Постанова
Іменем України                                       
15 серпня 2023 року
м. Київ
справа № 644/368/23
провадження № 61-9917св22
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
головуючого -Синельникова Є. В. (суддя-доповідач),
суддів: Білоконь О. В., Осіяна О. Ю., Сакари Н. Ю., Шиповича В. В.,
учасники справи:
позивач -  ОСОБА_1 ,
відповідачі: Управління освіти Ізюмської міської ради, Ізюмський ліцей 
№ 6 Ізюмської міської ради,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу  ОСОБА_1 , від імені якого діє ОСОБА_3 , на ухвалу Орджонікідзевського районного суду м. Харкова у складі судді Черняка В. Г., від 26 квітня 
2023 року та постанову Харківського апеляційного суду у складі колегії суддів: Маміної О. В., Пилипчук Н. П., Тичкової О. Ю., від 06 червня 
2023 року.
Зміст заявлених позовних вимог 
1.                 У січні 2023 року позивач звернувся до суду з позовною заявою, в якій просив визнати протиправними та скасувати накази Управління освіти Ізюмської міської ради, а саме: пункт 1 наказу № 70 «Про встановлення простою, запровадження дистанційної роботи та оплати праці в умовах воєнного стану» від 25 лютого 2022 року; підпункт 1.1 пункту 1, підпункт 1.3 пункту 1 наказу № 02-ВС «Про внесення змін до наказу Управління освіти 
від 25 лютого 2022 року № 70 «Про встановлення простою, запровадження дистанційної роботи та оплату праці в умовах воєнного стану»; наказу 
№ 03-ВС «Про внесення змін до наказу Управління освіти від 25 лютого 
2022 року № 70 «Про встановлення простою, запровадження дистанційної роботи та оплату праці в умовах воєнного стану»; поновити на період 
з 01 квітня 2022 року по 27 грудня 2022 року дію трудового договору з ним як вчителем; стягнути середній заробіток та моральну шкоду.
Ухвала суду першої інстанції та її основні мотиви
2.                 Ухвалою Орджонікідзевського районного суду м. Харкова 
від 26 квітня 2023 року провадження у справі в частині позовних вимог щодо визнання протиправними та скасування наказів Управління освіти Ізюмської міської ради, а саме: пункту 1 наказу № 70 «Про встановлення простою запровадження дистанційної роботи та оплати праці в умовах воєнного стану» від 25 лютого 2022 року; підпункту 1.1 пункту 1,               підпункту 1.3 пункту 1 наказу № 02-ВС «Про внесення змін до наказу Управління освіти від 25 лютого 2022 року № 70 «Про встановлення простою, запровадження дистанційної роботи та оплату праці в умовах воєнного стану»; наказу № 03-ВС «Про внесення змін до наказу Управління освіти від 25 лютого 2022 року № 70 «Про встановлення простою, запровадження дистанційної роботи та оплату праці в умовах воєнного стану» закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України з посиланням на те, що справа за вказаними позовними вимогами не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
3.                 Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що вимоги щодо оскарження наказів Управління освіти Ізюмської міської ради підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства. Спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства з огляду на суб`єктний склад учасників і характер спору.
Основний зміст та мотиви постанови суду апеляційної інстанції 
4.                 Постановою Харківського апеляційного суду від 06 червня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Орджонікідзевського районного суду м. Харкова від 26 квітня 2023 року в частині закриття провадження у справі - без змін.
5.                 Постанова апеляційного суду мотивована тим, що суд першої інстанції правильно встановив, що спір у цій справі в частині позовних вимог щодо скасування наказів Управлінням освіти Ізюмської міської ради набув ознак публічно-правових відносин та закрив провадження у справі, оскільки спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. Суд апеляційної інстанції визначив, що оспорені накази не мають ознак індивідуального правового акту відносно ОСОБА_1 , а стосуються всіх закладів дошкільної, загальної, середньої, позашкільної освіти, які входять до переліку закладів освіти, які адмініструються Управлінням освіти Ізюмської міської ради. Всі вищевказані навчальні заклади є юридичними особами публічного права, створені (засновані) Ізюмською міською радою, а оскаржувані накази носять публічний характер.
Узагальнені доводи касаційної скарги 
6.                 30 червня 2023 року засобами поштового зв'язку представник 
ОСОБА_1 - ОСОБА_3 подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Орджонікідзевського районного суду           м. Харкова від 26 квітня 2023 року та постанову Харківського апеляційного суду від 06 червня 2023 року і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права.
7.                 Доводи особи, яка подала касаційну скаргу, обґрунтовано тим, що суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані судові рішення, порушили правила юрисдикції, не врахували, що вимоги позивача стосуються виключно його трудових прав та підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства.
8.                 Заявник стверджує, що спір, який виник між ним та відповідачами, стосується режиму роботи, оплати праці та визначення робочого часу, що впливає на виплату та розмір заробітної плати. Такі правовідносини є трудовими і на них поширюються положення Кодексу законів про працю України. Відповідно до частини третьої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватно-правовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду. Посада вчителя не є ні державною, ні публічною службою. 
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
9.                 Ухвалою Верховного Суду від 06 липня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 644/368/23 за поданою касаційною скаргою.
10.            Ухвалою Верховного Суду від 08 серпня 2023 року справу 
№ 644/368/23  призначено до судового розгляду колегією з п`яти суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними у ній матеріалами.
 
Доводи відзиву на касаційну скаргу
11.            У поданому відзиві на касаційну скаргу Управління освіти Ізюмської міської ради посилається на те, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про закриття провадження у справі в частині оскарження позивачем наказів Управління освіти Ізюмської міської ради, оскільки зазначені вимоги не підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки правовідносини, врегульовані оскарженими наказами, мають адміністративний характер за ознаками публічності, застосування щодо всіх закладів освіти. Оспорениминаказами встановлено єдиний обов`язковий підхід до врегулювання правовідносин під час воєнного стану для всіх дошкільних, шкільних, позашкільних, інклюзивних закладів освіти Ізюмської міської ради. Накази не мають ознак індивідуального правового акту відносно позивача. 
Фактичні обставини справи, встановлені судами
12.            У січні 2023 року  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовною заявою, в якій просив визнати протиправними та скасувати накази Управління освіти Ізюмської міської ради, а саме: пункт 1 наказу № 70 «Про встановлення простою, запровадження дистанційної роботи та оплати праці в умовах воєнного стану» від 25 лютого 2022 року; підпункт 1.1 пункту 1, підпункт 1.3 пункту 1 наказу № 02-ВС «Про внесення змін до наказу Управління освіти від 25 лютого 2022 року № 70 «Про встановлення простою, запровадження дистанційної роботи та оплату праці в умовах воєнного стану»; наказу № 03-ВС «Про внесення змін до наказу Управління освіти від 25 лютого 2022 року № 70 «Про встановлення простою, запровадження дистанційної роботи та оплату праці в умовах воєнного стану»; поновити на період з 01 квітня 2022 року по 27 лютого 2022 року дію трудового договору з ним як вчителем; стягнути середній заробіток та моральну шкоду.
13.            Ухвалою Орджонікідзевського районного суду м. Харкова 
від 26 квітня 2023 року провадження у справі в частині позовних вимог щодо визнання протиправними та скасування наказів Управління освіти Ізюмської міської ради, а саме: пункту 1 наказу № 70 «Про встановлення простою запровадження дистанційної роботи та оплати праці в умовах воєнного стану» від 25 лютого 2022 року; підпункту 1.1 пункту 1,                 підпункту 1.3 пункту 1 наказу № 02-ВС «Про внесення змін до наказу Управління освіти від 25 лютого 2022 року № 70 «Про встановлення простою, запровадження дистанційної роботи та оплату праці в умовах воєнного стану»; наказу № 03-ВС «Про внесення змін до наказу Управління освіти від 25 лютого 2022 року № 70 «Про встановлення простою, запровадження дистанційної роботи та оплату праці в умовах воєнного стану» закрито з посиланням на те, що справа за цими позовними вимогами не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Позиція Верховного Суду
14.            Згідно з положеннями частини другої статті 389 Цивільного процесуального кодексу України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
15.            Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
16.            Згідно з частиною першою статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
17.            Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
18.            Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції судів, які діють за правилами цивільного і кримінального судочинства, а також господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
19.            За вимогами частини першої статті 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
20.            Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
21.            Велика Палата Верховного Суду послідовно зазначала, що критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів позивача у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін зазвичай є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства (постанови від 12 жовтня 2022 року у справі                      № 183/4196/21 (провадження № 14-36цс22), від 08 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (провадження № 14-32цс22), від 23 листопада 2021 року у справі № 641/5523/19 (провадження № 14-178цс20) та інші).
22.            Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
23.            Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
24.            Публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
25.            Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
26.            Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
27.            Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
28.            Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
29.            Адміністративні правовідносини характеризується владним підпорядкуванням однієї сторони цих відносин іншій стороні.
30.            Сферою виникнення публічно-правових спорів є публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
31.            Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина або юридичної особи не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
32.            За правилами пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
33.            Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
34.            Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
35.            Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.
36.            Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
37.            До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення (підпункт 1 пункту «а» частини першої статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
38.            Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради (частини перша, друга статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
39.            Частиною першою статті 255 ЦПК України передбачено, що суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
40.            Надаючи правову оцінку приписів оскаржуваних наказів Управління освіти Ізюмської міської ради, а саме: пункту 1 наказу № 70 «Про встановлення простою, запровадження дистанційної роботи та оплати праці в умовах воєнного стану» від 25 лютого 2022 року; підпункту 1.1 пункту 1, підпункту 1.3 пункту 1 наказу № 02-ВС «Про внесення змін до наказу Управління освіти від 25 лютого 2022 року № 70 «Про встановлення простою, запровадження дистанційної роботи та оплату праці в умовах воєнного стану»; наказу № 03-ВС «Про внесення змін до наказу Управління освіти від 25 лютого 2022 року № 70 «Про встановлення простою, запровадження дистанційної роботи та оплату праці в умовах воєнного стану», суд першої інстанції з висновком якого погодився й апеляційний суд, обґрунтовано виходив із того, що ці накази за своєю правовою природою є локальними нормативно-правовими актами, встановлюють обов`язкові правила поведінки загального характеру для працівників закладів освіти, які підпорядковані управлінню освіти міської ради. Оскаржені накази управління освітине мають ознак індивідуального правового акту щодо позивача. Ці накази врегульовують питання оплати праці у всіх закладах дошкільної, загальної, середньої, позашкільної освіти, які підвідомчі Управлінню освіти Ізюмської міської ради.
41.            Видаючи такі накази, Управління освіти, як самостійний суб`єкт владних повноважень і виконавчий орган (підрозділ) Ізюмської міської ради, реалізувало покладені на нього законодавством делеговані владні управлінські функції щодо оплати праці працівників закладів освіти в умовах воєнного стану, які знаходяться в межах відповідної території і належать до сфери управління міської ради, що свідчить про публічно-правовий, а не приватно-правовий характер спірних правовідносин.
42.            Подібних висновків щодо публічно-правого характеру правовідносин дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 0340/1429/18 (провадження № 11-277апп19), а також Верховний Суд у постанові від 30 червня 2021 року у справі № 740/4523/18 (провадження № 61-5826св20).
43.            Із урахуванням наведеного слід погодитися із судами попередніх інстанцій щодо закриття провадження у справі в частині позовних вимог щодо визнання протиправними та скасування наказів Управління освіти Ізюмської міської, оскільки спірні правовідносини в зазначеній частині є публічно-правовими, а отже розгляд цих вимог має здійснюватися у порядку адміністративного судочинства.
44.                   Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що оскаржені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм процесуального права.
45.            Статтею 410 ЦПК України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. 
46.            У зв`язку з наведеним, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін. 
Керуючись статтями 400, 406, 410, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
1.                 Касаційну скаргу ОСОБА_1 , від імені якого діє ОСОБА_3 , залишити без задоволення.
2.                 Ухвалу Орджонікідзевського районного суду м. Харкова від 26 квітня 
2023 року та постанову Харківського апеляційного суду від 06 червня 
2023 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий              	Є. В. Синельников  	
Судді 	О. В. Білоконь   О. М. Осіян  	
 	Н. Ю. Сакара  	
 	В. В. Шипович