ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2023 року 
м. Київ
справа № 420/7822/19
провадження № К/9901/3740/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова   А.А., суддів: Коваленко Н.В., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2020 року (суддя Тарасишина   О.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року (головуючий суддя Семенюк Г.В., Домусчі С.Д., Шляхтицький О.І.)
у справі № 420/7822/19 
за позовом Акціонерного товариства «Одеська ТЕЦ» 
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 
про визнання протиправними та скасування постанов від 26 листопада 2019 року № 2531, № 2532.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У грудні 2019 року Акціонерне товариство «Одеська ТЕЦ» (далі - АТ «Одеська ТЕЦ») звернулося до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (за текстом також НКРЕКП), в якому просило визнати протиправними та скасувати постанови від 26 листопада 2019 року № 2531 "Про накладення штрафу на АТ "Одеська ТЕЦ" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, та внесення змін до постанови НКРЕКП від 02.07.2019 №1326" і від 26 листопада 2019 року №2532 "Про накладення штрафу на АТ "Одеська ТЕЦ" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, та внесення змін до постанови НКРЕКП від 02.07.2019 №1326".
2.          Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2020 року, яке було залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року, позовні вимоги АТ "Одеська ТЕЦ" було задоволено частково, внаслідок чого:
- визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2 постанови від 26 листопада 2019 року №2531 "Про накладення штрафу на АТ "Одеська ТЕЦ" за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, ухилення від виконання рішення НКРЕКП та здійснення заходів державного регулювання";
- визнано протиправною та скасовано постанову від 26 листопада 2019 року №2532 "Про накладення штрафу на АТ "Одеська ТЕЦ" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, та внесення змін до постанови НКРЕКП від 02.07.2019 №1326";
- у задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.
3.          Не погоджуючись із вказаними рішеннями суду, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції в частині задоволених позовних вимог й ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову АТ "Одеська ТЕЦ" у вказаній частині.
4.          Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що відділом НКРЕКП у Одеській області було проведено планові перевірки дотримання АТ «Одеська ТЕЦ» умов та правил здійснення ліцензованої діяльності по виробництву теплової та електричної енергії, за результатами яких було складено Акти від 07 червня 2019 року №197 та №198 та прийнято постанови від 02 липня 2019 року №1325 «Про накладення штрафу на АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ» за порушення ліцензійних умов з виробництва електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання» та №1326 «Про накладання штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, необхідність усунення порушень та здійснення заходів регулювання».
6.          Згідно з постановою від 02 липня 2019 року №1325:
- накладено штраф в розмірі 1 700 000, 00 грн; 
- зобов`язано АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ» у строк до 01 серпня 2019 року надати до НКРЕКП відомість про місця та засоби провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії за формою, наведеною в додатку 2 до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії; 
3) зобов`язано АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ» забезпечити публікацію на своєму веб-сайті в мережі Інтернет річної фінансової звітності за 2017 - 2018 роки, обов`язково перевіреної незалежним аудитором, про що у строк до 10 серпня 2019 року повідомити НКРЕКП та Відділ НКРЕКП у Одеській області з наданням належним чином завірених копій підтвердних документів; зобов`язано АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ» у термін до 15 вересня 2019 року надати до НКРЕКП та Відділу НКРЕКП у Одеській області документи, на підставі яких було здійснено відображення показників у звітах, поданих до НКРЕКП;
- зобов`язано АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ» у строк до 15 вересня 2019 року надати до НКРЕКП: звітність за формою № 1-НКРЕ (місячна) «Звіт про використання палива ліцензіатом з виробництва електричної та теплової енергії» за липень 2015 року, липень - грудень 2017 року, звітність за формою № 6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) «Звіт про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії» за II - III квартали 2017 року, - фінансову звітність за І - III квартали 2015 року та за 2015 рік, за І - III квартали 2016 року та за 2016рік, за І - III квартали 2017року, за III квартал 2018року;
- зобов`язано АТ «ОДЕСЬКА ТЕЦ» у строк до 15 вересня 2019 року надати до Відділу НКРЕКП у Одеській області: звітність за формою № 1-НКРЕ (місячна) «Звіт про використання палива ліцензіатом з виробництва електричної та теплової енергії» за січень - грудень 2015 року, за січень - грудень 2016 року, за січень - грудень 2017 року, звітність за формою № 6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) «Звіт про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії» за І - IV квартали 2015 року, за І, III та IV квартали 2016року, за І - III квартали 2017року, фінансову звітність за III квартал 2017 року та за 2017рік, за III квартал 2018 року.
