Постанова
Іменем України
13 липня 2023 року
м. Київ
Справа № 9901/252/21
Провадження № 11-490заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідачаГриціва М. І.,
суддів Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Кишакевича Л. Ю., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А.
за участю секретаря судового засідання Біляр Л. В.,
представника відповідача Мовіле О. С.
розглянула у відкритому судовому засіданні справу за позовом Донецької регіональної організації Політичної партії «Опозиційна платформа - За життя» (далі - позивач) до Президента України (далі - відповідач) про визнання протиправним та нечинним указу
за апеляційною скаргою позивача на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 листопада 2021 року, ухвалене колегією суддів у складіКашпур О. В., Мацедонської В. Е., Радишевської О. Р., Уханенка С. А., Мартинюк Н. М.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Вступ
1.           26 травня 2021 року Президент України видав указ, згідно з яким постановив утворити Слов`янську міську військово-цивільну адміністрацію Краматорського району Донецької області (далі - Слов`янська МВЦА). Наступного місяця Донецька регіональна організація Політичної партії «Опозиційна платформа - За життя» оскаржила цей указ до суду. Просила визнати його протиправним і нечинним. Право подати такий позов обґрунтувала тим, що ця регіональна організація сформувала найбільшу за чисельністю депутатську фракцію у Слов`янській міській раді, а Президент України припинив повноваження її депутатів. Цим порушив права зазначеної ради, її виконавчого комітету та міського голови Слов`янська (їхні повноваження перейшли до Слов`янської МВЦА), депутатів із депутатської фракції позивача у цій раді, територіальної громади міста, його мешканців.
2.           Суд першої інстанції відмовив у задоволенні позову, оскільки Слов`янська міська рада Донецької області не виконувала покладені на неї Конституцією і Законами України повноваження. Позивач із таким рішенням не погодився. Подав апеляційну скаргу. Наголосив, що Слов`янська міська рада, її виконавчий комітет та Слов`янський міський голова повноцінно функціонували, а відповідач не довів правомірність оскарженого указу.
3.           Велика Палата Верховного Суду мала з`ясувати чи є у позивача підстави подавати позов на захист прав інших суб`єктів (actio popularis). Вирішила, що немає.
(2) Зміст позовної заяви
4.           25 червня 2021 року позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним і нечинним указ Президента України від 26 травня 2021 року № 210/2021 «Про утворення військово-цивільної адміністрації» (далі - оскаржений указ). Мотивував вимогу так:
4.1.       26 травня 2021 року відповідач видав указ № 210/2021 «Про утворення військово-цивільної адміністрації» згідно з яким постановив: утворити Слов`янську МВЦА; командувачу Об`єднаних сил, голові Донецької обласної державної адміністрації здійснити відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» (далі - Закон № 141-VIII) заходи, пов`язані з утворенням військово-цивільної адміністрації. Унаслідок цього до Слов`янської МВЦА перейшли повноваження Слов`янської міської ради, її виконавчого комітету та міського голови Слов`янська.
4.2.       Ні стаття 106, ні жодна інша стаття Конституції України не наділяють Президента України повноваженням утворювати військово-цивільні адміністрації. Крім того, порушений порядок підготовки та внесення на розгляд Президенту України проєкту оскарженого указу.
4.3.       Для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, в районі відсічі збройної агресії російської федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації (абзац перший частини першої статті 1 Закону № 141-VIII).
4.4.       Місто Слов`янськ не межує з лінією розмежування і знаходиться на відстані понад 60 км від неї.
4.5.       За змістом речення першого частини другої статті 3 Закону № 141-VIII військово-цивільні адміністрації населених пунктів утворюються на території територіальних громад, сільські, селищні, міські ради яких та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання.
4.6.       25 жовтня 2020 року на місцевих виборах люди обрали повний склад Слов`янської міської ради та міського голову Слов`янська. Ці органи повноцінно функціонували, виконували їхні повноваження, не саморозпустилися, не самоусунулися від виконання повноважень. Це підтверджують рішення Слов`янської міської ради за січень-квітень 2021 року, її виконавчого комітету за січень-травень 2021 року, розпорядження міського голови Слов`янська за січень-травень 2021 року (вибіркові копії - по дві за кожен місяць). Функціонування зазначених органів також підтверджує огляд офіційної вебсторінки Слов`янської міської ради.
