ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 липня 2023 року 
м. Київ

справа № 160/5001/21
адміністративне провадження № К/990/4217/22  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
суддів -  Берназюк Я.О., Єзеров А.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 14.12.2021р. 
у справі за позовом ОСОБА_1 до Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,-
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила:
визнати протиправними та скасувати рішення Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області № 300 4 сесії VIII скликання від 16.02.2021 року "Про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства" та рішення Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області № 333 5 позачергової сесії VIII скликання від 10.03.2021 року "Про внесення доповнень до рішення "Про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства " № 300 4 сесії VIII скликання від 16.02.2021 року";
зобов`язати Миколаївську сільську раду Петропавлівського району Дніпропетровської області прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства - земельна ділянка кадастровий номер 1223881500:02:001:6408, площею 2,0000 га, яка розташована за адресою: Дніпропетровська область, Петропавлівський район Миколаївська сільська рада.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судом першої інстанції встановлено, що наказом Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 26.02.2016 року № 4-1217/15-16-СГ ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населеного пункту на території Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 2,00 га., із цільовим призначенням (01.03) для ведення особистого селянського господарства.
На замовлення позивача ПП "ГЕО-СЕРВІС" розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства на території Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області, орієнтовний розмір земельної ділянки площею 2,00 га.
Висновком експерта державної експертизи Управління Держгеокадастру у Петропавлівському районі Дніпропетровської області від 25.03.2016 року № 34/41-16, який було надано позивачем, розглянуто проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зазначено, що він відповідає вимогам чинного законодавства України та погоджено його.
Висновком Управління культури, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 20.07.2016 року № 1283/0/161-16 вказано, що наданий на розгляд щодо відведення земельної ділянки погоджується при умові дотримання пам`яткоохоронного законодавства.
Висновком Дніпропетровського обласного центру з охорони історико-культурних цінностей № 863/2 від 12.04.2016 року також погоджено проект землеустрою позивача.
Як встановлено судом, 11.01.2021 ОСОБА_1 звернулася до Миколаївської сільської ради із заявою про затвердження проекту землеустрою та передачу земельної ділянки у приватну власність.
Рішенням Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області № 300-4/VIII від 16.02.2021 відмовлено в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства громадянці ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) - земельна ділянка кадастровий номер 1223881500:02:001:6408, площею 2,0000 га, яка розташована за адресою: Дніпропетровська область Петропавлівський район Миколаївська сільська рада. 
Позивач повторно звернулась до Миколаївської сільської ради із заявою про затвердження проекту землеустрою та передачу земельної ділянки у приватну власність.
Однак, рішенням Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області № 333-5/VIII від 10.03.2021 повторно відмовлено в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства громадянці ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) - земельна ділянка кадастровий номер 1223881500:02:001:6408, площею 2,0000 га, яка розташована за адресою: Дніпропетровська область Петропавлівський район Миколаївська сільська рада,
Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю та незаконністю спірних рішень органу місцевого самоврядування.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Дніпропетровський окружний адміністративний суду від 07.06.2021 позовну заяву ОСОБА_1 до Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - задоволено повністю.
Визнано протиправними та скасовано рішення Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області № 300 4 сесії VIII скликання від 16.02.2021 року "Про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства гр. ОСОБА_1 " та рішення Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області № 333 5 позачергової сесії VIII скликання від 10.03.2021 року "Про внесення доповнень до рішення "Про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства гр. ОСОБА_1 " № 300 4 сесії VIII скликання від 16.02.2021 року".
Зобов`язано Миколаївську сільську раду Петропавлівського району Дніпропетровської області прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства громадянці ОСОБА_1 - земельна ділянка кадастровий номер 1223881500:02:001:6408, площею 2,0000 га, яка розташована за адресою: Дніпропетровська область, Петропавлівський район Миколаївська сільська рада.
Стягнуто з Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1  сплачений судовий збір у розмірі 2 724,00 грн.
Діючи в інтересах Миколаївської сільської ради Петропавлівського району, Дніпропетровська обласна прокуратура 27.10.2021 звернулась до суду апеляційної інстанції зі скаргою, в якій просила  скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.06.2021, вирішити питання судових витрат. 
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що вона подана прокурором на виконання повноважень, визначених у статті 23 Закону України "Про прокуратуру" в інтересах держави. Також прокурор зазначає, що Миколаївською сільською радою Петропавлівського району рішення суду першої інстанції не було оскаржено в апеляційному порядку.  На думку заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури, фактичний пропуск відповідачем строку для самостійного оскарження рішення суду  свідчить про неналежне виконання цим органом своїх повноважень, що в свою чергу, відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави для набуття прокурором обов`язку звернутись  до суду в інтересах держави з даною апеляційною скаргою. 
Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду  від 15.11.2021 апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури залишено без руху,    оскільки скаржником не зазначено обґрунтувань та не надано доказів того, що відповідач не може чи не бажає здійснювати захист інтересів держави та звертатися до суду з апеляційною скаргою. Цією ж ухвалою встановлено скаржнику строк для усунення недоліків шляхом направлення на адресу апеляційного суду заяви з належним обґрунтуванням, підтвердженим достатніми доказами щодо вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, а також надання копій документів, отриманих від відповідача, які свідчать про наявність підстав         представництва. 
На виконання вимог ухвали суду  скаржником направлено до суду заяву про поновлення строку на апеляційне оскарження судового рішення, в якій  останній, покликаючись на невжиття уповноваженим органом заходів щодо оскарження судового рішення, встановлення порушення інтересів держави, вказав, що єдиним ефективним засобом порушених інтересів держави є оскарження в апеляційному порядку рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.06.2021 Дніпропетровською обласною прокуратурою. 
Повертаючи апеляційну скаргу Дніпропетровській обласній прокуратурі, Третій апеляційний адміністративний суд в ухвалі від 14.12.2021 дійшов висновку, що прокурором не доведено підстав для представництва інтересів держави в особі органу місцевого самоврядування. Також суд вказав, що прокурором не зазначено причин неможливості здійснення відповідачем, який є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів у судовому порядку та не надано доказів того, що Миколаївська сільська рада Петропавлівського району Дніпропетровської області не може чи не бажає здійснювати захист інтересів держави та звертатись до суду з відповідною апеляційною скаргою. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що матеріали справи не містять обставин, які б були підставою для висновку про невиконання або неналежне виконання Миколаївською сільською радою Петропавлівського району Дніпропетровської області, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів територіальної громади. Також суд вказав, що при зверненні до суду з апеляційною скаргою Дніпропетровською обласною прокуратурою не доведено існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу, та інших учасників справи
В обґрунтування касаційної скарги Заступник керівника обласної прокуратури зазначає, що прокурор не приймав участь у розгляді Дніпропетровським окружним адміністративним судом справи №160/5001/21, про наявність оскаржуваного судового рішення стало відомо з Єдиного державного реєстру судових рішень.   У відповіді на запит прокуратури Миколаївська сільська рада повідомила про те, що рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.06.2021 не оскаржувалось в апеляційному порядку. Невжиття органом місцевого самоврядування у строк, визначений ст.295 КАС України, жодних заходів щодо оскарження рішення суду першої інстанції слугувало підставою для звернення зі скаргою до Третього апеляційного адміністративного суду. 
На думку заступника керівника обласної прокуратури, невжиття органом місцевого самоврядування заходів, спрямованих на захист та поновлення права власності територіальної громади, що підтверджується листами Миколаївської сільської ради від 29.07.2021 та від 25.10.2021, свідчить про наявність підстав для вжиття прокуратурою представницьких повноважень в інтересах держави шляхом апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції.  
Позивач у відзиві на касаційну скаргу, покликаючись на те, що прокуратура не має адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з апеляційної скаргою в інтересах держави,  просила в задоволенні касаційної скарги Заступника керівника обласної прокуратури  відмовити та ухвалу  Третього апеляційного адміністративного суду від 14.12.2021 залишити без змін.  
Висновки Верховного Суду
Відповідно до ч.ч.3,4 КАС ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених        статтею 169        цього Кодексу.
Згідно з ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру"     прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
За змістом наведених норм саме лише передбачене законом право прокурора на апеляційне оскарження  рішення, у справі у якій він не брав участь, не створює підстав для представництва прокурором інтересів держави, а таке право потребує доведення порушення інтересів держави та необхідності їх захисту у встановленому законом  порядку.
Верховний Суд у постанові від 29.11.2022 у справі № 240/401/19 у питанні права прокурора звернення до суду в інтересах держави дійшов наступних висновків:
"....прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;
- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;
- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено." 
В обґрунтування наявності підстав для апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції у цій справі прокурор в апеляційній скарзі покликався на порушення інтересів держави, яке полягає у порушенні набуття земельних ділянок сільськогосподарського призначення у власність, та в тому, що суд першої інстанції, приймаючи рішення про зобов`язання відповідача прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, спричинив порушення інтересів держави в особі органу місцевого самоврядування, оскільки фактично за рішенням суду земельна ділянка незаконно вибула із власності громади.    
В порушення вимог ст.242 КАС України щодо законності та обгрунтованості судового рішення суд апеляційної інстанції такі доводи апеляційної скарги  не перевірив та не дослідив наявність підстав у прокурора для апеляційного оскарження рішення у цій справі, обмежившись лише висновком про те, що невжиття заходів апеляційного оскарження суб`єктом владних повноважень не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави та не створює підстав для звернення прокурора до суду з відповідною апеляційною скаргою. 
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.
За правилами статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що ухвала Третього апеляційного адміністративного суду від 14.12.2021 прийнята з порушенням норм процесуального права, а тому підлягає скасуванню на підставі частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу  заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 14.12.2021 у справі №160/5001/21 скасувати.
Справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.
Судді:
О.П. Стародуб
Я.О. Берназюк 
А.А. Єзеров