ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 жовтня 2023 року 
м. Київ
справа № 520/11333/16-а
адміністративне провадження № К/9901/15626/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді -  Єзеров А.А., Кравчук В.М. 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18.12.2018 (суддя - Балан Я.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2019 (судді - Ступакова І.Г., Бітов А.І., Лук`янчук О.В.)  
у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Одеської міської ради, управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, треті особи: ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про визнання протиправними та нечинними рішень, зобов`язання вчинити дії, 
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив: 
-визнати протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради №6489-VI від 25.03.2015 "Про затвердження Генерального плану міста Одеси"; 
-зобов`язати Управління архітектури та містобування Одеської міської ради внести зміни до графічної частини Генерального плану м. Одеси, якими віднести територію мікрорайону "Д" житлового району IV - 5 "Південний" у м. Одеса до території одноквартирної (садибної) забудови;
-зобов`язати Одеську міську раду, затвердити зміни до графічної частини Генерального плану м. Одеси, якими віднести територію мікрорайону "Д" житлового району IV - 5 "Південний" у м. Одеса до території одноквартирної (садибної) забудови;
-визнати протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради №451-VIІ від 16.03.2016 "Про затвердження детального плану території мікрорайону "Д" " житлового району IV - 5 "Південний" у м. Одеса".
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25.03.2015 Одеською міською радою прийнято рішення №6489-VI «Про затвердження Генерального плану м. Одеси», яким вирішено:
- затвердити Генеральний план м. Одеси, розроблений державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя»;
- встановити, що містобудівна документація з планування територій м. Одеси, розроблена та затверджена до набрання чинності цим рішенням, діє в частині, що не суперечить Генеральному плану м. Одеси, затвердженому згідно із пунктом 1 цього рішення;
- виконавчому комітету Одеської міської ради протягом 2015 року: привести власні рішення у відповідність з цим рішенням та Генеральним планом м. Одеси; внести Одеській міській раді пропозиції щодо приведення її рішень у відповідність до цього рішення та Генерального плану м. Одеси; вжити заходів щодо розроблення містобудівної документації з реалізації та уточнення положень Генерального плану м. Одеси.
Контроль за виконанням цього рішення покладено на постійну комісію з планування забудови територій та архітектури.
Рішенням Одеської міської ради №6009-VI від 24.12.2014 вирішено розробити детальний план території мікрорайону «Д» житлового району IV-5 «Південний» в м. Одесі.
При зверненні з позовом до суду позивачі зазначають, що 20.02.2016, з публікації в Одеському віснику, їм стало відомо про проведення у період з 17.02.2016 по 02.03.2016 громадських слухань до проекту «Детальний план території мікрорайону «Д» житлового району IV-5 «Південний» в м. Одесі».
24.02.2016 та 02.03.2016 позивачі звернулися до заступника начальника управління архітектури та містобудування Одеської міської ради Касимова М.М. з пропозиціями та зауваженнями щодо проекту «Детальний план території мікрорайону «Д» житлового району IV-5 «Південний» в м. Одесі». 
Також, позивачі клопотали про утворення погоджувальної комісії щодо погодження спірних питань по врахуванню інтересів жителів, власників та користувачів земельних ділянок, домоволодінь території мікрорайону «Д» житлового району IV-5 «Південний» в м. Одесі, із забезпеченням включення до складу комісії представників житлового району згідно протоколу зборів громади.
Листом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради №01-13/104/о від 11.03.2016 ОСОБА_1 повідомлено, що детальний план території мікрорайону «Д» житлового району IV-5 «Південний» в м. Одесі розроблено на підставі рішення Одеської міської ради №6009-VI від 24.12.2014 та у відповідності п.1 ст.19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038 - VІ від 17.02.2011, уточнює положення Генерального плану. Також зазначено, що обов`язок щодо створення погоджувальної комісії - не передбачено.
16.03.2016 Одеською міською радою було прийнято рішення №451-VIІ «Про затвердження детального плану території мікрорайону «Д» жилого району ІV - 5 «Південний» у м. Одесі», яким вирішено:
- затвердити детальний план території мікрорайону «Д» жилого району IV - 5 «Південний» у м. Одесі;
- Управлінню архітектури та містобудування Одеської міської ради, Департаменту інформації та зв`язків з громадськістю Одеської міської ради протягом встановленого законом строку забезпечити оприлюднення матеріалів даної містобудівної документації та цього рішення у відповідних засобах масової інформації;
- Київській районній адміністрації Одеської міської ради забезпечити розміщення матеріалів зазначеного детального плану території у загальнодоступному місці приміщення районної адміністрації.
Контроль за виконанням цього рішення покладено на постійну комісію Одеської міської ради з питань планування забудови територій, міського дизайну та архітектури.
Згідно листа Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради №01-13/104/о від 11.03.2016, у вказаному Детальному плані території на території існуючої малоповерхової житлової забудови пропонується розмістити загальноосвітню школу та дитячий садок-ясла за розрахунковий строк на віддалену перспективу (після 2031 року).
В обгрунтування позовних вимог позивачі покликались на те, що Генеральний план, затверджений рішенням Одеської міської ради №6489-VI від 25.03.2015, суттєво відрізняється від Генерального плану, який виносився на громадські слухання. Крім того, графічна частина Генерального плану відрізняється від Основних положень Генерального плану. Зокрема, в Основних положеннях до Генерального плану зазначено, що у відповідності до рішення міської ради №188 від 20.03.2008, території існуючої забудови райони приватного сектору Великого Фонтану, Чубаївки, Дмитрівни, житлового масиву Таїрова, району вул. Світанку, Ближніх Млинів та інших, які планувалося реконструювати, зберігаються, тоді як у графічній частині Генерального плану зазначено, що вказані мікрорайони віднесено до багатоквартирної житлової забудови, що не обговорювалося на громадських слуханнях. На момент прийняття Одеською міською радою рішення №6009-VI «Про розробку детального плану території мікрорайону «Д» житлового району IV - 5 «Південний» у м. Одеса» Генеральний план міста Одеси ще не був затверджений. Крім того, незаконним Генеральним планом м.Одеси на території мікрорайону «Південний» в графічній частині передбачено зону багатоквартирної житлової забудови, а детальний план території, затверджений спірним рішенням міської ради №451-VIІ від 16.03.2016, передбачає забудову об`єктів соціального призначення. Також, позивачі посилалися на порушення порядку проведення громадських слухань щодо обговорення детального плану території мікрорайону «Д» житлового району IV - 5 «Південний» у м. Одеса.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 19.11.2018, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2019, частково задоволено клопотання представника Одеської міської ради та залишено позовну заяву без розгляду в частині визнання протиправним та нечинним рішення Одеської міської ради №6489-VI від 25.03.2015 "Про затвердження Генерального плану міста Одеси".
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18.12.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2019, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій, за наслідками дослідження наявних в матеріалах справи висновку Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради №07/16 по проекту «Детального плану території мікрорайону «Д» житлового району ІV - 5 «Південний» у м. Одесі» №01-11/203 від 17.03.2016 та копії Детального плану території мікрорайону «Д» житлового району ІV - 5 «Південний» у м. Одесі, дійшли висновку про відповідність Детального плану території Генеральному плану міста Одеси.
Крім того, суди дійшли висновку щодо дотримання відповідачами вимог чинного законодавства під час проведення громадських слухань щодо обговорення детального плану території, а позивачі використали своє право на участь у громадських обговореннях. 
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги позивач ОСОБА_1 покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. 
Зокрема покликається на те, що при ухваленні оскаржуваних судових рішень судами попередніх інстанцій не вирішено чи мають місце обставини, на які посилались позивачі в обгрунтування позову, чи існує невідповідність частин Генерального плану, а саме чи відрізняється її графічна частини від основних положень Генерального плану яким передбачено збереження території; чи були і ким порушені, невизнані або оспорені права, свободи та (або) інтереси, за захистом яких позивачі звернулись до суду.
Також покликається на те, що інформація щодо прийнятого рішення Одеської міської ради №6489-VІ від 25.03.2015 про затвердження Генерального плану м. Одеси було опубліковано в офіційному друкованому виданні «Одеський вісник» через місяць - 25.04.2015, що є порушенням ч. 2 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Крім того рішення було опубліковано без графічної частини та Основних положень Генерального плану, тим самим з опублікованого рішення не було зрозуміло, який саме Генеральний план було затверджено та в якій редакції. В свою чергу, оскільки позивачі та треті особи є власниками та користувачами земельних ліоянок та домоволодінь на території мікрорайону «Д» житлового району ІV-5 «Південний» в м. Одесі, який знаходиться в межах вулиць Вільямса, Тролейбусна, Трамвайна, пров. Трамвайний, в подальшому до них може бути застосований цей нормативно-правовий акт.
Також покликається на те, що суди не надали належної правової оцінки Генеральному плану та Детальному плану території як нормативно-правовим актам та не врахували положення статті 264 КАС України, якою передбачено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.
Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
У відзиві на касаційну скаргу Одеська міська рада просить у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Згідно із статею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
У статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Спірним у цій справі є рішення Одеської міської ради №451-VIІ від 16.03.2016 "Про затвердження детального плану території мікрорайону "Д" " житлового району IV - 5 "Південний" у м. Одеса", а також зобов`язання Управління архітектури та містобування Одеської міської ради внести зміни, а Одеську міську раду затвердити такі, до графічної частини Генерального плану м. Одеси, якими віднести територію мікрорайону "Д" житлового району IV - 5 "Південний" у м. Одеса до території одноквартирної (садибної) забудови.
Верховний Суд вже розглядав справи, в яких аналізував правову природу містобудівної документації як правового акту та, відповідно, особливості розгляду судом справ цієї категорії.
Зокрема, у постановах від 15.05.2019 у справі №363/3786/17, від 16.10.2019 у справі №363/3101/17 Велика Палата Верховного Суду, а також у постановах від 03.02.2020 у справі №826/16737/18, від 14.07.2021 у справі №260/20/19, від 20.09.2021 у справі №809/1806/16 Верховний Суд дійшов висновку, що детальний план території, як і генеральний план населеного пункту, за своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, є нормативно-правовим актом.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень закріплені у статті 171 КАС України, в редакції, чинній станом на час відприття провадження у справі.
Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Таким чином, для оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
Такий порядок, серед іншого, передбачає обов`язкове оприлюднення інформації про розгляд справи для належного повідомлення усіх зацікавлених осіб.
При цьому, за правилами частини 6 статті 171 КАС України, в редакції, чинній станом на час відприття провадження у справі, якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
Аналогічні приписи щодо оприлюднення інформації про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта містять і положення КАС України, які діють станом на час касаційного перегляду справи.
За таких обставин, дотримання порядку розгляду справ щодо оскарження нормативно-правового акту забезпечить дотримання прав усіх зацікавлених осіб на участь в розгляді цієї справи.
У постанові від 09.12.2020 №813/746/18 Верховний Суд дійшов наступного висновку:
«…для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів През   идента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.».
Схожих висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 27.04.2021 у справі №260/1336/18 та від 20.12.2019 №520/14995/16-а.
З матеріалів справи вбачається, що суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи оскаржуване рішення відповідача на відповідність критеріям визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, та не розглянули справу відповідно до приписів статті 264 КАС України.
Водночас, дотримання такого порядку є важливим для цієї категорії публічно-правових спорів з огляду на те, що законодавством передбачено як особливий порядок прийняття нормативно-правових актів, зокрема з обов`язковим громадським обговоренням, так і особливий порядок їх оскарження, з обов`язковим оприлюдненням інформації про таке оскарження.
Відповідно до частини 3 статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Відповідно до п. 1 ч. 2, п. 4 ч. 3 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, а також суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
За правилами ч. 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
За таких обставин, враховуючи сформовану Верховним Судом практику щодо застосування статті 264 КАС України, касаційну скаргу слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
При цьому, Суд не оцінює доводи касаційної скарги, оскільки без дослідження наведених вище обставин та виконання процесуальних дій ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду справи суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, виконати вимоги статті 264 КАС України та прийняти законні і обґрунтовані рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.
Керуючись ст. 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18.12.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2019 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук