ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 червня 2023 року	Львів	Справа № 260/2769/22 пров. № А/857/4507/23	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді:                                             Кухтея Р.В.
суддів :                                                            Іщук Л.П., Шевчук С.М., 
з участю секретаря судового засідання:            Демчик Л.Р.,

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу представника позивача ОСОБА_1 – Мельника Павла Петровича на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 січня 2023 року (ухвалене головуючим-суддею Микуляком П.П. в порядку ч.4 ст.229 КАС України у м. Ужгороді, дату складання повного тексту судового рішення не вказано) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до відділу освіти, охорони здоров`я, культури, сім`ї, молоді та спорту Іршавської міської ради про визнання протиправним та скасування рішень,

                                                    в с т а н о в и в :

У серпні 2022 року ОСОБА_2 звернувся в інтересах ОСОБА_1 в суд із адміністративним позовом до відділу освіти, охорони здоров`я, культури, сім`ї, молоді та спорту Іршавської міської ради, в якому просив визнати протиправними та скасувати накази відповідача №75 від 13.04.2022 “Про втрату чинності наказу відділу освіти, охорони здоров`я, культури, сім`ї, молоді та спорту Іршавської міської ради №3 від 04.01.2022” та №77 від 14.04.2022 “Про встановлення надбавки працівникам закладів загальної середньої освіти”.
Позов мотивований тим, що оспорювані рішення прийняті не уповноваженою особою, оскільки повноваження встановлювати розмір надбавки працівникам закладів дошкільної, позашкільної, загальної середньої, професійної (професійно-технічної), вищої освіти, інших установ і закладів незалежно від їх підпорядкування, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №373 від 23.03.2011 “Про встановлення надбавки педагогічним працівникам закладів” (далі – Постанова №373) належать керівнику закладу освіти. Крім того, зменшення надбавки оспорюваним наказом №77 проведено з порушенням вимог ч.3 ст.32 Кодексу Законів про працю України (далі - КЗпП України), зокрема, в частині обов`язку повідомити працівника про зміну істотних умов праці не пізніше ніж за два місяці, а також відсутності факту встановлення змін в організації виробництва і праці. Також звертає увагу на відсутність згоди виборного профспілкового органу, членом якого він є, що є порушенням вимог ч.2 ст.252 КЗпП України. Оспорюваний наказ №77 прийнятий з недотриманням встановлених статтею 58 Конституції України гарантій та порушує право на оплату праці у повному її розмірі. 
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 11.01.2023 у задоволенні позовних вимог було відмовлено повністю. 
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, представник позивача Мельник П.П. подав апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального права, просить його скасувати та прийняти постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити у повному обсязі.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що засновник закладу освіти в контексті положень ч.3 ст.25 Закону України “Про освіту” №2145-VIII від 05.09.2017 (далі - Закон №2145) та ч.3 ст.37 Закону України “Про повну загальну середню освіту” №463-IX від 16.01.2020 (далі - Закон №463) не відноситься до числа осіб, які наділені повноваженнями по встановленню надбавки, визначеної Постановою №373. Також вважає помилковими висновки суду першої інстанції про неможливість застосування до спірних правовідносин Постанови №373 з мотивів того, що така є підзаконним нормативно-правовим актом, який суперечить ч.3 ст.97 КЗпП України, оскільки вказана постанова Уряду є спеціальною по відношенню до вказаної норми Кодексу. При цьому зазначає, що нормативно-правове регулювання не обмежується лише КЗпП України. У доповнення до вищевикладеного представник позивача також посилається на ч.3 ст.94 КЗпП України, згідно якої питання державного і договірного регулювання оплати праці, прав працівників на оплату праці та їх захисту визначається цим Кодексом, Законом України «Про оплату праці» та іншими нормативно-правовими актами. Вказує, що Постанова №373, положення якої прийняті на підставі та на виконання КЗпП України, Закону України “Про оплату праці” №108/95-ВР від 24.03.1995 (далі - Закон №108/95), детально врегульовує встановлення спірної надбавки. Судом також не враховано, що оспорювані накази прийняті із зворотнім строком його дії. Стосовно висновків суду першої інстанції про зміну обсягу навантаження педагогічних працівників та не спростування зазначених доводів відповідача вказує, що саме на відповідача покладено обов`язок доказувати правомірність свого рішення. Також представник позивача звертає увагу на те, що встановлення надбавки за престижність праці не передбачає додаткових умов, а ч.3 п.1 Постанови №373 визначає, що надбавка встановлюється на весь обсяг навчального навантаження, що виконується працівником. 
