ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 320/21154/23                                                                       Суддя (судді) першої інстанції: Кушнова А.О.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  07 вересня 2023 року                                                            м. Київ
          Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: 
          Головуючого судді:                                                        Чаку Є.В., 
          суддів:                                                                                Сорочка Є.О., Коротких А.Ю.
  за участі секретаря судового засідання                          Дудин А.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 13 липня 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства економіки України, третя особа - Кабінет Міністрів України, ОСОБА_2 , Приватне акціонерне товариство "Експортно-кредитне агентство" про визнання незаконними та скасування наказів, -

  В С Т А Н О В И В :
ОСОБА_1 звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства економіки України, третя особа - Кабінет Міністрів України, ОСОБА_2 , Приватне акціонерне товариство "Експортно-кредитне агентство" про визнання незаконними та скасування наказів.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 13 липня 2023 року відмовлено у відкритті провадження.
Не погоджуючись з вищезазначеною ухвалою суду, позивачка звернулася до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права. 
На обґрунтування доводів апеляційної скарги позивачка посилалася на те, що норма статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) гарантує право кожному, незалежно від призначення акта індивідуальної дії звернутися до адміністративного суду. Спосіб захисту у формі оскарження акта індивідуальної дії не містить жодного застереження з приводу того, що такою формою захисту може скористатися лише обмежене коло осіб.
Апелянтка зазначила, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали не врахував юридичний факт того, що вона (головний бухгалтер ПАТ "Експортно-кредитне агентство") входить до кола осіб, на який поширюються дані правовідносини. Вказала, що вона має право на оскарження індивідуальних актів суб`єктів владних повноважень, оскільки зазначені індивідуальні акти є первинними документами бухгалтерського обліку, що прийняті від імені загальних зборів акціонерів не в межах дискреційних повноважень, а відтак створюють перешкоди для реалізації прав та свобод позивачки. 
Міністерство економіки України та Кабінет Міністрів України надали до суду відзиви на апеляційну скаргу, а яких просили залишити ухвалу суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення. В обгрунтування відзивів зазначено, що оскаржувані накази є актами індивідуальної дії, оскільки видані стосовно ОСОБА_2 . Вказані накази адресовані виключно ОСОБА_2  та спрямовані на виконання конкретних правовідносин між ПАТ "Експортно кредитне агентство" і ОСОБА_3 ; накази не розраховані на багаторазове застосування, а вичерпують свою дію після призначення на посаду. 
Відповідач та третя особа вважають, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта  владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.  
Позивачкою було подано до суду заперечення проти доводів і міркувань, наведених у відзивах. У вказаних запереченнях позивачка просила визнати відзиви Міністерства економіки України та Кабінету Міністрів України не належними доказими. з огляду на відсутність повноважень у представників, які подали ці відзиви.
У судовому засіданні, приймаючи до уваги доводи апелянта, наведені у запереченнях на відзиви, перевіривши подані до суду документи на підтвердження повноважень представників сторін, колегія суддів дійшла висновку про наявність у представників Міністерства економіки України та Кабінету Міністрів України достатніх доказів на підтвердження своїх повноважень.
Відзиви від ОСОБА_2 та Приватного акціонерного товариства  "Експортно-кредитне агентство" станом на день проведення судового засідання до суду не надходили.
Разом з тим у судовому засіданні представник Приватного акціонерного товариства  "Експортно-кредитне агентство" вказав, що відзив на апеляційну скаргу був ним надісланий засобами поштового зв`язку на адресу суду та учасникам процесу. 
У судовому засіданні представник Приватного акціонерного товариства  "Експортно-кредитне агентство" акцентував увагу суду на тому, що позивачка не є головним бухгалтером та не перебуває у трудових відносинах з Товариством. Позивачка була звільнена з посади ще у 2021 році. Правомірність звільнення підтверджується рішенням Київського апеляційного суду у справі 755/14094/21 від  04 травня 2023 року, яке набрало законної сили. У зв`язку з наведеними обставинами представник Товариства вважає, що оскаржувані накази жодним чином не стосуються позивачки та не можуть порушувати її права та обов`язки.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. 
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції зазначив, що ОСОБА_1 оскаржує накази Міністерства економіки України з особового складу №137-П від 22.12.2022 «Про обрання ОСОБА_2 заступником голови правління приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» та №138-П від 22.12.2022 «Про покладання виконання обов`язків голови правління приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство». Також просить  визнати відсутність у Міністерства економіки України компетенції (дискреції, повноважень) на підписання вказаних наказів. При цьому зазначає, що вказані накази було прийнято не в межах дискреційних повноважень, через ігнорування усіх обставин, підстав та у спосіб, що не відповідає Конституції та Законам України.          За висновком суду першої інстанції ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин з обрання ОСОБА_2 заступником голови ПрАТ "Експортно-кредитне агентство" та покладання на останнього обов`язків голови правління цього товариства,  а тому такі накази не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом. Ухвала мотивована тим, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий, або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Надаючи правову оцінку вказаним обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Частиною 2 статті 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої                             статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
У Рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права та інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У частині 1 статті 5 КАС України  вказано, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Таким чином КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
В даному випадку, як правильно зазначив суд першої інстанції, позивачка оскаржує накази Міністерства економіки України з особового складу №137-П від 22.12.2022 «Про обрання ОСОБА_2 заступником голови правління приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» та №138-П від 22.12.2022 «Про покладання виконання обов`язків голови правління приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство», а також просить  визнати відсутність у Міністерства економіки України компетенції (дискреції, повноважень) на підписання вказаних наказів. 
За позицією позивача вказані накази було прийнято не в межах дискреційних повноважень, через ігнорування усіх обставин, підстав та у спосіб, що не відповідає Конституції та Законам України.
Колегія суддів зазначає, що згідно пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Слід зазначити, що нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин.
Право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.
Подібний правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 06 червня 2018 року у справі № 800/489/17, від 12 червня 2018 року у справі № 800/587/17, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19, від 18 вересня  2019 року у справі № 9901/284/19, від 13 листопада 2019 року у справі № 9901/331/19.
З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржувані позивачкою накази є правовими актами ненормативного характеру, тобто актами індивідуальної дії, стосуються призначення на посаду конкретної особи ( ОСОБА_2 ), тобто виключно визначеного у них суб`єкта, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до вказаної особи.
Зокрема оскаржувані накази стосуються обрання ОСОБА_2 заступником голови правління приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» та  покладання на ОСОБА_2 виконання обов`язків голови правління приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство», отже вони стосуються виключно ОСОБА_2 .
Ці накази породжують права й обов`язки тільки для того суб`єкта, якому вони адресовані. Позивачка до кола таких суб`єктів не належить.
При цьому колегія суддів зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією із цілей таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема, як у цій справі. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.
Доводи апелянтки про те, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали не врахував юридичний факт того, що вона (головний бухгалтер ПАТ "Експортно-кредитне агентство") входить до кола осіб, на який поширюються дані правовідносини, спростовуються поясненнями представника ПАТ "Експортно-кредитне агентство", який вказав, що позивачка була звільнена з посади головного бухгалтера ще у 2021 році та не перебуває у трудових відносинах з Товариством. Правомірність звільнення підтверджується постановою Київського апеляційного суду у справі 755/14094/21 від  04 травня 2023 року.
Згідно відомостей з офіційного сайту Єдиного державного реєстру судових рішень,  постанова Київського апеляційного суду у справі 755/14094/21 від  04 травня 2023 року набрала  законної сили 04 травня 2023 року. 
При цьому з даним позовом позивачка звернулася до суду у червні 2023 року.
Тобто станом на час звернення до суду з даним позовом позивачка офіційно не перебувала у трудових відносинах з ПАТ "Експортно-кредитне агентство", зокрема не перебувала на посаді головного бухгалтера, а тому оскаржувані накази жодним чином не стосуються позивачки, її прав та обов`язків.
Беручи до уваги наведене, враховуючи суть спірних правовідносин, колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для розгляду даного спору у порядку адміністративного судочинства та водночас наявності підстав для відмови у відкритті провадження у справі.
Стосовно висновків суду першої інстанції про те, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, колегія суддів зазначає зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому суд першої інстанції правильно не зазначив суд, до юрисдикції якого мав би належати розгляд цієї справи, що узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду викладеною у постановах від 13 березня 2018 року у справі № 800/554/17.
Інші доводи та міркування позивачки, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності правових висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення
Відповідно до п.1 ч.1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За змістом ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін.
Керуючись ст.ст. 238, 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В :
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 13 липня 2023 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.
Повний текст постанови виготовлений 11 вересня 2023 року.

Головуючий суддя:                                                                     Є.В. Чаку

          Судді:                                                                                      Є.О. Сорочко

                                                                                                        А.Ю.Коротких