7.          Відповідно до пункту 1 резолютивної частини постанови від 02 липня 2019 року № 1326 «Про накладання штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення ліцензійних умов з виробництва теплової енергії» було накладено штраф в розмірі 34 000,00 грн.
8.          Відповідно до пункту 2 резолютивної частини постанови від 02 липня 2019 року № 1326 зобов`язано АТ «Одеська ТЕЦ» у термін до 01 вересня 2019 року усунути:
- порушення підпункту 17 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 щодо оприлюднення на власному веб-сайті та в засобах масової інформації в порядку, встановленому законодавством, інформації щодо тарифу на виробництво теплової енергії та його зміни. Формування та виконання інвестиційної програми з виробництва теплової енергії та іншої інформації відповідно до Закону України «Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення»;
- порушення підпункту 23 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 щодо створення ліцензіатом відповідальних підрозділів та систем захисту від зовнішнього втручання в інформаційні мережі та системи управління.
Також вказаною постановою зобов`язано АТ «Одеська ТЕЦ» у термін до 15 вересня 2019 року надати до НКРЕКП у Одеській області:
документи, на підставі яких було здійснено відображення показників у звітах, поданих до НКРЕКП;
- копії фінансової звітності за 9 місяців 2017 року, за 2017 рік та за 9 місяців 2018 року у паперовому вигляді;
- звіти за формою № 6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) за І - IV квартали 2015 року, за І, III та IV квартали 2016року, за І - III квартали 2017року, звіти за формою № 1-НКРЕ (місячна) за 2015-2017 роки помісячно.
9.          У зв`язку із невиконанням у встановлений строк вказаних постанов 24 жовтня 2019 року та 05 листопада 2019 року було вирішено провести позапланові виїзні перевірки виконання вимог постанов №1325 та №1326.
10.          25 жовтня 2019 року та 06 листопада 2019 року було видано посвідчення на проведення позапланової перевірки за №410 і за №411 відповідно.
11.          15 листопада 2019 року було проведено відповідні перевірки, на підставі яких складено Акти №388 та №389.
12.          Відповідно до Акту позапланової перевірки від 15 листопада 2019 року № 388 встановлено порушення AT «Одеська ТЕЦ» підпункту «б» пункту 2.2 Ліцензійних умов щодо обов`язку ліцензіата при проваджені господарської діяльності з виробництва електричної енергії виконувати рішення НКРЕКП у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме:
абзацу 1 підпункту 1 пункту 2 постановляючої частини Постанови №1325 у частині надання у строк до 01 серпня 2019 року до НКРЕКП відомість про місця та засоби провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії за формою, наведеною в додатку 2 до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії;
абзацу 2 підпункту 1 пункту 2 постановляючої частини Постанови №1325 у частини у строк до 01   серпня 2019 року забезпечити публікацію на своєму веб-сайті в мережі Інтернет річної фінансової звітності за 2017 рік, обов`язково перевіреної незалежним аудитором;
абзацу 3 підпункту 1 пункту 2 постановляючої частини Постанови №1325 у частині надання у строк до 15 вересня 2019 року до НКРЕКП та Відділу НКРЕКП у Одеській області документи, на підставі яких було здійснено відображення показників у звітах, поданих до НКРЕКП;
абзацу 4 пункту 2 постановляючої частини Постанови №1325 у частині надання у строк до 15 вересня 2019 року до НКРЕКП фінансову звітність за І - III квартали 2015 року та за 2015 рік, за І - ІІІ квартали 2016 року таза 2016 рік, за І - III квартали 2017 року, за Ш квартал 2018 року;
підпункту 2 пункту 2 постановляючої частини Постанови №1325 у частині надання у строк до 15   вересня 2019 року до Відділу НКРЕКП у Одеській області фінансову звітність за ІІІ квартал 2017   року та за 2017 рік, за III квартал 2018 року.
