ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
6 липня 2023 року 
м. Київ 
Справа № 9901/635/18
Провадження № 11-440заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Катеринчук Л. Й., Кишакевича Л. Ю., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А., 
за участю:
секретаря судового засідання Ключник А. Ю.,
представника відповідача - Мовіле О. С.,
представника Кабінету Міністрів України - Шокуна О. В., 
розглянувши в судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи: Рада національної безпеки та оборони України (далі - РНБО), Кабінет Міністрів України, про визнання указу протиправним та нечинним у частині
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2021 року (судді Бевзенко В. М., Данилевич Н. А., Жук А. В., Єресько Л. О., Шевцова Н. В.),
УСТАНОВИЛА:
14 червня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправною та нечинною статтю 1 Указу Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію пункту 1 статті 2 рішення РНБО від 2 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а саме позиції № 1597 додатку 1 до вказаного пункту щодо застосування до ОСОБА_1 безстроково персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що рішення РНБО та оскаржуваний Указ у частині, що його стосується, не містять підстав застосування до нього санкцій, передбачених статтею 3 Закону України «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII). Крім того, він не є суб`єктом, до якого згідно із цим Законом можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи. 
Вважає, що згадані Указ Президента України та рішення РНБО прийнято з порушенням Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та інших національних та міжнародних нормативно-правових актів, порушують його особисті конституційні права і свободи, зокрема право на володіння, користування та розпорядження              належним йому майном. До того ж оспорюваний Указ, на думку позивача,                                             є дискримінаційним відносно нього. 
Крім цього, відповідач порушив заборону зворотної дії закону в часі, оскільки дії, за які було застосовано санкції, мали місце у березні 2014 року, натомість Закон № 1644-VIIнабрав чинності лише 12 вересня 2014 року. 
Позивач також зауважив, що Кабінет Міністрів України не надав доказів на підтвердження факту голосування ОСОБА_1 11 березня 2014 року за «Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополь», а 17 березня 2014 року - за постанову «Про незалежність Криму». 
Наголосив на тому, що кримінальне провадження щодо нього не завершене і вирок у цій справі відсутній.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 23 вересня 2021 року відмовив у задоволенні позову.
Свої висновки суд першої інстанції мотивував тим, що Указ Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018 в оспорюваній частині прийнято на підставі,                  в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суд акцентував увагу на тому, що у межах спірних правовідносин санкції застосовані до позивача як представника окупаційної адміністрації на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, який здійснював діяльність у складі органів, визнаних незаконними відповідно до статті 9 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» (далі - Закон № 1207-VII).
Суд нагадав, що Україна згідно з Конституцією України є суверенною і незалежною державою, водночас захист суверенітету і територіальної цілісності є однією з її основних функцій. Таким чином, у світлі стверджуваних позивачем порушень ключовим питанням, яке постає перед судом, є з`ясування співвідношення державного суверенітету і права власності, тобто співвідношення публічних інтересів держави і приватних інтересів конкретного власника та встановлення пропорційності втручання в такому випадку в право власності.
Оцінюючи у цьому контексті оспорюваний Указ, суд першої інстанції виходив з того, що тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави у його право на мирне володіння майном, однак таке втручання ґрунтувалося на вимогах, зокрема, Закону           № 1644-VII, переслідувало легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України, такий контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону № 1644-VII, до того ж зазначена              мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а ураховуючи наслідки дій позивача для національних інтересів, а саме легітимізацію                   анексії Автономної Республіки Крим, що визнано міжнародними інституціями,                               і продовження позивачем діяльності у складі органу окупаційної                                  влади до проведення виборів на анексованій території, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про пропорційність відповідних обмежувальних                  заходів.
Суд першої інстанції також установив відсутність порушення Президентом України меж дискреції при вирішенні питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій стосовно позивача, водночас зауважив, що процедуру введення таких санкцій позивач не оспорює.
З огляду на викладене суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.