4.7.       Президент України усупереч Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) позбавив територіальну громаду права вирішувати питання її життєдіяльності. Унаслідок видання оскарженого указу настануть юридичні наслідки, притаманні воєнному стану, що призведе до істотного порушення основоположних прав і свобод людини та громадянина.
4.8.       Позивач зареєстрований в установленому законом порядку як юридична особа та є регіональною організацією Політичної партії «Опозиційна платформа - За життя», сфера діяльності якої поширюється на Донецьку область.
4.9.       Згідно з протоколом Слов`янської міської територіальної виборчої комісії Краматорського району Донецької області «Про результати виборів Слов`янської міської ради» від 2 листопада 2020 року позивач є місцевою організацією партії, яка набула право на розподіл депутатських мандатів. У Слов`янській міській раді позивач сформував найбільшу за чисельністю депутатську фракцію.
4.10.    Президент України незаконно припинив повноваження депутатів Слов`янської міської ради, яких висунув позивач.
(3) Зміст рішення суду першої інстанції
5.           11 листопада 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалив рішення, згідно з яким відмовив у задоволенні позову. Обґрунтував рішення так:
5.1.       Згідно з Переліком населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 2 грудня 2015 року № 1275-р, місто Слов`янськ (Слов`янська міська рада) Донецької області є населеним пунктом обласного значення, на території якого здійснювалася антитерористична операція. Тому на місто Слов`янськ поширюється дія Закону № 141-VIII.
5.2.       Підставою для утворення Слов`янської МВЦА слугувала інформація, викладена у листі Донецької обласної військово-цивільної адміністрації від 14 квітня 2021 року № 0.1/11/773/0/2-21. З дня набуття повноважень новообраною Слов`янською міською радою (з 15 грудня 2020 року) відбулось п`ять сесій, на яких не вирішили нагальні питання, які забезпечують стале функціонування міської ради, її виконавчих органів, об`єктів інфраструктури, соціальної та бюджетної сфери, зокрема:
                     не затвердили регламент міської ради (порушили пункт 1 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР);
                     не обрали секретаря міської ради (порушили пункт 4 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР);
                     не утворили виконавчий комітет міської ради та не затвердили його персональний склад (порушили пункт 3 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР);
                     не затвердили структуру виконавчих органів новообраної міської ради (порушили пункт 5 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР);
                     не прийняли рішення міської ради про затвердження бюджету територіальної громади на 2021 рік (порушили пункт 23 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР та частини другої статті 77 Бюджетного кодексу України).
5.3.       Відсутність міського бюджету на 2021 рік на території Слов`янської міської територіальної громади призводить до обмеження бюджетних асигнувань, блокування реалізації органами місцевого самоврядування їхніх завдань і повноважень у сфері охорони здоров`я населення (неможливість придбання медикаментів і виробів медичного призначення), у сфері соціального захисту населення (неможливість виплати компенсацій, пільг і допомог окремим незахищеним категоріям громадян), у сфері житлово-комунального господарства (погіршення санітарного стану, збільшення обсягів заборгованості за спожиту воду й електричну енергію) та в інших сферах.
5.4.       Міський голова Слов`янська у листі надав інформацію про блокування роботи міської ради з боку депутатів такої ради, внаслідок чого штучно зросла соціальна напруга у місті, що потребує, на його думку, «зовнішнього втручання», оскільки «усі політичні можливості урегулювання кризи на місці було вичерпано».
5.5.       Слов`янська міська рада Донецької області не виконувала покладені на неї Конституцією і Законами України повноваження.
5.6.       Зважаючи на статус і призначення військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення у певному районі (районах), ураховуючи, що саме Президент України є гарантом безпеки та незалежності держави, законодавець на виконання приписів статей 102, 106 Конституції України визначив право Президента України у разі потреби приймати рішення про утворення тимчасових державних органів.
5.7.       Позивач не обґрунтував, у чому саме полягали порушення процедури прийняття оскарженого указу.
(4) Зміст апеляційної скарги
6.           6 грудня 2021 року позивач подав апеляційну скаргу. Просив скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 листопада 2021 року й ухвалити нове - про задоволення позову.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала апеляційну скаргу
7.           Позивач мотивував апеляційну скаргу так:
7.1.       Антитерористична операція на час видання оскарженого указу завершилася, а місто Слов`янськ не входить до складу району відсічі збройній агресії російської федерації.
7.2.       Ні стаття 106, ні інша стаття Конституції України не наділяє Президента України повноваженням щодо утворення військово-цивільних адміністрацій.
7.3.       Голова Донецької обласної державної адміністрації вніс на розгляд Президенту України проєкт оскарженого указу, хоча не мав таких повноважень.
7.4.       Президент України усупереч Закону № 280/97-ВР позбавив мешканців  територіальної громади міста Слов`янська права вирішувати питання життєдіяльності своєї громади.
7.5.       Слов`янська міська рада, її виконавчий комітет і міський голова Слов`янська повноцінно функціонували, не саморозпустилися, не самоусунулися від виконання повноважень, як і немає фактів невиконання останніх.
7.6.       Відповідач не довів правомірність прийняття оскарженого указу, хоча згідно з частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
(2) Позиція відповідача щодо доводів апеляційної скарги
8.           28 грудня 2021 року відповідач подав відзив на апеляційну скаргу. Просив залишити судове рішення без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення. Навів доводи, які аналогічні до мотивів рішення суду першої інстанції.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів позивача та висновків суду першої інстанції
(1.1) Чи мав позивач право подавати позов на захист прав інших суб`єктів (actio popularis)?
9.           Позивач стверджував, що відповідач, видаючи оскаржений указ, позбавив територіальну громаду права вирішувати питання її життєдіяльності та незаконно припинив повноваження депутатів Слов`янської міської ради, обраних від позивача як регіональної організації Політичної партії «Опозиційна платформа - За життя», сфера діяльності якої поширюється на Донецьку область. Суд першої інстанції розглянув позов по суті та відмовив у його задоволенні. Обґрунтував законність дій відповідача. Велика Палата Верховного Суду не погоджується з рішенням суду першої інстанції. Вважає, що провадження у справі треба закрити.
10.        Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Конституції України).
11.        Суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права (частина друга статті 6 КАС України).
12.        Пункт 1 статті 6 Конвенції гарантує кожному право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру.
13.        Фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу існування суду, але й на дотримання таким судом норм, які регулюють його діяльність. Термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (...) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів» (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (Sokurenko and Strygun v. Ukraine), заяви № 29458/04 і № 29465/04, § 24).
14.        Право на доступ до судуреалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можна вирішити у межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
15.        Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
16.        Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).
17.        Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
18.        Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
19.        Отже, до справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
20.        Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24-25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 2 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункти 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16-17), від 1 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 21), від 29 вересня 2020 року у справах № 368/561/19 (пункт 22) і № 712/5476/19 (пункт 19), від 8 жовтня 2020 року у справі № 9901/393/19 (пункт 25), від 13 жовтня 2020 року у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 23 листопада 2021 року у справі № 175/1571/15(пункт 72), від 8 червня 2022 року у справі № 362/643/21(пункт 28)).
21.        Тому помилковим є застосування приписів статті 19 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких нібито є суб`єкт владних повноважень. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин (див. mutatis mutandisпостанови Великої Палати Верховного Суду від 6 квітня 2023 року у справах № 990/129/22 (пункти 45, 50, 52-55)і № 990/152/22 (пункти 28, 31, 34-37)). Тільки того, що позивач вказав відповідачем Президента України, недостатньо для встановлення таких відносин і ознак публічно-правового спору. Президент України, вирішуючи питання про створення Слов`янської МВЦА, не здійснював влади саме стосовно позивача, тобто не був уповноваженим владно керувати останнім, а той не був у його підпорядкуванні. Крім того, видаючи оскаржений указ, Президент України не здійснював щодо позивача управлінські функції, тобто не управляв його поведінкою.
22.        Політична партія - це зареєстроване згідно з законом добровільне об`єднання громадян-прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах (стаття 2 Закону України «Про політичні партії в Україні» (далі - Закон № 2365-III)).
23.        15 вересня 2022 року у справі № П/857/8/22 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду прийняв постанову про залишення без змін рішення суду першої інстанції, згідно з яким останній заборонив діяльність Політичної партії «Опозиційна платформа - За життя»; призначив комісію з припинення (ліквідаційну комісію) політичної партії, її структурних утворень, які мають статус юридичної особи; передав майно, кошти та інші активи політичної партії, її обласних, міських, районних організацій, первинних осередків та інших структурних утворень у власність держави. Мотивував тим, що члени цієї політичної партії за мовчазної згоди партії схвалюють та сприяють діям держави-агресора, спрямованим на порушення суверенітету і територіальної цілісності України, підрив безпеки держави; незаконне захоплення державної влади; пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової чи релігійної ворожнечі, що є порушенням Конституції України, Закону № 2365-III, а також інших законів України.
24.        Обласні, міські, районні організації, первинні осередки політичної партії або інші структурні утворення, передбачені статутом партії, утворюються в порядку, визначеномустатутом партії (частина восьма статті 10 Закону № 2365-III).
25.        Реєстрація обласних, міських, районних організацій або інших структурних утворень політичної партії, передбачених статутом політичної партії, здійснюється з набуттям статусу юридичної особи, якщо наявність такого статусу передбачена статутом партії, або без статусу юридичної особи (частина четверта статті 11 Закону № 2365-III).
26.        Донецька регіональна організація Політичної партії «Опозиційна платформа - За життя» є юридичною особою (ідентифікаційний код 41767043). Станом на час розгляду справи вона перебуває у стані припинення, але не є ліквідованою. Тому згідно зі статтею 43 КАС України як юридична особа позивач має адміністративну процесуальну правосуб`єктність для захисту власних прав та інтересів.
27.        Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55 Конституції України).
28.        Гарантоване статтею 55 Конституції України і конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Якщо позов поданий для захисту інтересів суспільства, соціальних груп, а не для захисту прав, свобод та інтересів позивача, суд відмовляє у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України чи закриває провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України (див. mutatis mutandis постанову Великої Палати Верховного Суду від 29 квітня 2020 року у справі № 9901/14/20 (пункти 23, 31-33, 35-36)).
29.        Президент України, видаючи оскаржений указ, утворив Слов`янську МВЦА. Позивач обґрунтував позов порушенням прав Слов`янської міської ради, її виконавчого комітету та міського голови Слов`янська, депутатів із депутатської фракції позивача у цій раді, територіальної громади міста Слов`янська та його мешканців (т. 1, а. с. 5-8).Тобто за змістом позовної заяви, звертаючись до суду, позивач діяв на захист інтересів зазначених вище суб`єктів, а не на захист власних (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 29 квітня 2020 року у справі № 9901/14/20 (пункт 23, 31-33, 35-36), за обставинами якої позивач теж звернувся з позовом до Президента України на захист прав невизначеного кола осіб, за відсутності публічно-правових відносин у відповідача з позивачем і будь-яких юридичних наслідків для останнього, зумовлених діяннями відповідача). Вважав, що таке право у нього виникло як у місцевої організації політичної партії, яка набула право на розподіл депутатських мандатів у міській раді. 
30.        Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що позивач не має права на звернення з таким позовом до суду. Ні матеріали справи, ні норми чинного законодавства, зокрема Закону України «Про політичні партії в Україні», не підтверджують повноваження Донецької регіональної організації Політичної партії «Опозиційна платформа - За життя» діяти в інтересах зазначених суб`єктів (територіальної громади, мешканців міста, органів місцевого самоврядування, депутатів міської ради, які входять до депутатської фракції позивача).
31.        Законодавство України не передбачає можливості подання позову, який відомий у теорії права як actio popularis, без обов`язку підтвердити, що відповідний акт, рішення, дія чи бездіяльність безпосередньо зачіпає права та інтереси самого позивача. Такий позов можливий як виняток із загального правила, наприклад, на підставі Орхуської конвенції та Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 11 грудня 2018 року у справі № 910/8122/17).
32.        Конвенція також не передбачає можливості actio popularis з метою тлумачення прав і свобод, які вона гарантує, або дозволу оскаржити положення внутрішньодержавного права тільки тому, що особа вважає, не перебуваючи під прямим впливом такого положення, що воно може суперечити Конвенції (див. mutatis mutandis рішення від 15 березня 2012 року у справі «Аксу проти Туреччини» (Aksu v. Turkey), заява № 4149/04 та 41029/04, § 50, від 29 квітня 2008 року у справі «Бьорден проти Сполученого Королівства» (Burden v. The United Kingdom), заява № 13378/05, § 33).
33.        Доводи позивача є абстрактними. Відсутнє обґрунтування негативного впливу оскарженого указу на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси саме позивача, а не загалом територіальної громади Слов`янська, відповідних органів місцевого самоврядування, депутатів міської ради, депутатської фракції тощо. Отже, позивач не визначив його власні права, свободи чи інтереси, які мав би захистити (поновити) суд. Це підтверджує відсутність належного об`єкта захисту в суді.
34.        Згідно з практикою ЄСПЛ право доступу до суду є невід`ємною складовою права на суд, гарантованого пунктом 1 статті 6 Конвенції (див. mutatis mutandis рішення від 21 лютого 1975 року у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), заява № 4451/70, § 36).
35.        «Право на суд» не є абсолютним. Воно може бути піддане обмеженням, дозволеним за змістом, тому що право на доступ до суду потребує регулювання з боку держави. Гарантуючи сторонам право доступу до суду для визначення їхніх «цивільних прав та обов`язків», пункт 1 статті 6 Конвенції залишає державі вільний вибір засобів, що використовуватимуться для досягнення цієї мети (див. mutatis mutandis рішення від 16 червня 2001 року у справі «Креуз проти Польщі» (Kreuz v. Poland), заява № 28249/95, § 53).
36.        Застосовані державою обмеження не можуть применшувати право доступу до суду настільки, щоби порушувати саму сутність цього права. Крім того, обмеження права доступу до суду не є сумісним із пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо не переслідує «легітимну мету» і якщо відсутнє «пропорційне співвідношення між використаними засобами та переслідуваною метою» (див. mutatis mutandis рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), заява № 8225/78, § 57; рішення від 21 вересня 1994 року у справі «Файєд проти Сполученого Королівства» (Fayed v. the United Kingdom), заява № 17101/90, § 65).
37.        Суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1 частини першої статті 238 КАС України).
38.        Велика Палата Верховного Суду зауважує, що за змістом вказаного припису поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити як поняття, що стосується як спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
39.        З огляду на те, що оскаржений указ не створює безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/або обов`язків, не потягнув за собою прийняття жодного рішення щодо позивача і не призвів до виникнення публічно-правових правовідносин, звернення позивача до суду з адміністративним позовом не мало належного юридичного підґрунтя. Суд першої інстанції не звернув на це увагу, розглянув аргументи позивача та дав на них відповіді. З огляду на викладене рішення суду першої інстанції слід скасувати, а провадження у справі - закрити.
(2) Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
(2.1) Щодо суті апеляційної скарги
40.        За наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково (пункт 3 частини першої статті 315 КАС України).
41.        Судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу (абзац перший частини першої статті 319 КАС України).
42.        З огляду на наведені вище висновки апеляційну скаргу слід задовольнити частково: скасувати рішення суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову та закрити провадження у справі.
Керуючись частиною третьою статті 23, пунктом 1 частини першої статті 238, частиною четвертою статті 241, статтями 266, 308, 310, 315, 319, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
п о с т а н о в и л а :
1.           Апеляційну скаргу Донецької регіональної організації Політичної партії «Опозиційна платформа - За життя» задовольнити частково.
2.           Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 листопада 2021 року у справі № 9901/252/21 скасувати.
3.           Провадження у справі № 9901/252/21 за позовом Донецької регіональної організації Політичної партії «Опозиційна платформа - За життя» до Президента України про визнання протиправним та нечинним указу закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя | | В. Ю. Уркевич
Суддя-доповідач | | М. І. Гриців
Судді: | Ю. Л. Власов | К. М. Пільков
| І. А. Воробйова | О. Б. Прокопенко
| І. В. Григор`єва | О. М. Ситнік
| Д. А. Гудима | І. В. Ткач
| Л. Ю. Кишакевич | О. С. Ткачук
| Л. М. Лобойко | Є. А. Усенко
| С. Ю. Мартєв |
Відповідно до частини третьої статті 321 КАС України постанову оформив суддя Гудима Д. А.