13.          Відповідно до Акту позапланової перевірки від 15 листопада 2019 року № 389 встановлено порушення АТ «Одеська ТЕЦ»  щодо виконання рішення органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме виконання вимог Постанови НКРЕКП від 02 липня 2019 №1326 «Про накладання штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, необхідність усунення порушень та здійснення заходів державного регулювання» в повному обсязі, а саме Ліцензіатом не направлено в установлені терміни необхідну інформацію, документи та звітність до НКРЕКП та до Відділу НКРЕКП в Одеській області, а саме: копії фінансової звітності за 9 місяців 2017 року, за 2017 рік та за 9 місяців 2018 року та звіти за формою № 6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) за І - IV квартали 2015 року, за І, III та IV квартали 2016року, за І - III квартали 2017року, звіти за формою № 1-НКРЕ (місячна) за 2015-2017 роки помісячно на паперових носіях та копії первинної документації, що підтверджують витрати на собівартість (паливо, електроенергія, вода) за 2015-2018 роки».
14.          Не погоджуючись із вказаними висновками та встановленими порушенням позивачем було  направлено письмові пояснення 21 листопада 2019 року за №01/06-1425 до акту перевірки №388 та за №01/06-1426 - письмові пояснення до акту перевірки №389.
15.          Відповідно до резолютивної частини постанови від 26 листопада 2019 року №2531 «Про накладання штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, ухилення від виконання рішення НКРЕКП та здійснення заходів державного регулювання» прийнято наступне рішення:
1) накладено штраф в розмірі 170 000,00 грн;
2) зобов`язано АТ «Одеська ТЕЦ» у строк до 27 грудня 2019 року надати до НКРЕКП та Відділу НКРЕКП в Одеській області належним чином завірені копії документів, на підставі яких було здійснено відображення показників у звітах за формами № 1-НКРЕ (місячна) «Звіт про використання палива ліцензіатом з виробництва електричної та теплової енергії» та № 6-НКРЕ енерговиробництво (квартальна) «Звіт про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії» за 2015-2018 роки, що подані до НКРЕКП.
3) Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики спільно із Департаментом ліцензованого контролю за результатами розгляду наданих документів, зазначених у пункті 2 постановляючої частини цієї постанови, та відповідно до пунктів 1,13 частини першої та пункту частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуга підготувати проект рішення щодо коригування АТ «Одеська ТЕЦ» структури тарифу на відпуск електричної енергії (державної регульованої ціни на електричну енергію). У разі неподання документів, зазначених у пункті 2 постановляючої частини цієї постанови, у визначений термін Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики відповідно до пунктів 1, 13 частини 1 та пункту 1 частини 2 статті 17 Закону України «Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо коригування Акціонерному товариству «Одеська ТЕЦ» структури тарифу на відпуск електричної енергії (державної регульованої ціни на електричну енергію) на суму невикористаних коштів, отриманих від провадження ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії за період діяльності 2015-2018 роки.
16.          Відповідно до резолютивної частини постанови від 26 листопада 2019 року 2532 «Про накладання штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та внесення змін до постанови НКРЕКП від 02.07.2019 року №1326» прийнято наступне рішення:
1) накладено штраф в розмірі 34 000, 00 грн;
2) внесено до пункту 2 постанови НКРЕКП від 02 липня 2019 року № 1326 «Про накладання штрафу на АТ «Одеська ТЕЦ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, необхідність усунення порушень та здійснення заходів державного регулювання» такі зміни: абзац шостий виключити; у зв`язку з цим абзаци сьомий та восьмий вважати відповідно абзацами шостим та сьомим; абзац сьомий виключити; доповнити трьома новими абзацами такого змісту:
«до 27 грудня 2019 року: надати до НКРЕКП та Відділу НКРЕКП в Одеській області звіти за формою №6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) за МУ квартали 2015 року, 1, ІІІ та IV квартали 2016 року, І-ІІІ квартали 2017 року, звіти за формою № 1-НКРЕ за 2015-2017 роки помісячний; надати до НКРЕКП та Відділу НКРЕКП у Одеській області документи, на підставі яких було здійснено відображення показників у звітах, поданих до НКРЕКП».
17.          Вважаючи постанови №2532 і №2531 протиправними та такими, що підлягають скасуванню позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18.          Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що фактичні підстави для проведення перевірок, за результатом яких винесено оскаржувані постанови, у судовому порядку визнані протиправними та скасовані, а наведені під час перевірки доводи та пояснення позивача не знайшли обґрунтованого відображення у актах перевірки та постановах. 
19.          Суди врахували, що питання правомірності постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 02 липня 2019 року №1325 та №1326 було предметом судового оскарження у справі №420/4866/19, за наслідком розгляду якої у апеляційному провадженні встановлено протиправність пунктів 1, 2 вказаних постанов. Судове рішення від 15 листопада 2019 року скасовано постановою апеляційного суду від 11 червня 2020 року в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними та скасування пунктів 3, 4 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 02 липня 2019 року №1325 та пункт 3 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 02 липня 2019 року №1326. В цій частині ухвалено нове судове рішення, яким у задоволенні позову Акціонерного товариства "Одеська ТЕЦ" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправними та скасування рішень - відмовлено.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2019 року у справі №420/6610/19, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2020 року, визнано протиправною та скасовано постанову від 24 жовтня 2019 року №2244 «Про проведення позапланової перевірки АТ «Одеська ТЕЦ».
20.          Як зазначили суди, постанова від 26 листопада 2019 року №2531 є необґрунтованою не лише з підстав відсутності правопорушення, яке підлягає перевірці, а й з підстави відсутності процесуального акту, яким ініційовано проведення перевірки.
21.          Колегія суддів відхилила посилання відповідача на те, що під час прийняття постанов НКРЕКП № 2531 та № 2532 рішення судів у справах № 420/4866/19 та № 420/6610/19, які набрали законної сили, були відсутні.
22.          Суди попередніх інстанцій вважали, що відповідачем не відображено та не оцінено те, що позивачем повідомлено про місця та засоби провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії за відповідною формою, направлено заяву про анулювання ліцензії та заяву на отримання ліцензії з виробництва електричної енергії», «АТ «Одеська ТЕЦ», надано до НКРЕКП та до Відділу НКРЕКП у Одеській області листами від 24 липня 2019 року №01/06-723 та №01/06-722 скріншот сторінки публікації веб-сайту Ліцензіата, та у різні періоди позивачем на вимогу суб`єкта владних повноважень надавались письмові документи, визначені у переліку, наданому до суду.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
23.           Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, вказав, що суди попередніх інстанцій, в порушення норм матеріального та процесуального права, безпідставно послались на справи №420/4866/19 та № 420/6610/19 як на такі, що мають преюдиційне значення для розгляду цієї справи.
В порушення норм матеріального і процесуального права, судами попередніх інстанцій не було оцінено та перевірено постанови НКРЕКП № 2531 та № 2532 на предмет наявності ознак, що містяться в статті 2 КАС України, та які існували саме на момент їх прийняття.
24.          Скаржник стверджує, що Ліцензіатом були порушені строки виконання відповідних рішень, тому підстави вважати, що позивачем було виконано вимоги постанови НКРЕКП № 1325 у повному обсязі, відсутні, що залишилось поза увагою судів попередніх інстанцій. Також зазначає, що лист позивача від 27 червня 2019 року №01/06/642 до НКРЕКП не надходив, що залишилось поза увагою судів попередніх інстанцій.
25.          Відповідач вважає, що порушення, зазначені у постанові № 2532, не оцінювались та не досліджувались судом першої інстанції.
