач» не є тотожним поняттю «порушення цивільного права та/або інтересу».

8.48. Оцінюючи належність обраного позивачем способу захисту та обґрунтовуючи відповідний висновок, суду слід виходити із його ефективності, і це означає, що вимога на захист цивільного права має відповідати змісту порушеного права та характеру правопорушення, забезпечити поновлення порушеного права, а у разі неможливості такого поновлення - гарантувати особі можливість отримання нею відповідного відшкодування.

8.49. Статтею 203 ЦК України передбачено, що зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також моральним засадам суспільства; особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності; волевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його внутрішній волі; правочин має бути спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним.

8.50. Відповідно до частин першої, третьої статті 215 ЦК України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами 1- 3 , 5 та 6 статті 203 цього Кодексу. Якщо недійсність правочину прямо не встановлена законом, але одна із сторін або інша заінтересована особа заперечує його дійсність на підставах, встановлених законом, такий правочин може бути визнаний судом недійсним (оспорюваний правочин).

8.51. Вирішуючи спір про визнання правочину недійсним, має перевірити доводи та докази, якими позивач обґрунтовує такі свої вимоги, і в залежності від встановленого вирішити питання про наявність чи відсутність підстав для правового захисту позивача; встановити наявність фактичних обставин, з якими закон пов`язує визнання таких правочинів (господарських договорів) недійсними на момент їх вчинення (укладення) і настання відповідних наслідків, та в разі задоволення позовних вимог зазначати в судовому рішенні, в чому конкретно полягає неправомірність дій сторони та яким нормам законодавства не відповідає оспорюваний правочин.

8.52. Так, законодавець встановлює, що наявність підстав для визнання правочину недійсним має визначатися судом на момент його вчинення. Для такого визнання з огляду на приписи статті 5 ЦК України суд має застосувати акт цивільного законодавства, чинний на момент укладення договору (такі висновки сформульовано в постановах Великої Палати Верховного Суду від 27.11.2018 у справі № 905/1227/17 і від 13.07.2022 у справі № 363/1834/17). 

8.53. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади визначає Закон України "Про публічні закупівлі", метою якого є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

8.54. З аналізу правової природи відкритих торгів як способу забезпечення потреб замовника шляхом закупівлі товарів, робіт, послуг, ураховуючи особливості, передбачені законодавством щодо проведення відкритих торгів, оформлення за їх результатом договору про закупівлю, є правочином, який може бути визнаний недійсним у судовому порядку з підстав недодержання при його вчиненні вимог, передбачених частинами 1- 3, 5, 6 статті 203 ЦК України. При цьому підставою визнання такого договору недійсним є порушення передбачених законодавством правил проведення торгів, визначених, зокрема, Законом України "Про публічні закупівлі", та наслідком проведення яких фактично є дії сторін щодо укладання договору.

8.55. Таким чином, постанова суду апеляційної інстанції у частині відмови у задоволенні позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі Ради, ухвалена з порушенням норм права, а тому підлягає скасуванню у відповідній частині, з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

8.56. Під час нового розгляду справи господарському суду апеляційної інстанції необхідно:

- врахувати правову природу спірних відносин, що склались між Радою та Школою, та з огляду на наведене у цій Постанові, з урахуванням наведених правових висновків Великої Палати Верховного Суду у справі №905/1907/21, встановити належного позивача;

- належно дослідити обставини дотримання/недотримання Прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва Прокурором інтересів держави в особі Ради;

- встановити обставини щодо наявності/відсутності підстав для визнання недійсними спірного підпункту Договору та спірних Додаткових угод та внесення істотних змін до Договору в частині збільшення ціни за одиницю товару на підставі оспорюваних Додаткових угод через дослідження та оцінку підстав виникнення/відсутності у відповідача права змінювати вартість ціни товару за Договором з дотриманням вимог статтей 86, 236, 237 ГПК України;

- встановити наявність/відсутність правових підстав для визнання недійсними спірного підпункту Договору та спірних Додаткових угод з урахуванням правової природи спірних правовідносин, законодавства, що регулює спірні правовідносини (у редакції чинній на момент виникнення таких відносин) та доказів, поданих сторонами на підтвердження своїх вимог або заперечень;

- оскільки заявлена Прокурором у цій справі вимога про стягнення коштів на підставі статті 670 ЦК України, є похідною вимогою від вирішення спору щодо дійсності/недійсності спірного підпункту Договору та спірних Додаткових угод, відтак, суду необхідно встановити наявність/відсутність правових підстав для стягнення грошових коштів, а також встановити належного отримувача таких коштів.

8.57. Зважаючи на викладене, та беручи до уваги те, що суд апеляційної інстанції не переглядав спір по суті заявлених позовних вимог (зокрема, щодо наявності/відсутності правових підстав для визнання недійсним пункту Договору, визнання недійсними спірних додаткових угод та щодо стягнення зайво сплачених коштів у відповідності до таких угод), ураховуючи, що суд фактично відмовив у позові без належного дослідження та оцінки вище вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що суд апеляційної інстанції в цій частині допустив порушення вказаних норм.

8.58. Рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги процесуального законодавства і всебічно перевіривши обставини, вирішив справу відповідно до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до таких правовідносин. Обґрунтованим визнається рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду стосовно встановлених обставин і правових наслідків є вичерпними, відповідають дійсності та підтверджуються достовірними доказами, дослідженими в судовому засіданні. 

8.59. Оскаржуване судове рішення у частині відмови у задоволенні позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі Ради, зазначеним вимогам не відповідає.

8.60. Відтак, доводи касаційної скарги знайшли своє часткове підтвердження.

8.61. При цьому, колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги щодо порушення судом апеляційної інстанції норм права у частині залишення позову Прокурора в інтересах держави в особі Школи без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.

8.62. Суд касаційної інстанції не приймає доводи, наведені у відзиві на касаційну скаргу та поясненнях щодо касаційної скарги, з огляду на викладене у цій Постанові.

8.63. Беручи до уваги те, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм права, які мають значення для правильного вирішення справи, а також враховуючи передбачені частиною другою статті 300 ГПК України межі розгляду справи судом касаційної інстанції, колегія суддів дійшла висновку, що касаційну скаргу слід частково задовольнити, а оскаржену постанову - скасувати в частині відмови у задоволенні позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі Ради, з передачею справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції в цій частині; у частині залишення без розгляду позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі Школи, підстави для зміни чи скасування прийнятого у справі судового рішення відсутні.

8.64. Європейський суд з прав людини у рішенні від 10.02.2010 у справі "Серявін та інші проти України" зауважив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

8.65. У справі "Трофимчук проти України" (№4241/03, §54, ЄСПЛ, 28 жовтня 2010 року) Європейський суд з прав людини також зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід.

8.66. Колегія суддів касаційної інстанції з огляду на викладене зазначає, що надано вичерпну відповідь на всі істотні, вагомі питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах.

9. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
9.1. Доводи скаржника за результатами касаційного розгляду щодо порушення судам попередніх інстанцій норм права знайшли своє часткове підтвердження з мотивів, викладених у розділі 8 цієї Постанови.

9.2. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

9.3. Згідно із частиною четвертою статті 310 ГПК України справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. 

9.4. З огляду на викладене, ураховуючи межі перегляду справи в касаційній інстанції, передбачені статтею 300 ГПК України, колегія суддів дійшла висновку, що доводи скаржника, викладені у касаційній скарзі, є частково обґрунтованими, отже, касаційну скаргу необхідно частково задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції слід скасувати в частині відмови у задоволенні позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі Ради, з передачею справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції в цій частині; у частині залишення без розгляду позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі Школи, підстави для зміни чи скасування ухваленої у справі постанови відсутні.

10.    Судові витрати
10.1. Відповідно до статті 129 ГПК України питання про розподіл судових витрат суд розглядає лише, якщо вирішено спір по суті і ухвалено остаточне рішення у справі.

10.2. За наслідками касаційного перегляду постанови суду апеляційної інстанції в частині стягнення судового збору за подання касаційної скарги у цій справі, з огляду на статті 129, 315 ГПК України не здійснюється, адже Суд не змінює та не ухвалює нового рішення, а направляє справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

10.3. За результатами нового розгляду судом має бути вирішено й питання щодо розподілу, зокрема, судового збору у порядку передбаченому статтею 129 ГПК України.

Керуючись статтями 129, 300, 301, 308, 310, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд, 

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури - задовольнити частково.

2. Постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 21.12.2022 у справі №918/337/22 - скасувати в частині відмови у задоволенні позову керівника Рівненської окружної прокуратури Рівненської області, поданого в інтересах держави в особі Рівненської обласної ради. Справу №918/337/22 у цій частині передати на новий розгляд до Північно-західного апеляційного господарського суду.

3. В іншій частині постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 21.12.2022 у справі №918/337/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                          Т. Малашенкова 

Суддя                                                                                          І. Бенедисюк

Суддя                                                                                          І. Булгакова