ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
22 серпня 2023 року           справа №200/870/23 

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого Блохіна А.А., суддів Геращенко І.В., Сіваченко І.В., розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 квітня 2023 р. у справі № 200/870/23 (головуючий І інстанції  Куденков К.О.) за позовом ОСОБА_1 до Вишгородської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,-
                                                              У С Т А Н О В И В: 

У лютому 2023 року ОСОБА_1 (далі – ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Вишгородської міської ради (далі – відповідач), в якому просить: - визнати противоправним і скасувати рішення від 01.09.2022 № 23/16 про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованої площею 0,05 гектара, яка знаходиться по АДРЕСА_1 , в межах земель змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), шляхом розміщення модульного будинку, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти (далі Клопотання), яка суміжна з земельною ділянкою за кадастровим номером 3221810100:01:239:0001; - зобов`язати на найближчому пленарному засіданні сесії Вишгородської міської ради, повторно розглянути клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки орієнтованої площею 0,05 гектара, яка знаходиться по АДРЕСА_1 , в межах земель змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), шляхом розміщення модульного будинку, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти (далі Клопотання), яка суміжна з земельною ділянкою за кадастровим номером 3221810100:01:239:0001 в порядку і спосіб, передбачені статтею 118 Земельного кодексу України.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 посилається на те, що виконуючи рішення суду відповідач 01.09.2022 повторно виніс клопотання позивача на розгляд чергової 23 сесії Вишгородської міської ради VIІІ скликання, але рішенням 23/16 в задоволенні клопотання було відмовлено. Зазначає, що підставою відмови став той факт, що, на думку відповідача, відповідно п.п. 5, п. 27, розділу X “Перехідні положення” Земельного кодексу України безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється. Позивач вважає, що норми Закону № 2145 не поширюються на відносини, пов`язанні із захистом його прав та які виникли і закінчилися до набрання чиновності вказаним Законом.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 25 квітня 2023 р. у справі № 200/870/23 в задоволенні позову – відмовлено.   
Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржене судове рішення та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права.
Справу розглянуто в порядку письмового провадження у відповідності до ст. 311 КАС України.
Відповідно до вимог ч. 1,2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.   
Колегія суддів заслухала доповідь судді-доповідача, перевірила матеріали справи, вивчила доводи апеляційної скарги, і дійшла  висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.     
Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України, що підтверджується копією паспорта громадянина України № НОМЕР_1 , виданого 03.06.2021.
У рішенні Київського окружного адміністративного суду від 7 липня 2022 року у справі № 320/9530/21 за позовом ОСОБА_1  до Вишгородської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії судом першої інстанції встановлене наступне.
14.06.2020 позивачем на адресу Вишгородського міського голови Момота О.В. було направлено клопотання про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,05 га, яка знаходиться по АДРЕСА_1 в межах житлової забудови, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), у відповідності до викопіювання з кадастрової карти, яка суміжна з земельною ділянкою з кадастровим номером 3221810100:01:239:0001.
До вищевказаного клопотання позивачем додано: копію паспорта, схему викопіювання, витяг з плану зонування м. Вишгород, копію довідки внутрішньо переміщеної особи, копію посвідчення учасника бойових дій.
Вищезазначені обставини встановлені у справі № 320/5020/20.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 03.11.2020 визнано протиправною бездіяльність Вишгородської міської ради, яка полягає у неприйнятті рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 від 08.04.2020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки орієнтованої площею 0,05 гектара, яка знаходиться по АДРЕСА_1 , в межах земель змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), шляхом розміщення модульного будинку, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти, яка суміжна з земельною ділянкою за кадастровим номером 3221810100:01:239:0001.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021 рішення Київського окружного адміністративного суду від 03.11.2020 скасовано та ухвалено нове судове рішення.
Визнано протиправною бездіяльність Вишгородської міської ради, яка полягає у неприйнятті рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 від 08.04.2020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки орієнтованої площею 0,05 гектара, яка знаходиться по АДРЕСА_1 , в межах земель змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), шляхом розміщення модульного будинку, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти, яка суміжна з земельною ділянкою за кадастровим номером 3221810100:01:239:0001.