Відповідач не скористався правом подачі відзиву на апеляційну скаргу у встановлений судом строк.
Особи, які беруть участь у справі в судове засідання не з`явилися, хоча були належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи.
Відтак, в контексті положень ч.4 ст.229 КАС України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
При цьому, колегія суддів не вбачає підстав для відкладення судового засідання та вважає за можливе провести апеляційний розгляд за відсутності сторін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.
З матеріалів справи видно, що позивач працює у відділі освіти, охорони здоров`я, культури, сім`ї, молоді та спорту Іршавської міської ради на посаді вчителя загальноосвітнього навчального закладу з 01.03.2018.
Наказом відділу освіти, охорони здоров`я, культури, сім`ї, молоді та спорту Іршавської міської ради №3 від 04.01.2022 “Про встановлення надбавки працівникам закладів загальної середньої освіти” встановлено надбавку за престижність праці педагогічним працівникам до посадового окладу, зокрема, Комунальному закладу Іршавський ліцей Іршавської міської ради у розмірі 30%.
13.04.2022 наказом відділу освіти, охорони здоров`я, культури, сім`ї, молоді та спорту Іршавської міської ради “Про втрату чинності наказу відділу освіти, охорони здоров`я, культури, сім`ї, молоді та спорту Іршавської міської ради №3 від 04.01.2022” було припинено дію наказу №3 від 04.01.2022.
14.04.2022 відділом освіти, охорони здоров`я, культури, сім`ї, молоді та спорту Іршавської міської ради прийнято наказ №77 “Про встановлення надбавки працівникам закладів загальної середньої освіти”, в розмірі 5% посадового окладу з 01 квітня по 31.08.2022.
Вважаючи протиправними оспорювані рішення, представник позивача Мельник П.П. звернувся до адміністративного суду в інтересах ОСОБА_1 з вимогою про їх скасування.
Відмовляючи повністю у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що у межах спірних правовідносин слід застосовувати ч.3 ст.97 КЗпП України, оскільки власником КЗ “Іршавський ліцей №1” є Іршавська міська рада Закарпатської області, а уповноваженим органом у сфері освіти відділ освіти, охорони здоров`я, культури, сім`ї, молоді та спорту. Також суд першої інстанції погодився з доводами відповідача про те, що з урахуванням положень ч.2 ст.3 Закону України “Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану” №2136-IX від 15.03.2022 (далі - Закон №2136) не підлягає застосуванню ч.3 ст.32 КЗпП України та відхилив доводи позивача в цій частині. В частині доводів позивача про відсутність згоди профспілкового органу, суд першої інстанції також відхилив такі, погодившись з аргументами відповідача.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.
Відповідно до статті 43 Конституції України, кожен має право на працю, що включає можливість заробляти на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Отже право громадян на працю забезпечується державою.
Доводи позивача з посиланням на п.1 Постанови №373 в частині того, що розмір надбавки встановлюється керівником закладу (установи) у межах фонду оплати праці, колегія суддів вважає безпідставним з урахуванням наступного.
Частиною третьою статті 97 КЗпП України (в редакції, чинній на момент прийняття оспорюваних наказів) передбачено, що конкретні розміри тарифних ставок (окладів) і відрядних розцінок робітникам, посадових окладів службовцям, а також надбавок, доплат, премій і винагород встановлюються власником або уповноваженим ним органом з урахуванням вимог, передбачених частиною другою цієї статті.
Відповідно до ст.4 КЗпП України, законодавство про працю складається з цього Кодексу та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.
З урахуванням тієї обставини, що власником КЗ “Іршавський ліцей №1” є Іршавська міська рада Закарпатської області, а уповноваженим органом у сфері освіти є відділ освіти, охорони здоров`я, культури, сім`ї, молоді та спорту, беручи до уваги приведені вище норми законодавства України, колегія суддів вважає, що до спірних правовідносин підлягає застосуванню саме КЗпП України, а не Постанова №373, положення якої, в частині компетенції визначення розміру надбавок, суперечить КЗпП України. 
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що оспорювані накази прийняті відділом освіти, охорони здоров`я, культури, сім`ї, молоді та спорту Іршавської міської ради в межах компетенції, встановленої КЗпП України та Закону України “Про місцеве самоврядування”, зокрема, в межах повноважень, делегованих Іршавською міською радою Закарпатської області.
Закон №108/95 визначає економічні, правові та організаційні засади оплати праці працівників, які перебувають у трудових відносинах, на підставі трудового договору з підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та господарювання (далі - підприємства), а також з окремими громадянами та сфери державного і договірного регулювання оплати праці і спрямований на забезпечення відтворювальної і стимулюючої функцій заробітної плати.
Відповідно ч.1, 2 ст.8 Закону №108/95, держава здійснює регулювання оплати праці працівників підприємств усіх форм власності шляхом встановлення розміру мінімальної заробітної плати та інших державних норм і гарантій, встановлення умов і розмірів оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності, працівників підприємств, установ та організацій, що фінансуються чи дотуються з бюджету, а також шляхом оподаткування доходів працівників.
Умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті та частиною першою статті 10 цього Закону.
Статтею 57 Закону №2145 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено гарантії держави педагогічним, науково - педагогічним і іншим категоріям установ освіти, зокрема, виплата надбавок до заробітної плати.
Статтею 98 КЗпП України передбачено, що оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законів та інших нормативно-правових актів України, генеральної, галузевих, регіональних угод, колективних договорів, у межах бюджетних асигнувань та позабюджетних доходів.
Аналогічні положення містяться також у ст.13 Закону №108/95, згідно якої оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Тобто оплата праці позивача, як особи, заробітна плата якої фінансується з бюджету, визначається Кабінетом Міністрів України.
Пленум Верховного Суду України у пункті 8 постанови №13 від 24.12.1999 “Про практику застосування судами законодавства про оплату праці” судам роз`яснив, що при вирішенні спорів про виплату премій, винагороди за підсумками роботи за рік чи за вислугу років, надбавок і доплат, необхідно виходити з нормативно-правових актів, якими визначено умови та розмір цих виплат. Працівники, на яких поширюються зазначені нормативно-правові акти, можуть бути позбавлені таких виплат (або розмір останніх може бути зменшено) лише у випадках і за умов, передбачених цими актами. З мотивів відсутності коштів у проведенні вказаних виплат може бути відмовлено в тому разі, коли вони обумовлені в зазначених актах наявністю певних коштів чи фінансування.
Постановою №373 встановлювалась надбавка педагогічним працівникам за престижність праці у розмірі 20%.
Постановою Кабінету Міністрів України №23 від 11.01.2018 “Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України” були внесені зміни до Постанови №373 та Постанови №6 від 14.01.2015 “Деякі питання надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам”.
Змінами до Постанови №373 граничний розмір надбавки педагогічним працівникам закладів дошкільної, позашкільної, загальної середньої, професійної (професійно-технічної), вищої освіти, інших установ і закладів незалежно від їх підпорядкування, тобто усім педагогічним працівникам було збільшено з 20% до 30% посадового окладу (ставки заробітної плати) та обмежено мінімальний розмір надбавки всім педагогічним працівникам величиною не менше 5%, який був відсутній у попередній редакції цієї постанови.
Постановою №373 підвищення розміру надбавки до 30% розмежовується у часі залежно від посад педагогічних працівників, типів закладів освіти, предметів навчального плану.
Так, відповідно до п.1 Постанови №373 (у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин), з метою підвищення престижності праці педагогічних працівників передбачено встановлення надбавки в граничному розмірі 30% посадового окладу (ставки заробітної плати), але не менше 5%, педагогічним працівникам закладів дошкільної, позашкільної, загальної середньої, професійної (професійно-технічної), вищої освіти, інших установ і закладів незалежно від їх підпорядкування.
Розмір надбавки встановлюється керівником закладу (установи) у межах фонду оплати праці.
Надбавка встановлюється на весь обсяг навчального навантаження, що виконується працівником.
Право на встановлення надбавки в розмірі до 30% з 01.01.2018 мають керівники закладів загальної середньої освіти, їх заступники, посади яких віднесені до посад педагогічних працівників, вчителі та викладачі закладів професійної (професійно-технічної) і вищої освіти, які викладають предмети згідно з відповідним Державним стандартом загальної середньої освіти.
З 01.01.2018 надбавка в розмірі не менше 20% встановлюється:
- керівникам шкіл, в яких апробують державний стандарт початкової освіти відповідно до Концепції реалізації державної політики у сфері реформування загальної середньої освіти “Нова українська школа” на період до 2029 року, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України №988 від 14.12.2016, їх заступникам, посади яких віднесені до посад педагогічних працівників, вчителям таких шкіл;
- керівникам шкіл, в яких навчання хоча б в одному з початкових класів здійснюватиметься за державним стандартом початкової освіти в рамках реалізації зазначеної Концепції, їх заступникам, посади яких віднесені до посад педагогічних працівників, вчителям таких класів зазначених шкіл;
- вчителям української мови і літератури шкіл з навчанням мовами національних меншин.
