ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 серпня 2023 року 
м. Київ

справа № 260/1452/22
адміністративне провадження № К/990/15659/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 260/1452/22
за позовом Приватного акціонерного товариства «Ужгородоптторг»
до  Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці
про  визнання незаконною та скасування постанови, 
за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Ужгородоптторг» на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року (головуючий суддя: Ващиліна Р. О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2023 року (колегія у складі: головуючого судді: Ніколіна В. В., суддів: Гінди О. М., Пліша М. А.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Приватне акціонерне товариство «Ужгородоптторг» звернулося до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Держпраці у Закарпатській області, в якому просило:
- визнати незаконною та скасувати постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення від 31 березня 2022 року № ЗК42/290/АВ-ТД-ФС-09, винесену Управлінням Держпраці у Закарпатській області.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач послався на те, що оскаржувана постанова відповідача не може вважатися законною, оскільки останнім були допущені численні порушення порядку здійснення заходів контролю. Так, зокрема, як вбачається з акту, посадовими особами Управління Держпраці у Закарпатській області було проведено інспекційне відвідування, хоча нормативно-правовий акт, що регламентує порядок здійснення такого, втратив чинність. Підставою для здійснення такого заходу слугувало звернення громадянина ОСОБА_1 , хоча такий на підприємстві не працював, шкода його правам та інтересам заподіяна не була. Більше того, відповідач погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду, щодо проведення перевірки не отримав. У згаданому направленні на проведення перевірки відсутній перелік питань, що підлягають перевірці. Окрім того, відповідач прийняв оскаржену постанову поза межами 10-денного строку та в період дії мораторію на вчинення заходів державного нагляду. 
Також позивач зазначив про безпідставність висновку відповідача про наявність ознак трудових правовідносин в укладених цивільно-правових договорах, оскільки це не відповідає дійсним обставинам та змісту правового регулювання таких правовідносин.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 11 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2023 року, у задоволенні позову відмовив повністю.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що оскаржена постанова Управління Держпраці у Закарпатській області від 31 березня 2022 року № ЗК42/290/АВ-ТД-ФС-09 про накладення штрафу є правомірною та скасуванню не підлягає.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 01 травня 2023 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Приватного акціонерного товариства «Ужгородоптторг» на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2023 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Також, серед іншого, скаржник звертає увагу на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 31 січня 2019 року у справі № 809/799/17,  від 21 лютого 2020 року у справі № 826/17123/18, від 31 березня 2021 року у справі № 420/5913/19, від 02 червня 2021 року у справі № 520/11145/19.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7.  Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 травня 2023 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
8. Ухвалою Верховного Суду від 15 травня 2023 року відкрито провадження за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства «Ужгородоптторг» на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року (головуючий суддя: Ващиліна Р. О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2023 року.
9. Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2023 року відмовлено у задоволенні клопотання Приватного акціонерного товариства «Ужгородоптторг» про зупинення виконання рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2023 року.
10.  Ухвалою Верховного Суду від 22 серпня 2023 року замінено відповідача у справі його правонаступником, а саме: Управління Держпраці у Закарпатській області на Західне міжрегіонального управління Державної служби з питань праці; закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 23 серпня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 26 січня 2022 року Виконавчий комітет Ужгородської міської ради звернувся до Управління Держпраці в Закарпатській області з листом № Г-189, в якому у зв`язку з надходженням до Ужгородської міської ради скарги громадянина ОСОБА_1 з інформацією про ймовірне використання неофіційно працевлаштованих найманих працівників в ПАТ «Ужгородопторг» на підставі пп. 5 п. «а» ч. 1 ст. 34 Закону України «Про місцеве самоврядування» просив розглянути таку в межах компетенції.
12. У зв`язку з надходженням зазначеного листа Виконавчого комітету Ужгородської міської ради на підставі абз. 5 та абз. 10 ч. 1 ст. 6 Закону №877-V наказом Управління Держпраці у Закарпатській області від 28 січня 2022 року № 15 призначено проведення позапланової перевірки ПАТ «Ужгородоптторг».
13. На підставі зазначеного вище наказу направленням від 04 лютого 2022 року № 86 Управлінням Держпраці у Закарпатській області для проведення позапланової перевіри ПАТ «Ужгородоптторг» у період з 10 по 20 лютого 2022 року було направлено головних державних інспекторів праці Клованича Ю. В., Берника З. П. та Соломко О. О. Предметом здійснення такого заходу, відповідно до змісту направлення, є додержання законодавства про працю при оформленні трудових відносин, відповідно до змісту звернення та листа Ужгородської міської ради.