26.          Позивач у відзиві на касаційну скаргу погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також зазначає про те, що в ході перевірки було надано копії документів та надано документи на огляд частина наявних документів, що підтверджують доходи та витрати Товариства за період 2015-2018 років (лист від 12 листопада 2019 року № 01/06-1281; лист від 13 листопада 2019 року № 01/06-1291; лист від 14 листопада 2019 року № 01/06-1309; лист від 14 листопада 2019 року № 01/06-1308). Щодо інших документів, то було надано підтвердження звернення до правоохоронних органів з приводу зникнення частини документів, копія витягу з ЄРДР, копія документів про проведення інвентаризації майна та документів.
Тому зобов`язувати Товариство надати ті документи, які відсутні в наявності з об`єктивних причин, що також підтверджується належними доказами, є протиправним з боку відповідача.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
28.          Статтею 1 Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
29.          Відповідно до статті 3 зазначеного Закону Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
30.          Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
31.          Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
32.          Згідно зі статтею 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.
33.          У статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора. Під час здійснення державного контролю Регулятор має право:1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
34.          За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі. Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом. Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.
35.          Відповідно до статті 22 вказаного Закону суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про електроенергетику», «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про засади функціонування ринку електричної енергії України», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
36.          Посадові особи суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть адміністративну та кримінальну відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг.
37.          За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
38.          За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.
39.          Аналіз вказаних норм закону дає підстави стверджувати, що метою здійснення діяльності Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки. У свою чергу, державний контроль Регулятором здійснюється зокрема шляхом проведення відповідних перевірок за результатом яких складаються акти.
40.          Як встановлено судами, на позивача накладено штраф за порушення AT «Одеська ТЕЦ» підпункту «б» пункту 2.2 Ліцензійних умов щодо обов`язку ліцензіата при проваджені господарської діяльності з виробництва електричної енергії виконувати рішень НКРЕКП від 02 липня 2019 року №1325 та №1326 у строки, встановлені відповідним рішенням.
41.          Питання правомірності постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 02 липня 2019 року №1325 та №1326 було предметом судового оскарження у справі №420/4866/19, за наслідком розгляду якої у апеляційному провадженні встановлено протиправність пунктів 1, 2 вказаних постанов. Такі висновки були підтримані Верховним Судом у постанові від 11 серпня 2023 року, в якій зазначено таке:
« 49. Відповідно до ухвали Господарського суду Одеської області від 15.06.2001 у справі № 17-2-1-7-5-6-5-21-2-32-39-18/01-5010 порушено провадження у справі про визнання ПАТ "Одеська ТЕЦ" банкрутом. На підставі ухвали Господарського суду Одеської області від 23.12.2015 про визнання банкрутом ПАТ "Одеська ТЕЦ" введено процедуру санації та призначено керуючого санацією. На підставі постанови Господарського суду Одеської області від 13.12.2016 ПАТ "Одеська ТЕЦ" визнано банкрутом та відкрито відносно нього ліквідаційну процедуру.
50. Разом з цим, Акціонерне товариство "Одеська ТЕЦ" створене шляхом корпоратизації ДП "Одеська ТЕЦ" на підставі наказу Міністерства палива та енергетики України від 16.07.2001 №326. Держава в особі Фонду державного майна України володіє акціями в статутному капіталі ПАТ "Одеська ТЕЦ" у розмірі 99,9895 %.
51. Під час розгляду справи про визнання банкрутом ПАТ "Одеська ТЕЦ" прийнято Закон України "Про приватизацію державного та комунального майна" від 18.01.2018 №2269, який набрав чинності 07.03.2018.
52. Відповідно до п. 5 ст. 12 Закону України "Про приватизацію державного та комунального майна" від 18.01.2018 №2269 справи про банкрутство боржників, якими є державні підприємства та/або господарські товариства, більше ніж 50 відсотків акцій (часток) яких прямо чи опосередковано належать державі, щодо яких прийнято рішення про приватизацію, не порушуються до її завершення. Провадження у справах про банкрутство таких підприємств/господарських товариств, щодо яких прийнято рішення про приватизацію, підлягає припиненню, крім тих, що ліквідуються за рішенням власника.
