ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 серпня 2023 року 
м. Київ
справа №402/29/17 (2-а/402/10/17)
адміністративне провадження № К/9901/48990/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
суддя-доповідач - Стародуб О.П.
судді: Кравчук В.М., Шарапа В.М.
розглянув у порядку письмового провадження касаційну Благовіщенської районної державної адміністрації Кіровоградської області на постанову Ульяновського районного суду Кіровоградської області від 17.03.2017 (суддя - Ясінський Л.Ю.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.03.2018 (головуючий суддя -Ясенова Т.І., судді: Чепурнов Д.В., Сафронова С.В.) 
у справі за позовом ОСОБА_1 до Благовіщенської районної державної адміністрації Кіровоградської області - відділу регіонального розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства про визнання протиправним та скасування висновків,
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом про визнання протиправним та скасування висновків  відділу регіонального розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Благовіщенської районної державної адміністрації від 15.12.2016 за № 82 та від 20.01.2017 за № 10 про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачу за рахунок категорії земель сільськогосподарського призначення для індивідуального садівництва, що знаходиться за адресою: Кіровоградська область,                                     м. Благовіщенське, на розі вулиць Гоголя і Тітова.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що за заявою позивача рішенням  № 389 двадцять п`ятої сесії шостого скликання Ульяновської міської ради від 03.10.2014  позивачу надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок категорії земель сільськогосподарського призначення в межах м. Ульяновка, що перебувають в запасі, орієнтовною площею 0,0300 га, для індивідуального садівництва (згідно КВЦПЗ : 01.05), що знаходиться за адресою: Кіровоградська область, м. Ульяновка (на теперішній час -                                     м. Благовіщенське), на розі вулиць Гоголя та Тітова. Дію зазначеного рішення було продовжено рішенням Благовіщенської міської ради №151 від 18.11.2016.
На замовлення позивача ліцензованою організацією - ТОВ «Кіровоградгеоінформ» було виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального садівництва.
Вказаний проект землеустрою погоджено Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру - Відділом Держгеокадастру в Ульяновському районі Кіровоградської області за №332 від 21.12.2016.
Межі земельної ділянки погоджені Благовіщенською міською радою та складено акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання від 03.08.2016. Земельна ділянка перебуває у запасі.
Висновками № 82 від 15.12.2016 та повторно №10 від 20.01.2017 відділ регіонального розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Благовіщенської районної державної адміністрації відмовив позивачу в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі частини 5 та частини 6 ст. 186-1 Земельного кодексу України, частини 3, частини 4 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», посилаючись на те, що згідно існуючої містобудівної документації (генерального плану м. Ульяновка, розробленого в 1989 році та актуалізованого рішення Ульяновської міської ради 27.02.2013 року № 248), вказана земельна ділянка знаходиться в межах кварталу присадибної житлової забудови і, відповідно, призначена для житлового будівництва, а не для індивідуального садівництва, тобто даний проект землеустрою мав би передбачати зміну цільового призначення земельної ділянки, що в даному випадку неможливе, оскільки в м. Благовіщенське відсутні план зонування або детальний план зазначеної території, затверджені відповідно до вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що суперечить пункту 4 статті 24 згаданого закону. Крім того, на теперішній час тривають роботи по коригуванню генерального плану населеного пункту, який наразі перебуває на етапі експертизи. Тому, якщо органом місцевого самоврядування будуть запропоновані відповідні зміни до містобудівної документації та будуть схвалені експертною організацією, даний проект землеустрою може бути погоджений після затвердження генерального плану міста Благовіщенське та розроблення схеми зонування, якою має бути передбачено відповідний вид використання даної земельної ділянки.
Не погодившись із вказаними висновками відповідача, позивач звернувся до суду.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Ульяновського районного суду Кіровоградської області від 17.03.2017 позов задоволено. 
Визнано протиправним та скасовано висновок від 15.12.2016 № 82 та висновок від 20.01.2017  № 10 про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 за рахунок категорії земель сільськогосподарського призначення для індивідуального садівництва, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .  
Стягнуто з Благовіщенської районної державної адміністрації Кіровоградської області - відділу регіонального розвитку, містобудування, архітектури та житлово - комунального господарства, здійснені витрати на правову допомогу, загальною сумою 5120 грн  та судовий збір у розмірі               640 грн.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27.06.2017 постанову Ульяновського районного суду Кіровоградської області від 17.03.2017 у справі № 402/29/17 скасовано. У задоволенні позову відмовлено.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12.12.2017 постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27.06.2017 скасовано. Справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.03.2018 постанову Ульяновського районного суду Кіровоградської області від 17.03.2017 залишено без змін. Стягнуто з Благовіщенської районної державної адміністрації Кіровоградської області - відділу регіонального розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства на користь ОСОБА_1 судові витрати в розмірі 12481,17 грн.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, виходив з того, що земельна ділянка, на яку претендує позивачка, на чинному генеральному плані зображена пустим білим квадратом. Рішенням міської ради двадцять п`ятої сесії шостого скликання від № 389 03.10.2014 визначено сільськогосподарське призначення земельної ділянки за рахунок категорії земель, що перебувають в запасі, для індивідуального садівництва; відповідачем не надано належних доказів, які вказували б, що вказана земельна ділянка призначена для житлового будівництва, а також матеріали справи не містять доказів того, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки не відповідає вимогам законодавства. 
Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки сільськогосподарського призначення, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов`язкового дотримання механізму такої зміни.