Вказані норми застосовується з 01.01.2018.
Іншим педагогічним працівникам надбавка в розмірі до 30% може бути встановлена з 01.09.2018.
Системний аналіз Постанови №373 дає підстави для висновку, що максимальний розмір надбавки педагогічним працівникам за престижність професії встановлено з 01.01.2018 в розмірі 30% посадового окладу (ставки заробітної плати), а мінімальна 5%, при цьому розмір надбавки встановлюється керівником закладу (установи) у межах фонду оплати праці.
Указом Президента України №64/2022 від 24.02.2022 “Про введення воєнного стану в Україні” в Україні введено правовий режим воєнного стану, який в подальшому було неодноразово продовжено.
Додатком до постанови Кабінету Міністрів України №401 від 01.04.2022 “Про спрямування коштів до резервного фонду державного бюджету” видатки загального фонду Державного бюджету України на 2022 рік, передбачені для Міністерства освіти і науки за програмою 2211190 “Освітня субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам” було скорочено на 10% загальним обсягом 10804383,80 грн.
Таким чином, у зв`язку із запровадженням військового стану в Україні фінансовий ресурс у 2022 році для виплати заробітної плати педагогічним працівникам суттєво обмежено, що змусило відповідача прийняти рішення про зменшення розмірів надбавок і доплат.
Більше того, Іршавський ліцей №1 було переведено на дистанційну форму навчання, а з 01.09.2022 на змішану форму, тобто, з незалежних від відповідача обставин, відбулися значні зміни в організації праці, трудовому розпорядку та навантаженні працівників, що у свою чергу також вплинуло на рішення про зменшення розмірів надбавок і доплат.
Також, на думку колегії суддів, прийняття оспорюваних наказів пов`язане з обмеженням фінансового ресурсу для виплати заробітної плати педагогічним працівникам у 2022 році, яке зумовлене прийняттям Постанови №401 та запровадженням в Україні військового стану, а тому у розглядуваному випадку, питання обсягів навчального навантаження немає значення та може прийматися до уваги суб`єктом при визначенні розміру надбавки за обставин, які не пов`язані з тими, які були покладені в основу оспорюваних наказів. 
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що відповідно до ч.2 ст.3 Закону №2136 (в редакції від 15.03.2022) у період дії воєнного стану норми ч.3 ст.32 КЗпП України та інших законів України щодо повідомлення працівника про зміну істотних умов праці не застосовуються.
Колегія суддів зазначає, що видаючи оспорювані накази, відповідач здійснив владні управлінські функції в галузі управління закладами освіти Іршавської територіальної громади, виступав фактично не як роботодавець, а як суб`єкт владних повноважень, оскільки роботодавцем є заклад освіти, а тому доводи позивача про протиправність оспорюваних наказів з огляду на відсутність попередньої згоди профспілкового органу є безпідставними.
Колегія суддів вважає безпідставним застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин постанови Кабінету Міністрів України №268 від 09.03.2006 “Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів”, оскільки положення такої не поширюють свою дію на сторін у межах спірних правовідносин, враховуючи також обґрунтування позовних вимог.
Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України “Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини”, суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського Суду з прав людини (далі – ЄСПЛ) як джерела права.
Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив ЄСПЛ у справі “Проніна проти України” (рішення від 18.07.2006). 
Зокрема, у пункті 23 рішення ЄСПЛ зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника.
Так, у рішенні від 10.02.2010 у справі “Серявін та інші проти України” ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі “Руїс Торіха проти Іспанії” (RuizTorija v. Spain) від 09.12.1994). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі “Суомінен проти Фінляндії” (Suominen v. Finland) від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі “Гірвісаарі проти Фінляндії” (Hirvisaari v. Finland) від 27.09.2001).
Інші зазначені в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.
Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд,

                                                  п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу представника позивача ОСОБА_1 – Мельника Павла Петровича залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 січня 2023 року по справі №260/2769/22 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках, передбачених ч.4 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя	 	Р. В. Кухтей 	
судді	 	Л. П. Іщук 	
 	 	С. М. Шевчук  	
У зв`язку із перебуванням головуючого судді Кухтея Р.В. у відпустці з 03.07.2023 по 07.07.2023 включно повний текст постанови складений та підписаний повним складом суду 13.07.2023.