ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

16 серпня 2023 року 	м. Дніпро	справа № 160/11353/22	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Божко Л.А. (доповідач),
                               суддів:  Суховарова А.В., Олефіренко Н.А.,     
розглянувши у порядку письмового провадження  апеляційну скаргу   Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури  на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.09.2022  (суддя Верба І.О.) за позовом Керівника Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до  Виконавчого комітету Могилівської сільської ради Дніпровського району   Дніпропетровської області  -,                    

в с т а н о в и В:
          У липні 2022 до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом звернувся Керівник Слобожанської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі позивача Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Виконавчого комітету Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області про: визнання протиправною бездіяльності Виконавчого комітету Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту  протирадіаційного укриття № 14317, що розміщене за адресою: вул. Костичева, 1-а, с. Могилів, Дніпровського району, Дніпропетровської області; зобов`язання Виконавчого комітету Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту  протирадіаційного укриття № 14317, що розміщене за адресою: вул. Костичева, 1-а, с. Могилів, Дніпровського району, Дніпропетровської області, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених  наказом МВС України №  579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.09.2022  в задоволенні адміністративного позову відмвлено.
Рішення суду обгрунтовано тим, що у розглянутому спорі відсутній як суб`єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду із цим позовом до відповідача із заявленими позовними вимогами, так і можливість за законом заявлення в судовому порядку таких вимог до відповідача. Кодекс цивільного захисту  населення України не передбачає звернення ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, як позивача, із заявленими позовними вимогами.Звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову.
Не погодившись з рішенням суду , Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури    подав   апеляційну скаргу, де просив скасувати рішення  суду першої інстанції та винести постанову про задоволення позоних вимог прокурора в повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що чинним законодавством не визначено переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлено оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво інтересів держави в суді є можливим та необхідним.
Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Існування інтересу й необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету.
Спір у даній справі стосується бездіяльності відповідачів, на балансі яких перебуває захисна споруда цивільного захисту, яка упродовж тривалого проміжку часу не готова до використання за призначенням, що призводить до загрози життю та здоров`я населення міста Кривий Ріг, оскільки на даний час на території України проходять бойові дії та наносяться ракетні удари по об`єктам інфраструктури та житловим будинкам.
Таким чином, внаслідок протиправної бездіяльності Відповідача у сфері цивільного захисту населення порушено інтереси держави та територіальної громади, що і є підставою для звернення прокурора із даним позовом до суду.
Обраний прокурором спосіб захисту права спрямований на захист інтересів держави, зокрема на захист країни в умовах збройної агресії, підвищення обороноздатності держави, а також на захист життя та здоров`я людей, на спонукання Відповідача належно виконувати покладені на нього законодавством зобов`язання щодо утримання захисних споруд цивільного захисту в належному стані.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає про наступне.
Судом першої інстанції встановлено, що  Царичанською районною державною адміністрацією Дніпропетровської області складена облікова картка протирадіаційного укриття № 33 на 130 чол. (без дати), адреса: с. Могилів, вул. Дніпропетровська 1а (Костичева), балансоутримувач Міністерство освіти та науки України, Могилівська ЗСШ-І-ІІ ст., згідно із технічною характеристикою: загальна площа 126 кв.м, оцінка стану укриття: задовільне.
29.13.08.2021 проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання сховища (протирадіаційного укриття) № б/н, розташованого за адресою: Дніпропетровська область, Царичанський район, с. Могилів, вул. Костичева, 1-а; балансоутримувач захисної споруди виконавчий комітет Могилівської сільської ради.
За результатами оцінки стану 13.08.2021 складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища, протирадіаційного укриття № б/н:
-висновок: станом на 13.08.2021 укриття оцінюється як обмежено готове до використання за призначенням;
-спеціальний висновок: підлягає капітальному ремонту;
-рекомендації: з метою приведення протирадіаційного укриття у готовність до використання за призначенням, виконати вимоги щодо утримання захисних споруд цивільного захисту відповідно до  наказу МВС України від 09.07.2018 № 579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту»;
-пропозиції: протирадіаційне укриття підлягає капітальному ремонту.
31.10.05.2022 проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання сховища (протирадіаційного укриття) 14317, розташованого за адресою: Дніпропетровська область, Царичанський район, с. Могилів, вул. Костичева, 1-а; балансоутримувач захисної споруди виконавчий комітет Могилівської сільської ради.
За результатами оцінки стану 10.05.2022 складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища, протирадіаційного укриття № 14317:
-висновок: станом на 10.05.2022 укриття оцінюється як обмежено готове до використання за призначенням;
-спеціальний висновок: підлягає капітальному ремонту;
-рекомендації: з метою приведення протирадіаційного укриття у готовність до використання за призначенням, виконати вимоги щодо утримання захисних споруд цивільного захисту відповідно до  наказу МВС України від 09.07.2018 № 579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту»;
-пропозиції: протирадіаційне укриття підлягає капітальному ремонту.
На запит прокурора від 23.05.2022 № 04/66/1-253 вих-22, виконавчий комітет повідомив, що рішення про капітальний ремонт захисних споруд Могилівською сільською радою не приймалось. Повторна перевірка стану готовності споруд була проведена 10.05.2022, результати відображені в акті.
Слобожанська обласна прокуратура листом від 22.06.2022 № 04/66-1455ВИХ-22 у порядку частини четвертої  статті 23 Закону України «Про прокуратуру»  повідомила ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, що у зв`язку із встановленою наявністю підстав для захисту порушених інтересів держави прийнято рішення про пред`явлення позовів в порядку адміністративного судочинства до Дніпропетровського окружного адміністративного суду в інтересах ГУ ДСНС у Дніпропетровській області до Виконавчого комітету Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання приведення захисних споруд цивільного захисту у придатний до використання стан. У листі зазначено, що у разі самостійного звернення із позовною заявою до суду з метою захисту порушених та охоронюваних прав та інтересів держави з вищевказаного питання відповідну інформацію необхідно надати до 27.06.2022.
Листом від 27.06.2022 № 4901-3735/4903 ГУ ДСНС у Дніпропетровській області повідомило Слобожанську обласну прокуратуру, що згідно постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.3022 № 303 на період воєнного стану державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту, у тому числі щодо готовності захисних споруд цивільного захисту, не здійснюється. При прийнятті рішення слід врахувати вимоги щодо заборони здійснення заходів державного нагляду (контролю) та  статті 70 Кодексу цивільного захисту України, яка встановлює виключний перелік підстав заходів реагування за неготовність до використання за призначенням захисних споруд. Головне управління повідомило, що у період дії воєнного стану немає законних підстав для здійснення контролю та вжиття заходів реагування.
Переглядаючи рішення суду першої інстанції щодо відмови прокурору у задоволенні позову з огляду  на правову позицію, викладену судом щодо відсутності підстав  для звернення прокурора до суду в інтересах держави, судова колегія, погоджуючись з рішенням суду  та залишаючи його без змін, зазначає:
Частиною четвертою  статті 53 КАС України  встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позові  обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених  статтею 169 КАС України.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до  статті 1 Закону України «Про прокуратуру»  прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені  Конституцією України  функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
На прокуратуру покладаються, зокрема, функції представництва інтересів держави в суді у випадках, визначених цим Законом .
Представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом. 
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті 23  зазначеного  закону.
Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень.
У позовній заяві прокурором наведені обґрунтування  свого звернення до суду, суть яких в тому, що   балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту захисної споруди цивільного захисту  протирадіаційного укриття № 14317 є Виконавчий комітет Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області.
Протирадіаційне укриття № 14317 є обмежено готовим до використання за призначенням та підлягає капітальному ремонту, що підтверджено актами від 13.08.2021 та від 10.05.2022, складеними представниками виконавчого комітету, отже, не здатне забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя і здоров`я людей.
Невиконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту є порушенням державних інтересів та призводить до порушення встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, насамперед в умовах збройної агресії проти України.
Відповідачем, незважаючи на повномасштабну військову агресію, допускаються порушення та недотримання вимог законодавства в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту, не вживаються заходи, спрямовані на приведення захисної споруди цивільного захисту у стан, придатний для його використання за цільовим призначенням для укриття людей.
Суд погоджується із наявністю інтересів держави у забезпеченні учасників освітньої діяльності безпечними умовами здобуття освіти, так само як і  жителів  Могилівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, які в умовах воєнного стану  повинні мати можливість скористатись укриттям цивільного захисту  у випадку необхідності.
Однак,  прокурор, звернувшись із цим позовом визначив одним із позивачів  ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та заявив позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача та просить зобов`язати відповідача вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди.
Прокурор не заявляє про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Пунктом 1 «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року №1052  (далі Положення № 1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Основними завданнями ДСНС, згідно із пунктом 3 Положення № 1052, є:
1)реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;
2)здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
ДСНС відповідно до покладених на неї завдань (пункт 4 Положення № 1052):
-здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням (пункт 6);
-здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту (пункт 7);
-організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання (пункт 39);
-складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (пункт 48);
-застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки (пункт 52).
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021 № 2228-IX із  Кодексу цивільного захисту України  виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
Поряд із цим, вказаним Законом від 21.04.2021 року № 2228-IX  Кодекс цивільного захисту України  доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якою такий суб`єкт владних повноважень:
-реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16);
-звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 48);
-перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти (пункт 51).
Частиною третьою  статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України  встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи (у разі їх утворення).
Слід зазначити, що відповідно до  статті 19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Згідно із  статтею 46 КАС України  юридичні особи можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.
Таким чином, повноваження ГУ ДСНС у Дніпропетровській області визначені  Кодексом цивільного захисту  населення України та звернення до адміністративного суду здійснюється суб`єктом владних повноважень виключно у випадках, встановлених законом.
Судова колегія вважає вірним  висновок суду першої інстанції, що суб`єкт владних повноважень, виступаючи позивачем, має бути уповноважений законом на звернення до суду за вирішенням спору прямо визначеного законом.
В той час як  Кодекс цивільного захисту  населення України не передбачає звернення ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, як позивача, із заявленими позовними вимогами.
Звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову.  До такого висновку дійшов  суд першої інстанції і  при апеляційному перегляді справи  зазначений висновок  доводами апеляційної скарги спростовано не було.
З урахуванням викладеного,  за результатами розгляду апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення не вбачається.
Керуючись статтями  241-245,  250,  315,  316,  321,  322,  327,  329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури   - залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.09.2022  - залишити без змін.
  Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, за винятком наявності підстав передбачених п. 2 ч. 5  ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України
   
Головуючий - суддя                                                                      Л.А. Божко 

                               суддя                                                                      А.В. Суховаров 

                               суддя                                                                      Н.А. Олефіренко