Також виходив з того, що проект землеустрою не підлягає погодженню відділом регіонального розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Благовіщенської районної державної адміністрації, оскільки на земельній ділянці не розташовано об`єкт будівництва. 
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, внаслідок чого суди дійшли помилкового висновку про задоволення позовних вимог. 
Зокрема, покликається на те, що позивачу відводиться земельна ділянка в межах населеного пункту. Погодження органів містобудування та архітектури в межах населеного пункту є обов`язковим, незалежно від того розташований об`єкт будівництва чи планується розташування такого об`єкту. 
Також покликається на те, що в процесі судового розгляду позивачка зверталась до державного кадастрового реєстратора Відділу у Благовіщенському районі Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області із заявою про реєстрацію спірної земельної ділянки, однак отримала відмову у задоволенні такої заяви. 
Також покликається на те, що цільове призначення земельної ділянки визначається за наявною містобудівною документацією: на момент звернення позивача - згідно генерального плану                    м. Ульянова, розробленого в 1989 році та актуалізованого рішенням Ульяновської міської ради № 248 від 27.02.2013, а з 16.02.2017 - генеральним планом та планом зонування м. Благовіщенське від 07.07.2017  - це землі житлової та громадської забудови. 
Також покликається на те, що відповідно до частини 4 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (Закон №3038) зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території, забороняється.
Просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
У відзиві на касаційну скаргу позивачка  просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.  
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо наявності у відповідача повноважень на погодження проектів землеустрою. 
Відповідно до частини 2 статті 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.
Конструкція статті 186-1 ЗК України передбачає кілька самостійних підстав погодження проектів землеустрою структурними підрозділами районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури залежно від знаходження земельної ділянки у межах чи за межами населених пунктів.
При цьому, у випадку знаходження земельної ділянки у межах населеного пункту таке погодження є обов`язковим, а у випадку знаходження земельної ділянки за межами населеного пункту - лише у разі розташування (планування розташування) на ній об`єкта будівництва.
Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій земельна ділянка, яку бажав отримати у власність позивач, знаходиться у межах населеного пункту.
Отже, проект землеустрою про відведення земельної ділянки позивачу підлягав обов`язковому погодженню відповідачем. Відтак, надаючи оскаржувані висновки, відповідач діяв у межах наданих законом повноважень.
За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій в цій частині ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права, відтак підлягають виключенню, а рішення судів - зміні в цій частині.
Щодо суті оскаржуваних висновків
Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для винесення спірних висновків слугувало те, що земельна ділянка знаходиться в межах кварталу присадибної житлової забудови і, відповідно, призначена для житлового будівництва, а не для індивідуального садівництва, тобто, проект землеустрою мав би передбачати зміну цільового призначення земельної ділянки, що в даному випадку неможливе, оскільки в  м. Благовіщенське відсутні план зонування або детальний план зазначеної території. 
Відповідно до положень статті 19 ЗК України       Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.
Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму. Земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.
Положеннями частини 1 статті 20 Земельного кодексу України встановлено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Таким чином, земельним законодавством встановлено, що за проектами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури здійснюється зміна цільового призначення земельних ділянок, а віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень уповноважених органів.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що земельна ділянка, яку бажає отримати у власність позивач для ведення індивідуального садівництва, рішенням міської ради віднесена до земель сільськогосподарського призначення за рахунок категорії земель, що перебувають в запасі, для індивідуального садівництва.
Доказів, які б спростовували такі обставини та вказували б, що вказана земельна ділянка призначена для житлового будівництва, відповідачем не надано, а сам по собі факт знаходження земельної ділянки в межах кварталу житлової забудови не визначає її цільове призначення, до того ж за наявності рішення міської ради про віднесення земельної ділянки до певної категорії.
За таких обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли в цій частині обґрунтованого висновку щодо протиправності оскаржуваних висновків відповідача та прийняли з цих мотивів законне рішення про задоволення позовних вимог.
Покликання відповідача в обґрунтування касаційної скарги на те, що 25.01.2018 державним кадастровим реєстратором Відділу у Благовіщенському районі Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області прийнято рішення про відмову позивачу у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру по спірній земельній ділянці, є безпідставним, оскільки, вказане рішення прийняте після винесення відповідачем оскаржуваних висновків.
Покликання відповідача в обґрунтування касаційної скарги на положення частини 4 статті 24 Закону №3038 також є безпідставним, оскільки, як встановлено судами попередніх інстанцій позивач не зверталась до відповідача за зміною цільового призначення земельної ділянки.
Також безпідставним є покликання відповідача в обґрунтування касаційної скарги на оновлений Генплан від 16.02.2017 та план зонування м. Благовіщенське від 07.07.2017, оскільки станом на час видачі відповідачем оскаржуваних висновків такі зміни були відсутні і були внесені лише після прийняття відповідачем оскаржуваних висновків.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин. 
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають зміні в частині мотивів задоволення позовних вимог, а в решті - залишенню без змін.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 351, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Благовіщенської районної державної адміністрації Кіровоградської області  задовольнити частково. 
Постанову Ульяновського районного суду Кіровоградської області від 17.03.2017 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.03.2018 у справі № 402/29/17                  (2-а/402/10/17) змінити в частині мотивів задоволення позовних вимог.
В іншій частині постанову Ульяновського районного суду Кіровоградської області від 17.03.2017 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.03.2018 у справі                       № 402/29/17 (2-а/402/10/17) залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.
Судді:
Стародуб О.П.
Кравчук В.М.
Шарапа В.М.