Зобов`язано Вишгородську міську раду прийняти рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 від 08.04.2020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованої площею 0,05 гектара, яка знаходиться по АДРЕСА_1 , в межах земель змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), шляхом розміщення модульного будинку, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти, яка суміжна з земельною ділянкою за кадастровим номером 3221810100:01:239:0001.
Рішенням №8/36 восьмої сесії Вишгородської міської ради VIII скликання від 17.06.2021 ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд орієнтованою площею 0,0600 га, яка розташована по АДРЕСА_1 .
Зазначене рішення відповідач обґрунтував тим, що “у відповідності до плану зонування території м. Вишгород, затвердженого рішенням Вишгородської міської ради від 28.01.2016 року № 5/11 “Про затвердження Плану зонування території міста Вишгород”, земельна ділянка розташована в межах території, яка потрапляє в охоронну зону від повітряних ліній, в межах якої заборонено будівництво житлових, громадських та дачних будинків; розташування автозаправних станцій або сховища пально-мастильних матеріалів; влаштування спортивних майданчиків для ігор; стадіонів; ринків; зупинок громадського транспорту”.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 7 липня 2022 року у справі № 320/9530/21, яке набрало законної сили, задоволено частково адміністративний позов ОСОБА_1   до Вишгородської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії. Визнано протиправним і скасовано рішення №8/36 восьмої сесії Вишгородської міської ради VIII скликання від 17.06.2021 “Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 ”. Зобов`язано Вишгородську міську раду на найближчому пленарному засіданні (в межах місячного строку) повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки орієнтованої площею 0,05 гектара, яка знаходиться по АДРЕСА_1 , в межах земель багатоквартирної житлової забудови, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), шляхом розміщення модульного, у відповідності до викопіювання з кадастрової карти, яка суміжна з земельною ділянкою з кадастровим номером 3221810100:01:239:0001. У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.
Рішенням двадцять третьої сесії VІІІ скликання Вишгородської міської ради Київської області від 1 вересня 2022 року № 23/16 “Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 ” вирішено відмовити ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), орієнтованої площею 0,05 га, в межах земель багатоквартирної житлової забудови, шляхом розміщення модульного будинку, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 і суміжна з земельною ділянкою з кадастровим номером 3221810100:01:239:0001, у зв`язку з тим, що відповідно п.п. 5, п. 27, розділу X “Перехідні положення” Земельного кодексу України безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється. 
Суд звертає увагу на те, що клопотання позивача від 14.06.2020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою подано на підставі ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України, тобто з метою одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності.
Спірні правовідносини виникли з приводу правомірності відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 7 ст. 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Суд зазначає, що відповідно до пункту 31 частини 11 статті 85 Конституції  України та статті 5 Закону України “Про правовий режим воєнного стану” Законом України  від 24 лютого 2022 року  № 2102-IX “Про затвердження Указу Президента України “Про введення воєнного стану в Україні”  затверджено Указ Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 “Про введення воєнного стану в Україні”.
Законом України від 15 березня 2022 року № 2119-IX  “Про затвердження Указу Президента України “Про продовження строку дії воєнного стану в Україні”   затверджено  Указ Президента України від 14 березня 2022 року № 133/2022 “Про продовження строку дії воєнного стану в Україні”.
Законом України  від 21 квітня 2022 року № 2212-IX “Про затвердження Указу Президента України “Про продовження строку дії воєнного стану в Україні” затверджено Указ Президента України від 18 квітня 2022 року № 259/2022 “Про продовження строку дії воєнного стану в Україні”.
Законом України від 22 травня 2022 року № 2263-IX “Про затвердження Указу Президента України “Про продовження строку дії воєнного стану в Україні” затверджено Указ Президента України від 17 травня 2022 року № 341/2022 “Про продовження строку дії воєнного стану в Україні”, яким продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 25 травня 2022 року строком на 90 діб.
Законом України від 15 серпня 2022 року № 2500-IX “Про затвердження Указу Президента України "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні" затверджено Указ Президента України від 12 серпня 2022 року № 573/2022 "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні", яким продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 23 серпня 2022 року строком на 90 діб.
Законом України від 16 листопада 2022 року № 2738-IX “Про затвердження Указу Президента України “Про продовження строку дії воєнного стану в Україні” затверджено Указ Президента України від 7 листопада 2022 року № 757/2022 "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні", яким продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 21 листопада 2022 року строком на 90 діб.
Законом України 24 березня 2022 року № 2145-IX “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану” розділ X Земельного кодексу України доповнено пунктом 27.
Приписами пп. 5 п. 27 розділу X “Перехідні положення” Земельного кодексу України, у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення, передбачено, що під час дії воєнного стану земельні відносини регулюються з урахуванням таких особливостей: безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється.
Необхідно враховувати, що Верховний Суд у складі у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 березня 2021 року у справі №803/1541/16 сформував правовий підхід у питанні вибору правового регулювання у випадку його зміни за час розгляду компетентним органом відповідної заяви. Так, Верховний Суд виснував: “у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.
51. Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.
52. У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - "переживаючої" (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.
53. Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 п. 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22.05.2018 № 5-р/2018).
…
55. З огляду на наведене, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у цій справі вважає правильним підхід, застосований у постанові Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою)”.
Аналогічний підхід застосовано Верховним Судом у справі № 640/17787/20 (постанова від 25 січня 2023 року), а також у постанові Верховного Суду у справі №826/15114/17 (постанова від 11 червня 2020 року).
З вищенаведеного випливає, що за загальним правилом уповноважений суб`єкт владних повноважень, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, за наслідками розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає одне з двох рішень: 1) про надання дозволу або 2) відмову в його наданні.
Водночас спеціальною нормою пп. 5 п. 27 розділу X “Перехідні положення” Земельного кодексу України передбачено пряму заборону надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою безоплатної передачі земель державної, комунальної власності у приватну власність.
Оскаржуване в цій справі рішення обґрунтоване саме посиланням на вказану норму.
Частиною 1 ст. 58 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
Конституційний Суд України в рішенні від 05.05.2001 № 3-рп/2001 зазначив, що Конституція України закріпила принцип незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів (частина перша статті 58). Це означає, що дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
Аналогічні висновки наведені в рішенні Конституційного Суду України від 02.07.2002 13-рп/2002.
У суду відсутні підстави вважати, що в спірних правовідносинах не було додержано приписів ч. 1 ст. 58 Конституції України, оскільки на момент набрання чинності Законом України 24 березня 2022 року № 2145-IX “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану”, а також на момент прийняття оскаржуваного рішення, правовідносини щодо отримання позивачем дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки – не закінчилися. Також не було судового рішення про зобов`язання відповідача надати відповідний дозвіл. 
Враховуючи вищевикладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про правомірність оскаржуваного в цій справі рішення, оскільки на момент його прийняття відповідачу було заборонено надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою безоплатної передачі земель державної, комунальної власності у приватну власність.
Суд також ураховує, що передбачена пп. 5 п. 27 розділу X “Перехідні положення” Земельного кодексу України заборона є тимчасовою.
Наведене не позбавляє позивача права повторного звернення з клопотанням після закінчення дії воєнного стану (або зміни правового регулювання відповідних правовідносин).
Суд звертає увагу на те, що в межах цієї справи не надається оцінка належного виконання рішення Київського окружного адміністративного суду від 7 липня 2022 року у справі № 320/9530/21, оскільки такий судовий контроль здійснюється судом, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, або в порядку, установленому статтею 287 КАС України у справах з приводу рішень, дій або бездіяльності органу державної виконавчої служби, приватного виконавця.
З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відмову у задоволення позову.
Статтею 316 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Ураховуючи наведене, колегія суддів не знаходить правових підстав для задоволення апеляційної скарги і відповідно для скасування оскаржуваного судового рішення, оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, правові висновки суду першої інстанції скаржником не спростовані.
Керуючись 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
                                                                    ПОСТАНОВИВ  :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 квітня 2023 р. у справі № 200/870/23 - залишити без задоволення.                                                                                                                             
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 квітня 2023 р. у справі № 200/870/23 - залишити без змін.                                                                                                 
Повне судове рішення складено 22 серпня 2023 року.     
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя                                                                                А.А. Блохін

Судді                                                                                                     І.В. Геращенко

                                                                                                               І.В. Сіваченко