ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 липня 2023 року
м. Київ
Справа № 990/80/23
Провадження № 11-85заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу  ОСОБА_1 про перегляд ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 травня 2023 року (суддя Олендер І. Я.) у справі за позовом  ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень, стягнення коштів на відшкодування шкоди, 
УСТАНОВИЛА:
1. У травні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції із позовом, в якому просив:
- визнати протиправними та нечинними Закон України від 18 жовтня 2022 року      № 2689-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини» (далі - Закон № 2689-ІХ) та Закон України від 18 жовтня 2022 року № 2690-ІХ «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України та Кримінально-процесуального кодексу України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини» (далі - Закон № 2690-ІХ);
- стягнути з Верховної Ради України (далі - ВРУ) на користь ОСОБА_1 кошти в сумі 1 200 000 грн на відшкодування шкоди, заподіяної винесенням дискримінаційних законів № 2689-ІХ та № 2690-ІХ.
Вимоги мотивує тим, що вироком Апеляційного суду міста Києва від 16 липня 2004 року його засудили за пунктами «а», «е» статті 93, частиною третьою статті 142, пунктами 1, 6, 13 частини другої статті 115, частиною третьою статті 146, частинами першою, другою 
статті 263, частиною четвертою статті 187, частиною першою статті 309, частиною третьою статті 353, частиною третьою статті 357, частиною першою статті 358 із застосуванням частини першої статті 70 Кримінального кодексу України (далі - КК України) до довічного позбавлення волі з конфіскацією всього майна, яке є власністю засудженого 
(справа № 1-14/4). 
Колегія суддів Судової палати у кримінальних справах Верховного Суду України ухвалою від 05 квітня 2005 року змінила цей вирок, виключила з нього кваліфікацію за частиною третьою статті 353 КК України й визнала його засудженим за сукупністю злочинів до довічного позбавлення волі з конфіскацією всього майна, яке є власністю засудженого.
Прийнявши закони № 2689-ІХ та № 2690-ІХ, ВРУ вчинила протиправно, бо вдалася до порушення його права, як особи засудженої до довічного позбавлення волі, та прав інших довічно ув`язнених в Україні осіб, оскільки позбавила їх реалістичної перспективи на звільнення. Ці закони прямо позбавляють його на пряме звернення до національного суду для перегляду покарання та зміни його на більш м`який вид. 
На думку позивача, новели чинного законодавства не відновлюють порушених прав позивача, який відбуває покарання у виді довічного позбавлення волі, і не дають законної надії на пом`якшення покарання, а лише роблять безперспективним звільнення ОСОБА_1 від відбування покарання, який уже відбув понад 22 роки позбавлення волі, навіть після фактичної його смерті.
Для посилення слушності своєї позиції посилається на рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 12 березня 2019 року у справі «Пєтухов проти України», яким установлено, що покарання у виді довічного позбавлення волі в Україні є покаранням без перспективи звільнення, що є порушенням статті 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 08 травня 2023 року на підставі пункту 1 частин першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відмовив у відкритті провадження у справі. З покликанням на правові висновки Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) в подібних спорах висновує, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийняті / вчинені / допущені у правовідносинах, у яких вона реалізує свої владні (управлінські) функції. 
Зазначив, що позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності ВРУ, під час здійснення якої вона не реалізовує публічно-владних управлінських функцій. Це своєю чергою дозволяє визнати, що заявлений спір не є публічно-правовим спором у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України, він (спір) є таким, що не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 
Предмет і суб?єктний склад цього спору ілюструє, що він (спір) перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, але й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, що унеможливлює роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції відноситься вирішення спору, з яким він звернувся до суду у цій справі.
3. ОСОБА_1 не погодився із зазначеним рішенням суду і звернувся до Великої Палати з апеляційною скаргою, в якій просить його скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Основні доводи апеляційної скарги зводяться до того, що коли Верховний Суд відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України відмовив у відкритті провадження в його адміністративній справі у зв`язку з тим, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, та, що розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, то тим самим фактично позбавив позивача можливості оскаржити дії ВРУ щодо прийняття оскаржуваних законів. 
Звертає увагу, що під владними (управлінськими) повноваженнями треба розуміти засновані на нормах публічного права можливості суб`єктів публічної влади (суб`єктів владних повноважень) видавати юридичні акти та вчиняти дії, спрямовані на забезпечення реалізації публічного інтересу. Наразі такі повноваження має, зокрема, ВРУ як орган законодавчої влади. Цей орган (ВРУ) як суб`єкт владних повноважень, здійснюючи свої владні (управлінські) функції, прийняв закони, спрямовані на реалізацію публічного інтересу, а не акти індивідуального характеру.
Зазначає, що в Україні натепер не існує іншого способу оскарження прийнятих нормативно-правових актів, крім визнання протиправним і нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень при зверненні до адміністративного суду.
4. Відповідач через свого представника подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що вона (апеляційна скарга) задоволенню не підлягає, позаяк викладені в ній доводи не спростовують правильності висновків суду, що зроблені у світлі усталеної практики Верховного Суду в подібних справах.
Вважає, що суд першої інстанції обґрунтовано відмовив у відкритті провадження у цій справі, оскільки за усталеною позицією Великої Палати у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені лише постанови, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізовує свої владні (управлінські) повноваження.
Вважає також правильними висновки про те, що юрисдикція адміністративного суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із ВРУ щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в межах процедури законотворчого процесу.
5. Позивач через свого представника (адвоката Мамая А. С.) подав відповідь на відзив, у якому просив відхилити наведені в ньому заперечення відповідача на апеляційну скаргу.
Загалом доводи відповіді суголосні (збіжні) з доводами апеляційної скарги. Окремо наголошує, що суд першої інстанції взагалі не обґрунтував оскаржуване рішення в частині позовних вимог про відшкодування шкоди, завданої внаслідок винесення ВРУ неконституційного закону.
6. Велика Палата ухвалою від 13 червня 2023 року відкрила апеляційне провадження у справі, а ухвалою від 21 червня 2023 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Ухвалою від 13 червня 2023 року Велика Палата задовольнила заяву ОСОБА_1 про надання безоплатної правничої допомоги у цій справі. Відповідно до доручення для надання безоплатної вторинної правової допомоги від 03 липня 2023 року    № 135/2023-2949128 ОСОБА_1 призначили адвоката для надання безоплатної вторинної правової допомоги.
7. Велика Палата дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення настільки, щоб його скасувати й направити справу для вирішення питання про відкриття провадження.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
За змістом пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень (частина перша статті 5 КАС України).
За пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ встановлені статтею 266 КАС України. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України.
Велика Палата звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.
8. У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» (Peretyaka And Sheremetyev v. Ukraine)).
Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
9. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в оскаржуваній ухвалі від 08 травня 2023 року встановив, що позивач не погоджується з тим, що ВРУ внесла відповідні зміни у чинне законодавство України, та просить визнати закони № 2689-ІХ та № 2690-ІХ протиправними та нечинними.
Суд першої інстанції обґрунтовано зауважив, що ВРУ як єдиний законодавчий орган, здійснюючи законотворчий процес, не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження в адміністративному суді.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
10. Велика Палата також вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що розгляд цього спору з огляду на його предмет і суб?єктний склад перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
Вимоги про стягнення з ВРУ на користь ОСОБА_1 коштів у сумі 1 200 000 грн на відшкодування як шкоду, яку, з погляду апелянта, йому заподіяла ВРУ тим, що винесла дискримінаційні закони № 2689-ІХ та № 2690-ІХ, не змінюють висновків суду першої інстанції про непідсудність цієї справи не тільки судам адміністративної, але й судам інших юрисдикцій, оскільки їхній розгляд обумовлюється (детермінується) встановленням джерела (першопричини) заподіяння шкоди. Ті дії та акти, які в цій справі ОСОБА_1 вважає такими, що спричинили йому шкоду, а саме прийняття законів № 2689-ІХ та № 2690-ІХ, не утворюють предмет спору, на який поширюється юрисдикція чи адміністративного, чи іншого суду і заодно на вимоги про відшкодування шкоди, спричиненої прийняттям законів, позаяк вимоги про визнання нечинними і протиправними законів України, які ВРУ прийняла як законодавець, не підпадають під судовий контроль (розгляд) жодного суду загальної юрисдикції. Якщо разом з вимогами про визнання протиправними і нечинними законів України заявляються вимоги про відшкодування шкоди, спричиненої саме прийняттям законів України, то вимоги про відшкодування шкоди, які заявляються одночасно і у форматі, який обрав позивач, теж не підпадають під юрисдикцію судів загальної юрисдикції, бо якщо не може бути першого (визнання протиправним законів України в судовому порядку), то не може бути й другого (відшкодування шкоди, заподіяної прийняттям законів України). 
У зв`язку з наведеним Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в ухвалі від 08 травня 2023 року дійшов слушного висновку про те, що позов ОСОБА_1 не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
11. Стосовно доводів апеляційної скарги про обмеження в доступі до суду Велика Палата вважає за необхідне зазначити таке.
ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетятка та Шереметьєв проти України»).
У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
12. Велика Палата вважає, що законодавчі обмеження можливості оскарження діяльності суб`єкта владних повноважень не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки така діяльність, зокрема, ВРУ може бути оскаржена в суді, якщо вона допущена у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.
Натомість у справі, що переглядається, суд першої інстанції правильно визначив, що предметом цього спору є визнання протиправним та нечинним законів України і стягнення шкоди, спричиненої прийняттям цих законів, тобто позовні вимоги стосуються насамперед законотворчої діяльності відповідача (ВРУ), під час якої він не реалізовує публічно-владних управлінських функцій.
13. Інші міркування і твердження ОСОБА_1 в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.
14.Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Отже, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 травня 2023 року - без змін.
Керуючись статтями 243, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 травня 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       М. І. Гриців
Судді:                                    І. А. Воробйова                                           О. Б. Прокопенко
І. В. Григор`єва                                           О. М. Ситнік
Д. А. Гудима                                                І. В. Ткач
Ж. М. Єленіна                                             О. С. Ткачук
І. В. Желєзний                                             В. Ю. Уркевич
Л. Ю. Кишакевич                                        Є. А. Усенко
С. Ю. Мартєв                                               Н. В. Шевцова
К. М. Пільков