УХВАЛА
13 липня 2023 року
м. Київ
Справа № 160/6949/20
Провадження № 11-88апп23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачки Усенко Є. А.,
суддів Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Кишакевича Л. Ю., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.
перевірила наявність підстав для прийняття до розгляду адміністративної справи 
№ 160/6949/20 за позовом ОСОБА_1 до держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 (суддя Ніколайчук С. В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 (головуючий суддя Чепурнов Д. В., судді Сафронова С. В., Мельник В. В.),
УСТАНОВИЛА:
У червні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури 
(далі - відповідач), у якому (з урахуванням уточнених позовних вимог) просив стягнути з держави України в особі прокуратури Дніпропетровської області матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завдану положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 по 24.09.2019 у розмірі 767 464,47 грн. 
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що внаслідок прийняття Закону України від 28.12.2014 № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (дата набрання чинності - 1 січня 2015 року) (далі - Закон № 79-VIII), яким, зокрема, розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26, було порушено його право власності на майно, гарантоване статтею 41 Конституції України, статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, - заробітну плату у розмірі, встановленому частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру». Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 (справа за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Позивач доводить, що виправлення помилок, допущених при ухваленні законів, передбачено частиною першою статті 152 Конституції України, а право на захист прав та інтересів осіб, яким унаслідок дії законів, що не відповідали Конституції України, завдано матеріальної чи моральної шкоди, визначено частиною третьою статті 152 Конституції України, яка є нормою прямої дії.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 13.10.2020, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021, позов ОСОБА_1 задовольнив.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що діями держави України внаслідок прийняття Закону № 79-VIII було порушено право власності позивача, оскільки правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати в повному розмірі, гарантованої частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період роботи у органах прокуратури, державою реалізовані не були. Позивачу завдано майнову шкоду актом, що визнаний неконституційним. Суди першої та апеляційної інстанцій виснували, що право позивача на відшкодування завданої йому матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати гарантовано частиною третьою статті 152 Конституції України, яка, враховуючи відсутність визначеного законом механізму відшкодування шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами та діями, що визнані неконституційними, підлягає застосуванню як норма прямої дії відповідно до статті 8 Основного Закону. Суди визнали доведеним позивачем як факт, так і розмір завданої йому шкоди дією неконституційних положень пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України. При цьому суди погодилися з доводом позивача, що розмір завданої йому шкоди визначається як різниця між розміром посадового окладу, встановленого частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (10 мінімальних заробітних плат - з 01.07.2015 по 31.12.2015; 11 мінімальних заробітних плат - з 01.01.2016 по 31.12.2016; 12 прожиткових мінімумів - з 01.01.2017), та фактичним посадовим окладом позивача за період з 1 липня 2015 року по 24 вересня 2019 року, нарахованим відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників прокуратури» (далі - постанова № 505).
Також суди попередніх інстанцій виснували, що оскільки на законодавчому рівні не визначено чіткого та послідового порядку відшкодування шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, який міг би бути вирішений в порядку цивільного судочинства, і оскільки одним із критеріїв розмежування справ цивільної й адміністративної юрисдикції є суб`єктний критерій, а питання матеріального і соціально-побутового забезпечення прокурорів регулюється нормами розділу IX Закону України «Про прокуратуру», спір, за вирішенням якого позивач звернувся до суду (про відшкодування шкоди, завданої прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої частини заробітної плати, яка мала бути нарахована позивачу, за період коли позивач працював на посаді прокурора, тобто перебував на публічній службі), пов`язаний з проходженням публічної служби і повинен розглядатись за правилами адміністративного судочинства.
Керівник Дніпропетровської обласної прокуратури подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та відмовити в задоволенні позову.
У касаційній скарзі відповідач указує на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, зокрема частин другої, третьої статті 152 Конституції України, статей 81, 87, 90, 91 Закону України «Про прокуратуру», частин першої, другої статті 23 Бюджетного кодексу України, постанови № 505 за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування цих норм у подібних правовідносинах.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, керівник Дніпропетровської обласної прокуратури зазначає, що відповідно до частини другої статті 152 Конституції України, частини першої статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України», Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України в частині того, що норми статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, є нечинними з 26.03.2020. Однак суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно визнали за зазначеним Рішенням Конституційного Суду України ретроспективну дію, застосувавши його висновки до правовідносин, що мали місце з 01.07.2015 по 24.09.2019.
Відповідач зазначає, що поза увагою судів першої та апеляційної інстанцій залишилось і те, що оплата праці ОСОБА_1 у період з 01.07.2015 по 24.09.2019 здійснювалась згідно з нормами постанови № 505, якою надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати, у зв`язку із чим будь-яка протиправність дій або бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури щодо позивача відсутня, що унеможливлює покладення на прокуратуру обов`язку відшкодовувати матеріальну шкоду, яка є предметом розгляду цієї справи. Відповідач доводить, що позивачу не було завдано шкоди внаслідок незастосування положень частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру», оскільки заробітна плата позивача з 01.07.2015 по 24.09.2019 складалася не тільки з посадового окладу, але й з надбавок і виплат, які йому нараховувалися і виплачувалися відповідно до постанови № 505 (надбавка за високі досягнення у праці або за особливо важливу роботу - 70% посадового окладу (з урахуванням надбавки за класний чин та вислугу років)). Згідно з доводами відповідача суди першої та апеляційної інстанцій неправильно встановили обставини у справі щодо фактично відпрацьованого позивачем робочого часу, стягнувши, однак, шкоду з розрахунку посадового окладу, встановленого за повний робочий час (місяць).
Крім того, відповідач зазначив, що закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, відсутній, а відтак відповідачем у цій справі має бути держава в особі Державної казначейської служби України, а не орган державної влади, який діяв на підставі чинного закону та в межах своїх повноважень.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) ухвалою від 23.02.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021 на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
ОСОБА_1 у відзиві на касаційну скаргу не погоджується з наведеними в ній доводами відповідача, стверджує про правильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, у зв`язку із чим просить касаційну скаргу залишити без задоволення як безпідставну.
Ухвалою від 25.05.2023 Касаційний адміністративний суд справу № 160/6949/20 за позовом ОСОБА_1 до держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частин четвертої, п`ятої статті 346 КАС.
Відповідно до частин четвертої, п'ятої статті 346 КАС суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати (частина четверта); якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики (частина п'ята).
Згідно із частиною першою статті 347 КАС питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу (частина четверта статті 347 КАС).
Обґрунтовуючи в ухвалі від 25.05.2023 підстави для передачі справи № 160/6949/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Касаційного адміністративного суду зазначила, що правова проблема у цій справі створюється необхідністю відступити від правових висновків у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2019 (справа № 686/23445/17), від 27.11.2019 (справа № 242/4741/16-ц), які (за висновком колегії суддів) унеможливлюють ефективний судовий захист прав позивачів у справах цієї категорії з огляду на те, що за відсутності встановленого судом факту протиправної поведінки (рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень у публічно-правових відносинах) адміністративний суд буде позбавлений процесуальної можливості вирішити спір про відшкодування особі майнової шкоди, навіть у разі її підтвердження. Касаційний адміністративний суд зазначив, що правильно вирішити спір у цій справі (№ 160/6949/20) неможливо без вирішення питання щодо її юрисдикції. 
Колегія суддів зазначає, що як у справі № 160/6949/20, так і у справі № 686/23445/17 позивач (особа, яка проходить / проходила публічну службу) звертається (звертався) до суду виключно з вимогою про відшкодування шкоди у вигляді упущеної вигоди, тобто спірне питання не стосувалось вирішення публічного-правового спору щодо протиправності рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень або іншого порушення прав, свобод та інтересів особи у публічно-правових відносинах, або вимог про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, як того вимагає частина п`ята статті 21 КАС. Спір у справі № 160/6949/20 (як і спори цієї категорії загалом) стосується виключно так званої сатисфакції від держави за шкоду, заподіяну особі внаслідок прийняття нормативного акта, визнаного у подальшому неконституційним, не є спором про проходження публічної служби, а тому належить до спорів цивільної юрисдикції. У зв`язку із цим колегія суддів Касаційного адміністративного суду вважає, що Велика Палата Верховного Суду має переглянути висловлену в постанові від 05.06.2019 у справі № 686/23445/17 правову позицію щодо предметної юрисдикції цієї категорії спорів адміністративному суду.