53. Аналогічні положення передбачав п. 4-3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 14.05.1992 №2343-XII (який діяв у період, що перевірявся).
54. ПАТ "Одеська ТЕЦ" є господарським товариством, більше ніж 50 відсотків акцій якого опосередковано належить державі, тому Господарський суд Одеської області ухвалою від 15.01.2019 припинив провадження по справі про визнання банкрутом ПАТ "Одеська ТЕЦ".
55. Відповідачем проводилася перевірка за період з 01.01.2015 по 31.12.2018. Під час планової перевірки встановлювалися факти наявності або відсутності порушень в діях ліцензіата під час провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії за цей період.
56. При цьому за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії було застосовано ст. 77 Закону України "Про ринок електричної енергії".
57. Натомість, Закон України "Про ринок електричної енергії" набрав законної сили з 11.06.2017, тобто дія цього Закону почала поширюватися на правовідносини та здійснення господарської діяльності з виробництва електричної енергії тільки з 11.06.2017. До 11.06.2017 діяв Закон України "Про електроенергетику", який передбачав застосування штрафних санкцій в меншому розмірі, ніж встановлено Законом України "Про ринок електричної енергії".
… відповідач застосував санкції, які не передбачені діючим законодавством, зобов`язав АТ "Одеська ТЕЦ" здійснити дії, які завідомо неможливо виконати, що суперечить встановленим принципам діяльності суб`єкта владних повноважень в спеціальному законі та принципам застосування санкцій».
42.          Крім того, позапланову перевірку виконання постанови НКРЕКП від 02 липня 2019 року №1325 було проведено на підставі постанови НКРЕКП від 24 жовтня 2019 року № 2244 «Про проведення позапланової виїзної перевірки АТ «Одеська ТЕЦ».
43.          На підставі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2019 року №420/6610/19 було визнано протиправним та скасовано постанову від 24 жовтня 2019 року № 2244 про проведення позапланової перевірки виконання постанови від 02 липня 2019 року № 1325. Рішення суду набрало законної сили.
44.          Дійсно, на момент прийняття рішень №2531 і №2532 судові рішення №420/4866/19 ще не набрали законної сили, між тим, АТ «Одеська ТЕЦ» наголошувала на протиправності більшості вимог НКРЕКП щодо витребуваних документів, невідповідності таких вимог приписам законодавства, і з цих підстав й оскаржила в судовому порядку постанови №1325 і №1326.
45.          При цьому важливим є те, що АТ «Одеська ТЕЦ» надала частину витребуваних документів, які об`єктивно могли бути надані, інші документи не надавалися через їх відсутність взагалі, а частина документів не могла бути надана через їх зникнення. 
46.          Так, позивач повідомляв відповідача про те, що на підставі заяви т.в.о. Генерального директора АТ «Одеська ТЕЦ» Мішиної Г.М. 03 серпня 2019 року були внесені відомості до ЄРДР та зареєстровано кримінальне провадження № 12019160490002905 за частиною статті 357 КК України з приводу зникнення документів та вжиття заходів до невстановленої особи, яка під час керівництва арбітражного керуючого Афоніна Д.О. таємно викрала документи фінансово-господарської діяльності Товариства.
47.           Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, суд касаційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив Європейський суд з прав людини у справі "Проніна проти України" (Рішення ЄСПЛ від 18 липня 2006 року).
48.          Зокрема, ЄСПЛ у своєму рішенні зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи.
49.          У цій справі Верховний Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій не порушили приписи чинного законодавства при дослідженні спірних правовідносин і зробили законні висновки щодо протиправності пунктів 1, 2 постанови від 26 листопада 2019 року №2531 "Про накладення штрафу на АТ "Одеська ТЕЦ" за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, ухилення від виконання рішення НКРЕКП та здійснення заходів державного регулювання" і постанови від 26 листопада 2019 року №2532 "Про накладення штрафу на АТ "Одеська ТЕЦ" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, та внесення змін до постанови НКРЕКП від 02.07.2019 №1326".
50.          Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
51.          З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
52.          Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року у справі №420/7822/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    Н.В Коваленко

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб