У Х В А Л А
10 серпня 2023 року
м. Київ
Справа № 240/14828/22
Провадження № 11-39апп23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Кравченка С. І., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2022 року (суддя Окис Т. О.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року (судді Драчук Т. О., Полотнянка Ю. П., Смілянець Е. С.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
16 липня 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулась до суду з позовом, у якому просила: визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області (далі -ГУ ПФУ, відповідач) щодо ненарахування та невиплати їй із 16 січня 2022 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України від 28 грудня 1991 року № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII); зобов`язати ГУ ПФУ здійснити їй із 16 січня 2022 року нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила, що після прийняття Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 відповідач протиправно не нараховує та не виплачує їй як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає в населеному пункті, який віднесено до зони гарантованого добровільного відселення, доплату (підвищення) до пенсії відповідно до статті 39 Закону № 796-XII.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року, позов задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність ГУ ПФУ щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 із 16 січня 2022 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає в зоні гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року; зобов`язано ГУ ПФУ провести нарахування та виплату ОСОБА_1 із 16 січня 2022 року підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає в зоні гарантованого добровільного відселення, визначене статтею 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року. У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.
Постановляючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 відновлено право позивачки на отримання підвищення до пенсії як непрацюючій пенсіонерці, яка проживає на території радіоактивного забруднення в зоні гарантованого добровільного відселення, на підставі статті 39 Закону України № 796-ХІІ, у зв`язку із чим є правові підстави для зобов`язання відповідача провести відповідні нарахування та виплати на її користь.
При визначенні розрахункової величини для проведення розрахунку доплати до пенсії, на яку позивачка має право, суди першої та апеляційної інстанцій застосували норми Закону України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 1774-VIII). При цьому суди врахували висновки Великої Палати Верховного Суду, яка, розглядаючи зразкову справу № 240/4946/18, виснувала, що за змістом пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1774-VIII мінімальна заробітна плата після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат. До внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується в розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого на 01 січня календарного року, починаючи з 01 січня 2017 року. 
З огляду на це суди попередніх інстанцій виснували, що позовні вимоги ОСОБА_1 підлягають задоволенню частково шляхом зобов`язання ГУ ПФУ нарахувати і виплатити позивачці доплату до пенсії, передбачену статтею 39 Закону № 796-XII, у розмірі двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб, який встановлено на 01 січня календарного року.
Рух касаційної скарги
Не погодившись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивачка подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просила скасувати оскаржувані нею судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення її позову повністю.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі також - Касаційний адміністративний суд) ухвалою від 24 січня 2023 року відкрив касаційне провадження в цій справі; а ухвалою від 14 березня 2023 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини четвертої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 23 березня 2023 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Короткий зміст ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
Постановляючи ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний адміністративний суд зазначив, що з метою економного та раціонального використання державних коштів та приведення у відповідність з фінансовими можливостями положень окремих законів України Верховна Рада України  06 грудня 2016 року прийняла Закон № 1774-VIII, який набрав чинності 01 січня 2017 року, пунктом 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» якого установлено, що після набрання чинності цим Законом мінімальна заробітна плата не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат.
У постанові у зразковій справі № 240/4946/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що після набрання чинності Законом № 1774-VІІІ положення нормативно-правових актів щодо обчислення виплат у процентному співвідношенні до мінімальної заробітної плати застосуванню не підлягають.
Отже, після набрання чинності Законом № 1774-VIII мінімальна заробітна плата не застосовується як розрахункова величина, у тому числі для обчислення підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року, в частині, яка не змінена Законом України від 04 лютого 2016 року № 987-VIII «Про внесення зміни до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»).
Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII). Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ є неконституційними та втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Оскільки зазначені зміни до статті 39 Закону № 796-ХІІ суперечать Конституції України, на думку колегії суддів Касаційного адміністративного суду, непрацюючі пенсіонери, які проживають на території радіоактивного забруднення, мають право на доплату в розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, що дорівнює двом розмірам прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого на 01 січня відповідного календарного року, за весь період існування такого права, а не лише із 17 липня 2018 року, адже судовий захист не може ґрунтуватися на неправовому законі. Водночас колегія суддів Касаційного адміністративного суду наголошує на тому, що право на доплату в розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII, для непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території радіоактивного забруднення, не є абсолютним і може бути обмежене строком звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів.
З урахуванням наведеного Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виснував про необхідність вирішення питання про відступ від висновку, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року в зразковій справі № 240/4937/18, щодо обчислення підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, право на яке в таких осіб виникло на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ, з розрахунку двох мінімальних заробітних плат та щодо дати, з якої у непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території радіоактивного забруднення, виникло право на отримання відповідної допомоги.
Позиція Великої Палати Верховного Суду
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 23 березня 2023 року прийнято до розгляду справу за позовом ОСОБА_1 до ГУ ПФУ про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії та призначено її до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.
Однак, вивчивши матеріали адміністративної справи, доводи касаційної скарги, мотиви, з яких справу передано для розгляду, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для повернення справи Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду виходячи з такого.
Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України покликаний забезпечувати сталість та єдність судової практики.
Завдання Великої Палати Верховного Суду установлені статтею 45 цього Закону, частиною другою якої передбачено, що Велика Палата Верховного Суду: 1) у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права; 2) діє як суд апеляційної інстанції у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції; 3) аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики; 4) здійснює інші повноваження, визначені законом.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду переглядає судові рішення в касаційному порядку саме з метою забезпечення однакового застосування судами норм права та виключно у визначених законом випадках.
За нормами частини четвертої статті 346 КАС суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.
Згідно із частиною четвертою статті 347 КАС про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати суд постановляє ухвалу з викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або з обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.
Відповідно до положень частини другої статті 356 КАС у постанові палати, об`єднаної палати в разі передачі справи на розгляд Великої Палати має міститися висновок про те, як саме має застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об`єднана палата, що передала справу на розгляд Великої Палати.
Інститут зразкової справи полягає у вирішенні Верховним Судом як судом першої інстанції за поданням місцевого суду однієї з типових адміністративних справ як зразкової з подальшим впливом остаточного рішення в цій зразковій справі на вирішення інших подібних справ судами нижчих інстанцій. Процесуальний механізм цього інституту закріплений у пунктах 21, 22 частини першої статті 4, пункті 9 частини другої статті 236, статтях 290, 291 КАС. Відповідно до цього механізму, якщо в провадженні одного або декількох адміністративних судів перебувають типові адміністративні справи, відповідачем у яких є один той самий суб`єкт владних повноважень або його відокремлені структурні підрозділи; спір у яких виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких позивачами заявлено аналогічні вимоги, кількість яких визначає доцільність ухвалення зразкового рішення, - суд, який розглядає одну чи більше таких справ, може звернутися до Верховного Суду з поданням про розгляд однієї з них як судом першої інстанції. 
Ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відкриття провадження у зразковій справі публікується на офіційному вебпорталі судової влади України, а також в одному із загальнодержавних друкованих засобів масової інформації. Суди уповноважені (але не зобов`язані) зупинити провадження в інших типових справах - до набрання чинності рішенням Верховного Суду у зразковій справі. 
Зразкова справа вирішується за правилами спрощеного позовного провадження. Рішення у зразковій справі може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду в апеляційному порядку.
За частиною третьою статті 291 КАС при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи.
У касаційному порядку типову справу може бути оскаржено виключно з таких підстав: якщо справу не визнано типовою згідно з ознаками такої справи; якщо судом розглянуто як типову справу, яка не відповідає його ознакам; якщо судом не враховано рішення по зразковій справі (частина п'ята статті 291 КАС).
Касаційна скарга ОСОБА_1 обґрунтована посиланням на те, що суд апеляційної інстанції при вирішенні цієї справи не визнав її типовою справою та не врахував висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18, щодо визначення розміру щомісячного підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають у зоні гарантованого добровільного відселення, який дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік). Тобто підставою касаційного оскарження рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2022 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2022 року є частина п`ята статті 291 КАС, а не частина четверта статті 328 цього Кодексу, яка, так само, як і статті 346, 347, нормами яких встановлені підстави і порядок передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, структурно входять до глави 2 «Касаційне провадження» розділу ІІІ КАС.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 23 березня 2023 року дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи № 240/14828/22 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, пославшись на те, що суди попередніх інстанцій не застосували правового висновку Великої Палати у зразковій справі № 240/4937/18, натомість врахували висновки в іншій зразковій справі № 240/4946/18, а також на процесуальну неможливість усунути розбіжності у правозастосуванні щодо розрахункової величини, яка повинна застосовуватися при обрахунку підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають у зоні гарантованого добровільного відселення (на території радіоактивного забруднення), право на яке в таких осіб виникло на підставі статті 39 Закону № 796?ХІІ у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, та щодо дати, з якої у таких осіб виникло право на отримання відповідної допомоги. Спосіб, у який може бути усунута зазначена розбіжність, колегія суддів вбачає у відступі від висновку Великої Палати Верховного Суду, зробленого в постанові від 18 березня 2020 року за наслідками апеляційного перегляду зразкової справи № 240/4937/18 у частині спірних питань.
На переконання колегії суддів Касаційного адміністративного суду, підстави та механізм відступу від попередніх висновків Верховного Суду, зокрема і Великої Палати, у тому числі, у зразкових справах, визначені положеннями статей 346 та 347 КАС.
Зразкові справи, як було зазначено вище, розглядаються Верховним Судом як судом першої інстанції та Великою Палатою в апеляційному порядку. Провадження в зразкових справах характеризуються притаманною виключно їм специфікою цієї процедури. Після цього рішення Верховного Суду набуває ознак прецеденту - йому слідують суди нижчих інстанцій, що дає змогу забезпечити ефективність, передбачуваність та однаковість судової практики в однотипних спорах.
Рішення у зразковій справі з набранням законної сили є остаточним, за своєю юридичною сутністю, призначенням та спрямуванням воно має орієнтувальний характер, покликане забезпечувати однакове та правильне застосування норм матеріального права в типових правничих ситуаціях. 
Позаяк рішення у зразковій справі за законом не може переглядатися в касаційному порядку, воно водночас не може однаковою мірою слугувати підставою для формулювання правового висновку в іншій (інших) прирівнюваній (зіставлюваних) справі (справах), яка (які) відповідно до закону переглядається за правилами касаційного провадження й у межах перегляду якої дозволяється відступ від правового висновку, який сформулював власне суд касаційної інстанції. 
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18 (Пз/9901/55/18), неврахуванням висновків у якій судами першої та апеляційної інстанцій обґрунтована касаційна скарга ОСОБА_1 , зазначила такі обставини зразкової справи, які обумовлюють типове застосування норм матеріального права:
а) позивач проживає на території радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;
б) позивач є непрацюючим пенсіонером;
в) відповідачем є відповідне управління Пенсійного фонду України;
г) предметом спору є нарахування та виплата із 17 липня 2018 року підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, в розмірі, визначеному частиною другою статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції, чинній до 01 січня 2015 року.
Велика Палата Верховного Суду в цій постанові дійшла висновку, що відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 та статті 39 Закону № 796-ХІІ із 17 липня 2018 року позивач має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, в розмірі двох мінімальних заробітних плат. 
Постановляючи ухвалу про передачу справи № 240/14828/22 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Касаційного адміністративного суду внаслідок неправильного застосування норм статті 290, частини п'ятої статті 291, частини четвертої статті 346 КАС помилково визнала наявність підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. 
Застосування норм пунктів 21, 22 частини першої статті 4, статей 290, 291, 346, 347 КАС у системному зв'язку дає підстави виснувати, що провадження у зразкових справах характеризується специфічним порядком, який відрізняється від звичайного судового процесу. Метою зразкового провадження є створення прецеденту, встановлення правових принципів, які можна застосовувати до типових справ у майбутньому судами нижчих інстанцій. Завдяки встановленню чітких правових принципів, які можна застосовувати в типових справах, суди можуть уникнути суперечностей у своїх рішеннях, скоротити час і ресурси, необхідні для їх вирішення. Таким чином, врахування висновків, викладених у судових рішеннях, ухвалених за результатами розгляду зразкових справ, є важливим інструментом для забезпечення послідовності, ефективності та передбачуваності судової практики в однотипних спорах.
Водночас положення статей 346, 347 КАС не передбачають можливості передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду як суду апеляційної інстанції у зразковій справі, що обумовлено особливою правовою природою цього процесуального рішення.
Висновки Великої Палати Верховного Суду
Відповідно до частини шостої статті 347 КАС якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.
Керуючись статтями 346, 347 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
УХВАЛИЛА:
Справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії повернути відповідній колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду.
Надіслати учасникам справи копію цієї ухвали до відома.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                     І. В. Желєзний
Судді:                                                Ю. Л. Власов                                   О. Б. Прокопенко                                                   М. І. Гриців                                      І. В. Ткач
Ж. М. Єленіна                                 О. С. Ткачук
                                                           Л. Й. Катеринчук                           В. Ю. Уркевич                                                         С. І. Кравченко                              Є. А. Усенко
                                                            Г. Р. Крет                                         Н. В. Шевцова
                                                            Л. М. Лобойко