У контексті питання щодо предметної юрисдикції справи № 160/6949/20 колегія суддів Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 25.05.2023 також ставить питання про відступ від висновку Великої Палати Верховного Суду в постанові від 27.11.2019 у справі № 242/4741/16-ц, що відповідачем у справі за позовом особи до держави про відшкодування шкоди є держава в особі уповноваженого органу, а не Державна казначейська служба України чи її територіальний орган. На думку колегії суддів, якщо слідувати такому висновку, визнання Дніпропетровської обласної прокуратури, роботодавця позивача в публічній службі, відповідачем у справі № 160/6949/20 за відсутності вини прокуратури за шкоду, спричинену дією неконституційного закону, не тільки не відповідає нормі частини п`ятої статті 22 КАС, а й безпідставно покладає непомірний тягар на орган прокуратури, звужує правові гарантії працюючих прокурорів та органів прокуратури загалом внаслідок стягнення грошових коштів за рахунок бюджетних асигнувань відповідного органу прокуратури, які, однак, бюджетним розписом, як правило, не передбачені.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2019 (справа № 686/23445/17) зроблено висновок, що критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
За загальним правилом у порядку цивільного судочинства суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Законодавець урегулював питання, пов`язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), спеціальними нормативно-правовими актами.
Відповідно до наведених вище положень у постанові від 05.06.2019 (справа № 686/23445/17) Велика Палата Верховного Суду у цій же постанові виснувала, що спір про стягнення збитків, завданих прийняттям неконституційного акта, у вигляді неотриманої заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які (згідно з доводами позивача у зазначеній справі) мали бути виплачені йому, коли він працював суддею, тобто перебував на публічній службі, стосується проходження позивачем публічної служби. Спори, пов`язані з проходженням публічної служби, розглядаються за правилами адміністративного судочинства (відповідно до пункту 2 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби).
Аналогічний за змістом висновок у подібних правовідносинах Велика Палата Верховного Суду зробила у постановах від 14.11.2018 у справі № 757/70264/17-ц (провадження № 14-360цс18), від 12.01.2021 у справі № 757/44631/19-ц (провадження № 14-171цс20).
Наразі такий висновок щодо предметної юрисдикції справ за позовом про відшкодування шкоди (збитків) у вигляді неотриманої заробітної плати (інших видів винагороди) при проходженні публічної служби, завданої неконституційним актом, послідовно застосовується у практиці адміністративних судів (до прикладу, постанови Касаційного адміністративного суду від 10.11.2022 (справа № 340/2736/20), від 28.11.2022 (справа № 160/6785/20), від 28.11.2022 (справа № 380/8155/21), від 18.05.2023 (справа № 420/24821/21), від 08.12.2022 (справа № 540/583/21), від 20.10.2022 (справа № 320/13773/20), від 14.07.2022 (справа № 160/13767/20), від 14.09.2021 (справа № 320/1874/19), від 18.08.2022 (справа № 200/2499/21-а), від 14.02.2023 (справа № 160/22424/21)). 
Відповідно до частини шостої статті 346 КАС справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім випадків, якщо: 
1) учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної юрисдикції;
2) учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах;
3) Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.
Як убачається зі змісту касаційної скарги, керівник Дніпропетровської обласної прокуратури не наводить доводу, що суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи № 160/6949/20 порушили правила предметної юрисдикції. 
Беручи до уваги, що Велика Палата Верховного Суду чітко визначилась, зокрема, в постанові від 05.06.2019 (справа № 686/23445/17) щодо предметної юрисдикції справ, спір в яких стосується права особи на отримання винагороди (заробітної плати, інших видів винагороди) за виконання обов`язків публічної служби з підстав визнання неконституційним закону (положень закону), яким (якими) таке право було нівельовано (обмежено), питання предметної юрисдикції справи № 160/6949/20 не може бути підставою для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Як уже зазначено вище, в ухвалі від 25.05.2023 колегія суддів Касаційного адміністративного суду також просить відступити від висновку Великої Палати Верховного Суду в постанові від 27.11.2019 (справа № 242/4741/16-ц) щодо відповідача у справі про відшкодування шкоди, завданої органами державної влади, їх посадовою або службовою особою. 
В цій постанові Велика Палата Верховного Суду зазначила, що саме на державу покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність дій органів державної влади, їх посадових та службових осіб, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах. З урахуванням цього Велика Палата Верховного Суду виснувала, що належним відповідачем у справах про відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, їх посадовою або службовою особою, є держава як учасник цивільних відносин, як правило, в особі органу, який відповідач зазначає порушником своїх прав. Держава бере участь у справі як відповідач через відповідні органи державної влади, зазвичай орган, діями якого завдано шкоду. Залучення або ж незалучення до участі у таких категоріях спорів Державної казначейської служби України чи її територіального органу не впливає на правильність визначення належного відповідача у справі, оскільки відповідачем є держава, а не Державна казначейська служба України чи її територіальний орган (так само постанови Великої Палати Верховного Суду від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11 (пункт 6.22), від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18 (пункт 35), від 21.08.2019 у справі 
№ 761/35803/16-ц (пункт 33), від 18.12.2019 у справі № 688/2479/16-ц (пункти 
25 - 28), від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (пункт 8.6)).
Наводячи доводи, що шкода, яку просить відшкодувати ОСОБА_1 , завдана не з вини роботодавця позивача у сфері публічної служби - прокуратури Дніпропетровської області, колегія суддів Касаційного адміністративного суду просить Велику Палату Верховного Суду визначитися з відповідачем у цій справі (так само у справах з подібними правовідносинами), вбачаючи в цьому виключну правову проблему.
Згідно з усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду виключна правова проблема має, як правило, оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного критеріїв.
Кількісний критерій відображає той факт, що вона наявна не в одній якійсь конкретній справі, а в невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.
З погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать такі обставини, як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідність застосування аналогії закону чи права; вирішення правової проблеми необхідне для забезпечення принципу пропорційності, тобто належного балансу між інтересами сторін у справі.
Разом з тим, в ухвалі Касаційного адміністративного суду від 25.05.2023 немає посилання на кількісні та якісні показники, які б свідчили про те, що передача справи № 160/6949/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.
У постановах від 10.11.2022 (справа № 340/2736/20), від 28.11.2022 (справа № 160/6785/20), від 28.11.2022 (справа № 380/8155/21), від 18.05.2023 (справа № 420/24821/21), від 08.12.2022 (справа № 540/583/21), від 20.10.2022 (справа № 320/13773/20), від 14.07.2022 (справа № 160/13767/20), від 14.09.2021 (справа № 320/1874/19), від 18.08.2022 (справа № 200/2499/21-а), від 14.02.2023 (справа № 160/22424/21) (у цих справах провадження відкрито за позовами про відшкодування шкоди (збитків) у вигляді неотриманої заробітної плати (інших видів винагороди) при проходженні публічної служби, завданої неконституційним актом) Касаційний адміністративний суд не поставив під сумнів правильність визначення судами попередніх інстанцій належним відповідачем роботодавця позивача у сфері публічної служби.
Спір, який виник між сторонами у справі № 160/6949/20, стосується проходження ОСОБА_1 публічної служби, а саме його права на отримання заробітної плати в розмірі, встановленому частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», у період з 01.07.2015 по 24.09.2019, тобто в період дії положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування), яке Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 у справі № 1-223/2018 (2840/18) визнано такими, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).
З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що в ухвалі від 25.05.2023 Касаційний адміністративний суд не навів ґрунтовних підстав необхідності відступу від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2019 (справа № 686/23445/17) та від 27.11.2019 (справа № 242/4741/16-ц).
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду не може погодитися з тим, що існують достатні, переконливі й об`єктивно спроможні чинники для прийняття справи № 160/6949/20 до свого розгляду із запропонованих колегією суддів Касаційного адміністративного суду підстав.
Відповідно до частини шостої статті 347 КАС якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема через відсутність виключної правової проблеми, наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору у подібних правовідносинах, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 248, 346, 347, 355, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
УХВАЛИЛА:
Справу № 160/6949/20 за позовом ОСОБА_1 до держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди повернути до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
 
Cуддя-доповідачка                                                                                   Є. А. Усенко
 
Судді:                                    Ю. Л. Власов                                                С. Ю. Мартєв
                                                І. А. Воробйова                                            К. М. Пільков
І. В. Григор`єва                                            О. Б. Прокопенко
М. І. Гриців                                                   О. М. Ситнік
Д. А. Гудима                                                І. В. Ткач
Л. Ю. Кишакевич                                        О. С. Ткачук
Л. М. Лобойко                                             В. Ю. Уркевич