14. За результатами проведеного позапланового заходу державного нагляду посадовими особами Управління Держпраці у Закарпатській області складено акт від 17 лютого 2022 року № ЗК/42/290/АВ, відповідно до змісту якого встановлено, що директор ПАТ «Ужгородоптторг» допустив до виконання робіт з охорони території: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13  без укладення з ними трудових договорів, чим порушив вимоги частини 4 статті 24 Кодексу законів про працю України (далі КЗпП України).
15. Вказані висновки посадових осіб відповідача базуються на оцінці наданих керівником підприємства Спічкей О. І. цивільно-правових договорах та актів прийому наданих послуг, предметом яких є надання послуг з сторожової охорони території ПАТ «Ужгородоптторг». За результатами аналізу наданих представником позивача документів встановлено, що оплата за виконану роботу проводиться не за конкретний результат, а за процес праці протягом відповідного проміжку часу від початку дії цивільного договору до акту приймання-передачі наданих послуг, а тому має форму заробітної плати, що свідчить саме про трудові відносини. Охоронцям чітко встановлено графік роботи, визначено підпорядкованість уповноваженій особі підприємства, що суперечить частині 1 статті 837 Цивільного кодексу України, а також передбачена матеріальна відповідальність в разі неналежного надання послуг, що відповідає ст.131 Кодексу законів про працю України. Такий акт перевірки був підписаний керівником ПАТ «Ужгородоптторг» Спічкей О. І.
16. На підставі акту перевірки та виявлення фактів допуску до роботи фізичних осіб без укладення трудового договору та оформлення трудових відносин у встановленому законом порядку, інспектором праці Управління Держпраці у Закарпатській області Клованичем Ю. В. винесено припис про усунення виявлених порушень законодавства про працю № ЗК42/290/АВ/П від 24 лютого 2022 року, відповідно до якого директора ПАТ «Ужгородоптторг» зобов`язано усунути у строк до 24 березня 2022 року виявлені під час проведення інспекційного відвідування порушення частини 4 статті 24 Кодексу законів про працю України.
17. Також інспектором праці Управління Держпраці у Закарпатській області Клованичем Ю. В. складено протокол про адміністративне правопорушення №ЗК42/290/АВ/ПД/П/ПТ від 18 лютого 2022 року.
18. Розглянувши акт інспекційного відвідування № ЗК35/288/АВ від 10 лютого 2022 року, начальник Управління Держпраці у Закарпатській області прийняв рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу №ЗК35/288/АВ-ІІІ від 22 березня 2022 року.
19. За результатами розгляду справи про накладення штрафу на підставі акту інспекційного відвідування №ЗК35/288/АВ від 10 лютого 2022 року перший заступник начальника Управління Держпраці у Закарпатській області прийняв постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення від 31 березня 2022 року № ЗК42/290/АВ-ТД-ФС-09, якою на ПАТ «Ужгородоптторг» накладено штраф у розмірі 780 000 грн.
20. Не погоджуючись з прийнятим посадовими особами Управління Держпраці у Закарпатській області рішенням, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених   ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
22. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Статтею 259 Кодексу законів про працю країни (далі - КЗпП України) передбачено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, та його територіальні органи у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
24. За приписами підп. 5 п. 4 Положення про Головне управління (Управління) Державної служби України з питань праці в області, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 27 березня 2015 року № 340, Управління Держпраці у Закарпатській область здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.
25. Станом на день виникнення спірних правовідносин Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 823 від 21 серпня 2019 року, був скасований рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 квітня 2021 року справі № 640/17424/19, залишеним без змін постановами Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року та постановою Верховного Суду від 09 листопада 2022 року. 
26. Спеціалізованої законодавчої норми, яка б регламентувала порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, станом на день проведення перевірки не було.
27. Разом з тим, функції територіальних органів з питань праці щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про працю юридичними особами залишилися незмінними та не скасованими.
28. Так, загальні правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V). 
29. Положеннями частини 5 статті 2 Закону № 877-V встановлено, що заходи контролю здійснюються органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, державного контролю за додержанням законодавства у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
30. Тлумачення цієї норми вказує на те, що органи державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення в першу чергу повинні ураховувати особливості правового регулювання, визначені законами у відповідній сфері та міжнародними договорами, одночасно звертаючи увагу на правила перелічені в частині 5 статті 2 Закону та, якщо певні правовідносини не врегульовані законами у відповідній сфері та міжнародними договорами звертатись до інших норм Закону.
31. Оскільки спеціалізованого законодавчого акту, який би регулював правовідносини зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері дотримання законодавства про працю та зайнятість населення на час виникнення спірних правовідносин не було, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що посадові особи територіальних органів Держпраці при виконанні своїх посадових обов`язків повинні керуватися нормами Закону.
32. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 31 січня 2019 року у справі № 809/799/17, від 09 липня 2020 року у справі № 818/585/17.
33. Згідно з положеннями Закону№ 877-V заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
34. Порядок проведення позапланових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю) регламентовано статтею 6 Закону№ 877-V. Вказаною законодавчою нормою визначено також підстави здійснення таких позапланових заходів.
35. Як встановлено судами попередніх інстанцій, наказом Управління Держпраці у Закарпатській області від 28 січня 2022 року № 15 призначено проведення позапланової перевірки ПАТ «Ужгородоптторг». 
Зі змісту вказаного наказу та направлення на проведення позапланової перевірки вбачається, що підставою для її призначення слугувало звернення Ужгородської міської ради.
36. Як зазначалось раніше, судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 26 січня 2022 року Виконавчий комітет Ужгородської міської ради звернувся до Управління Держпраці в Закарпатській області з листом № Г-189, в якому у зв`язку з надходженням до Ужгородської міської ради скарги громадянина ОСОБА_1 з інформацією про ймовірне використання неофіційно працевлаштованих найманих працівників в ПАТ «Ужгородоптторг» на підставі пп. 5 п. «а» ч. 1 ст. 34 Закону України «Про місцеве самоврядування» просив розглянути таку в межах компетенції.
37. Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону № 877-V в якості окремої підстави для проведення позапланової перевірки передбачено звернення посадових осіб органів місцевого самоврядування про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства у випадках, коли право на подання такого звернення передбачено законом.
38. Згідно підпункту 5 пункту «а» частини 1 статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать звернення до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, чи його територіального органу про порушення суб`єктом господарювання законодавства про працю та зайнятість населення.
39. Таким чином, нормами чинного законодавства передбачено право органів місцевого самоврядування на звернення до територіальних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику з питань державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, із зверненням щодо здійснення перевірки порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері праці. В свою чергу таке звернення є належною підставою для призначення позапланової перевірки.
40. Вказане спростовує доводи скаржника про проведення відповідачем перевірки без дотримання встановленого законодавством порядку та достатніх правових підстав. 
Зокрема і те, що фактичною підставою для проведення перевірки слугувало звернення громадянина ОСОБА_1 .
41. За приписами ч. 1, 2, 3 ст. 7 Закону № 877-V, для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
42. Відповідно до частини 3 статті 6 Закону № 877-V суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
43. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що посадовими особами відповідача перед початком здійснення позапланового заходу було вручено посадовій особі ПАТ «Ужгородоптторг» направлення на проведення перевірки.
44. З направлення на проведення перевірки вбачається, що таке містить всі передбачені частиною 3 статті 7 Закону№877-V реквізити, в тому числі щодо предмета здійснення заходу позапланової перевірки, що спростовує твердження апелянта про допущені відповідачем в цій частині порушення.
45. Нормами частини 6 статті 7 Закону №877-Vвстановлено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
46. Так, за результатами здійснення позапланової перевірки ПАТ «Ужгородоптторг» посадовими особами Управління Держпраці в Закарпатській області було складено акт від 17 лютого 2022 року №ЗК/42/290/АВ, в якому зазначено про те, що формою заходу державного нагляду було «інспекційне відвідування».
47. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскільки достатність законних підстав та повноважень в Управління Держпраці в Закарпатській області для проведення позапланового заходу державного контролю була встановлена в ході розгляду цієї справи, а тому допущена посадовою особою відповідача в акті описка в найменуванні форми такого, не може бути єдиною підставою для скасування результатів такого.
48. Нормами частини 6 статті 7 Закону №877-V передбачено, що в останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
49. З матеріалів справи вбачається, що складений за результатами проведеного позапланового заходу акт від 17 лютого 2022 року № ЗК/42/290/АВ був підписаний керівником ПАТ «Ужгородоптторг».
50. Суди встановили, що керівник ПАТ «Ужгородоптторг» подав до Управління Держпраці в Закарпатській області свої зауваження щодо проведеної перевірки та висновків акту, однак такі підписані не були, а тому не були прийняті до розгляду відповідачем, про що позивача було повідомлено листом від 24 лютого 2022 року № 57.
51. За змістом частин 3, 4 статті 265 КЗпП України штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями і не належать до адміністративно-господарських санкцій, визначених главою 27 Господарського кодексу України. Штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
52. Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених частиною 2 статті 265 КЗпП України та частинами 2-7 статті 53 Закону України «Про зайнятість населення» регулюється Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року № 509 (далі - Порядок № 509).
53. Так, абзацом 1 пункту 2 Порядку № 509 передбачено, що штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, керівниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками (з підстав, визначених абзацами третім - сьомим цього пункту).
54. Відповідно до абзацу 2 пункту 2 Порядку № 509, штрафи можуть бути накладені, в тому числі, на підставі акта, складеного за результатами заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю, у ході якого виявлено факти використання праці неоформлених працівників.
55. За приписами пункту 3 Порядку № 509 справа про накладення штрафу розглядається у 45-денний строк з дня, що настає за днем одержання уповноваженою посадовою особою документів, зазначених в абзацах третьому - сьомому пункту 2 цього Порядку.
Про дату одержання документів, зазначених в абзацах третьому - сьомому пункту 2 цього Порядку, уповноважена посадова особа письмово повідомляє суб`єкту господарювання та роботодавцю не пізніше ніж через п`ять днів після їх отримання рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.
56. Як встановлено судам попередніх інстанцій, Управління Держпраці у Закарпатській області листом від 22 березня 2022 року № 07-04/1241 повідомило ПАТ «Ужгородоптторг» про призначення розгляду справи про накладення штрафу на 31 березня 2022 року. Такий лист був вручений представнику позивача 31 березня 2022 року, що підтверджується відомостями щодо відстеження поштового відправлення, наявними в матеріалах справи та визнається позивачем.
57. Пунктом 4 Порядку № 509 передбачено, що під час розгляду справи досліджуються матеріали і вирішується питання щодо наявності підстав для накладення штрафу.
Поряд з цим, діюча на момент виникнення спірних правовідносин редакція Порядку № 509 не передбачає можливості звернення об`єкта перевірки з обґрунтованим клопотанням про відкладення її розгляду або взагалі можливості такого відкладення.
Більше того, норми Порядку № 509 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) взагалі не регламентували участі представника суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого її порушено, у розгляді справи в органі Держпраці.
58. Вказане спростовує наведені скаржником обґрунтування протиправності оскарженого рішення допущеними порушеннями порядку його винесення, оскільки такі положення були виключені з Порядку № 509 Постановою Кабінету Міністрів України № 823 від 21 серпня 2019 року.
59. Пунктом 4 Порядку №509 передбачено, що за результатами розгляду справи уповноважена посадова особа на підставі документів, зазначених в абзацах третьому - сьомому пункту 2 цього Порядку, складає постанову про накладення штрафу.
Постанова про накладення штрафу складається у двох примірниках за формою, встановленою Мінекономіки, один з яких залишається в уповноваженої посадової особи, що розглядала справу, другий - надсилається протягом трьох днів з дня складення суб`єктові господарювання або роботодавцю, стосовно якого прийнято постанову, або вручається його представникові, про що на примірнику робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого суб`єкта господарювання або роботодавця чи їх представника. У разі надсилання примірника постанови засобами поштового зв`язку в матеріалах справи робиться відповідна позначка.
60. Таким чином, норми статті 265 КЗпП України передбачають відповідальність роботодавців за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту).
61. Оскаржене рішення відповідача було прийняте на підставі висновків посадових осіб Управління Держпраці у Закарпатській області про порушення ПАТ «Ужгородоптторг» вимог законодавства про працю, а саме, фактичного допуску працівників до роботи без оформлення трудового договору.
62. За змістом статті 21 КЗпП України трудовий договір є угода між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов`язується виконувати роботу, визначену цією угодою, з підляганням внутрішньому трудовому розпорядкові, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов`язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін.
Працівник має право реалізувати свої здібності до продуктивної і творчої праці шляхом укладення трудового договору на одному або одночасно на декількох підприємствах, в установах, організаціях, якщо інше не передбачене законодавством, колективним договором або угодою сторін.
Особливою формою трудового договору є контракт, в якому строк його дії, права, обов`язки і відповідальність сторін (в тому числі матеріальна), умови матеріального забезпечення і організації праці працівника, умови розірвання договору, в тому числі дострокового, можуть встановлюватися угодою сторін. Сфера застосування контракту визначається законами України.
63. Статтею 24 КЗпП України передбачено, що трудовий договір укладається, як правило, в письмовій формі. Додержання письмової форми є обов`язковим:
1) при організованому наборі працівників;
2) при укладенні трудового договору про роботу в районах з особливими природними географічними і геологічними умовами та умовами підвищеного ризику для здоров`я;
3) при укладенні контракту;
4) у випадках, коли працівник наполягає на укладенні трудового договору у письмовій формі;
5) при укладенні трудового договору з неповнолітнім (стаття 187 цього Кодексу);
6) при укладенні трудового договору з фізичною особою;
7) в інших випадках, передбачених законодавством України.
При укладенні трудового договору громадянин зобов`язаний подати паспорт або інший документ, що посвідчує особу, трудову книжку, а у випадках, передбачених законодавством, - також документ про освіту (спеціальність, кваліфікацію), про стан здоров`я та інші документи.
Працівник не може бути допущений до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
64. З аналізу наведених норм вбачається, що трудовий договір - це угода щодо здійснення і забезпечення трудової функції. За трудовим договором працівник зобов`язаний виконувати не якусь індивідуально-визначену роботу, а роботу з визначеної однієї або кількох професій, спеціальностей, посади відповідної кваліфікації, виконувати визначену трудову функцію в діяльності підприємства. Після закінчення виконання визначеного завдання трудова діяльність не припиняється.
Характерними ознаками трудових відносин є:
- систематична виплата заробітної плати за процес праці (а не її результат);
- підпорядкування правилам внутрішнього трудового розпорядку;
- виконання роботи за професією (посадою), визначеною Національним класифікатором України ДК 003:2010 «Класифікатор професій», затвердженим наказом Держспоживстандарту від 28 липня 2010 року № 327;
- обов`язок роботодавця надати робоче місце;
- дотримання правил охорони праці на підприємстві, в установі, організації тощо.
65. Взаємовідносини фізичної особи і суб`єкта господарювання можуть виникати як на підставі трудового, так і на підставі цивільно-правового договору. При цьому сторони цивільно-правової угоди укладають договір в письмовій формі згідно з вимогами ст. 208 Цивільного кодексу України.
66. Загальне визначення цивільно-правового договору наведено у ст. 626 Цивільного кодексу України. Так, вказаною нормою встановлено, що договір - це домовленість двох або більше сторін, спрямована на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов`язків.
67. Згідно з ч. 1 ст. 901 Цивільного кодексу України за договором про надання послуг одна сторона (виконавець) зобов`язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов`язується оплатити виконавцеві зазначену послугу, якщо інше не встановлено договором.
68. З аналізу наведених норм, Верховний Суд зазначає, що основними ознаками трудового договору, є: праця юридично несамостійна, протікає в рамках певного підприємства, установи, організації (юридичної особи) або в окремого громадянина (фізичної особи); шляхом виконання в роботі вказівок і розпоряджень власника або уповноваженого ним органу; праця має гарантовану оплату; виконання роботи певного виду (трудової функції); трудовий договір, як правило, укладається на невизначений час; здійснення трудової діяльності відбувається, як правило, в складі трудового колективу; виконання протягом встановленого робочого часу певних норм праці; встановлення спеціальних умов матеріальної відповідальності; застосування заходів дисциплінарної відповідальності; забезпечення роботодавцем соціальних гарантій.
69. Зокрема, відповідальність працівника за трудовим договором регулюється лише імперативними нормами (КЗпП України та інших актів трудового законодавства), що не можуть змінюватися сторонами у договорі, а відповідальність виконавця послуг у цивільно-правових відносинах визначається в договорі, а те, що ним не врегулюване - чинним законодавством України.
70. Зі співставлення трудового договору з цивільно-правовим договором, відмінним є те, що трудовим договором регулюється процес організації трудової діяльності. За цивільно-правовим договором процес організації діяльності залишається поза його межами, метою договору є отримання певного результату. Виконавець за цивільно-правовим договором, на відміну від працівника, який виконує роботу відповідно до трудового договору, не підпорядковується правилам внутрішнього трудового розпорядку, хоча і може бути з ним ознайомлений, він сам організовує свою роботу і виконує її на власний ризик, не зараховується до штату установи (організації), не вноситься запис до трудової книжки та не видається розпорядчий документ про прийом його на роботу на певну посаду.
71. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 820/1432/17, від 13 червня 2019 року у справі № 815/954/18, від 04 вересня 2019 року у справі № 480/4515/18 та від 26 вересня 2019 року у справі № 0440/5828/18.
72. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПАТ «Ужгородоптторг» розташоване за адресою: вул. Чурговича, буд. 2, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000. У період з січня 2021 року по листопад 2021 року між ПАТ «Ужгородоптторг» (замовник) та фізичними особами (виконавці) було укладено цивільно-правові договори однакового змісту про надання платних послуг сторожової охорони території.
73. Так, відповідно до предмета таких договорів, фізична особа (виконавець) зобов`язується виконати за дорученням замовника послугу, а замовник зобов`язується прийняти та оплатити, а саме: надання послуг з сторожової охорони території ПАТ «Ужгородоптторг» за адресою: вул. Чурговича, буд. 2, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000.
74. Положеннями пункту 2.1 розділу 2 договорів визначено, що виконавець зобов`язаний: надати послуги по забезпеченню збереження майна та об`єктів, які знаходяться під охороною замовника; в період охорони упереджувати появу сторонніх осіб на підконтрольній виконавцю території; охороняти майно від посягання осіб, яким не належить право ним розпоряджатися; про всі події під час охорони, аваріях, пожежах, зазіханнях на майно, терміново доповідати посадовим особам замовника, відповідальним за це майно охорону об`єктів; приймати перші міри по ліквідації пожарів та аварій у випадку їх виникнення; приймати під охорону і здавати прийняті під розписку складські приміщення, інші об`єкти та матеріальні цінності від відповідальної зміни сторожової охорони, та матеріально-відповідальних осіб згідно журналів обліку з записами і розписками у відповідних журналах обліку.
75. Згідно пункту 3.1 розділу 3 даних договорів замовник сплачує виконавцю винагороду за надану послугу з сторожової охорони території підприємства після виконання послуги, згідно затвердженого періоду надання послуг та акта виконання послуги.
Координація процесу надання послуг покладається на уповноваженого представника замовника в особі Спічкей О.І. Координація полягає в організації процесу робіт, контролю за ходом виконання якості (розділу 4 договорів).
76. Слід звернути увагу, що судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що укладені між ПАТ «Ужгородоптторг» та фізичними особами договори містять ознаки трудових договорів, оскільки їх предмет стосується не кінцевого результату, а процесу праці фізичних осіб, спрямованого на охорону території підприємства. Тобто фактично такі фізичні особи виконували трудові функції зі сторожової охорони території підприємства, що передбачені Національним класифікатором України «Класифікатор професій».
77. В ході виконання укладених договорів фізичні особи самостійно не організовували визначені такими завдання. Координацією процесу надання послуги, що полягала в організації такого, було покладено на голову правління ПАТ «Ужгородоптторг» - Спічкей О.І. Фізичні особи, з якими було укладено вказані цивільно-правові договори, з метою засвідчення дати здійснення ними охорони території розписувалися в журналі чергувань, наявному на підприємстві, отже виконували завдання з охорони території згідно з певним встановленим графіком. 
Отже, правовідносини, що існували між ПАТ «Ужгородоптторг» та фізичними особами, що здійснювали охорону території підприємства, дійсно мали характер трудових, а тому посадові особи відповідача дійшли правомірного висновку про допущені позивачем порушення норм статті 265 КЗпП України.
78. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскаржена постанова Управління Держпраці у Закарпатській області від 31 березня 2022 року № ЗК42/290/АВ-ТД-ФС-09 про накладення штрафу є правомірною та скасуванню не підлягає.
79. Посилання скаржника на відсутність права відповідача на винесення оскаржуваної постанови в період дії мораторію на вчинення заходів державного нагляду, запровадженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року №303 є безпідставними та необгрунтованими, оскільки позапланова перевірка ПАТ «Ужгородоптторг» була проведена у період з 10 по 17 лютого 2022 року, тобто до запровадження такого мораторію. 
80. Колегія суддів критично ставиться до доводів скаржника про те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 31 січня 2019 року у справі № 809/799/17,  від 21 лютого 2020 року у справі № 826/17123/18, від 31 березня 2021 року у справі № 420/5913/19, від 02 червня 2021 року у справі № 520/11145/19, оскільки правовідносини у вказаних справах та у цій справі № 260/1452/20 не є подібними.
81. Інші доводи касаційної скарги не спростовують вищенаведені висновки судів попередніх інстанцій.
82. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
83. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
84. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
85. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
86. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
87. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
88. З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржуваних судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
89.  Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Ужгородоптторг»   залишити без задоволення.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.  

 

Судді	С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець   Л.В. Тацій