ОСОБА_1 не погодився з такими висновками суду першої інстанції та оскаржив його рішення до Великої Палати Верховного Суду.
Скаржник вважає, що суд першої інстанції ухвалив своє рішення за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, з невідповідністю висновків суду обставинам справи, неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також з неправильним застосуванням норм матеріального права.
В апеляційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2021 року та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
Загалом позивач в апеляційній скарзі навів мотиви, якими він обґрунтував вимоги своєї позовної заяви, зокрема зазначив, що не відноситься до кола суб`єктів, на яких поширюється дія положень Закону № 1644-VII, до того ж цей Закон набрав чинності вже після вчинення дій, за які до нього було застосовано санкції,                    що, на його переконання, свідчить про порушення статті 58 Конституції України. Наголосив, що у матеріалах справи немає доказів голосування ОСОБА_1 11 та 17 березня  2014 року за «Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополь», постанову «Про незалежність Криму» та здійснення ним діяльності депутата так званої Державної ради Республіки Крим. Стверджує про його дискримінацію за ознаками професійної зайнятості та територіального місцезнаходження.
Крім цього, скаржник вказав на неузгодженність дати прийняття Кабінетом Міністрів України розпорядження від 18 квітня 2014 року № 258-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» і пропозицій до проєкту цього розпорядження,            а також того, в якому з додатків та до якого документа містилися пропозиції щодо позивача. На переконання ОСОБА_1 , суд не з`ясував обставин, що мають значення для вирішення питання виправданості втручання у його майнові права, зокрема якості закону, дії закону в часі та за колом осіб, вимог щодо строковості санкцій, обставин, що підтверджували б легітимну мету та пропорційність застосування санкцій безстроково.
Також, на думку скаржника, висновок суду про його діяльність у незаконних органах на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим не відповідає обставинам справи, оскільки так звана «діяльність» мала місце в березні 2014 року, а Закон № 1207-VII був прийнятий в квітні 2014 року. До того ж за цим Законом незаконною визнавалася діяльність, яка була вчинена, зокрема, незаконно обраними особами, натомість позивача було обрано законно у 2010 році.
Крім наведеного, позивач в апеляційній скарзі зазначив, що про підстави та факти, які спричинили застосування санкцій, йому стало відомо після їх застосування, що, на його думку, свідчить про неналежне інформування щодо характеру і причин «обвинувачення» та позбавлення права на захист.
Від Кабінету Міністрів України та Президента України надійшли відзиви на апеляційну скаргу ОСОБА_2 , у яких вони просять залишити цю скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.
Так, Кабінет Міністрів України у своєму відзиві зазначив, що оскільки пріоритетами національних інтересів України є, зокрема, захист державного суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності державних кордонів, участь позивача в легалізації анексії Криму слід розглядати як дії суб`єктів, які створюють реальні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, порушують інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII є підставами для застосування санкцій.
Також вважає, що суд першої інстанції повно з`ясував та правильно встановив обставини, що мають значення для справи, висновки суду відповідають цим обставинам. Крім цього, суд правильно застосував норми чинного законодавства, за якими відповідні органи державної влади виключно за наявності                    достатніх підстав виносять на розгляд РНБО пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій. Таким чином, на думку третьої                    особи, скаржник не довів наявності правових підстав для скасування рішення суду першої інстанції.
Відповідач у своєму відзиві акцентував увагу на тому, що 27 березня 2014 року на 68-й сесії Генеральної Асамблеї Організації Об`єднаних Націй (далі - ООН) відкритим голосуванням членів було ухвалено Резолюцію про територіальну цілісність України № 68/262. Анексія Криму, зокрема «референдум» як частина механізму анексії, не визнаються Генеральною Асамблеєю ООН, Парламентською асамблеєю Ради Європи, Парламентською асамблеєю Організації з безпеки та співробітництва в Європі, а також суперечить висновку Європейської комісії за демократію через право (Венеціанської комісії) про кримський «референдум» від 21 березня 2014 року № 762/2014. Натомість позивач до проведення 14 вересня 2014 року незаконних виборів до так званої Державної ради Республіки Крим продовжував діяльність як депутат так званої Державної ради Республіки Крим. У зв`язку із цим оскільки санкції застосовані до позивача як до представника окупаційної адміністрації на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, це відповідає вимогам законів України № 1644-VII та № 1207-VII.
У решті наведені у відзиві доводи відтворюють мотиви суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для скасування оспорюваного Указу.
У судовому засіданні 12 січня 2022 року представники позивача - Кравець Р. Ю. та Мартиненко А. В. - підтримали апеляційну скаргу та просили її задовольнити з наведених у ній мотивів. У судове засідання 6 липня 2023 року представники позивача не з`явилися, про дату, час і місце розгляду справи були                  повідомлені.
Представники відповідача та третьої особи просили відмовити в задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 та залишити рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2021 року без змін.
У ході судового розгляду встановлено, що 2 травня 2018 року РНБО ухвалила рішення «Про застосування та скасування персональних спеціальних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Цим рішенням РНБО підтримала відповідні пропозиції, внесені Кабінетом Міністрів України, Службою безпеки України та Національним банком України (пункт 1), і застосувала персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), зокрема, до фізичних осіб згідно з додатком 1 (підпункт 1 пункту 2).
У цьому додатку зазначено (під номером 1597) про застосування до ОСОБА_1 безстроково санкцій у виді: 1) блокування активів - тимчасового обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) запобігання виведенню капіталів за межі України 3) інших санкцій, що відповідають принципам їх застосування, встановленим Законом.
Суд встановив, що санкції застосовано до позивача як представника окупаційної адміністрації на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя. Зокрема, ОСОБА_1 був депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI скликання, яка 11 та 17 березня 2014 року прийняла так звані Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополь та постанову «Про незалежність Криму».
15 березня 2014 року Верховна Рада України прийняла постанову № 891-VII «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим», однак позивач продовжував діяльність як депутат у складі так званої Державної ради Республіки Крим до проведення 14 вересня 2014 року «виборів» до її складу.
Президент України Указом від 14 травня 2018 року № 126/2018 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» увів зазначене рішення РНБО в дію.
Надаючи оцінку доводам учасників справи в частині правильності й обґрунтованості висновків суду першої інстанції про законність оскаржуваного Указу, Велика Палата Верховного Суду керується таким.
Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Частиною другою статті 264 КАС визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.
Згідно із частинами першою, четвертою статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.
Положеннями пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя вказаної статті).
Згідно із частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.
Частиною третьою вказаної статті визначено, що рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента і є обов`язковим до виконання.
Види санкцій визначено у статті 4 Закону № 1644-VII. Такими, зокрема, є: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; запобігання виведенню капіталів за межі України; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (пункти 1, 4, 25 частини першої зазначеної статті).
Згідно із частиною другою статті 77 КАС в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Положеннями частини першої статті 90 КАС визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
У справі, яка переглядається, оскаржуваним Указом Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018 введено в дію рішення РНБО від 2 травня 2018 року, яким, зокрема, до позивача застосовані персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції).
Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, санкції до позивача застосовано з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, а саме: дії, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Із цього приводу Велика Палата Верховного Суду зауважує, що визначальною для застосування санкцій є не перелік суб`єктів, а саме певна діяльність цих суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, вказана у пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII. Тому посилання позивача на те, він не є суб`єктом, до якого згідно із цим Законом можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи, є необґрунтованим. Наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. 
При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкції. 
Суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
Як убачається з матеріалів справи, мотиви щодо наявності передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII підстав для застосування передбачених цим Законом заходів, загалом зводяться до того, що позивач як депутат Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI скликання після подій із установлення російською федерацією ефективного контролю за Автономною Республікою Крим у лютому 2014 року, продовжував депутатську діяльність на цій тимчасово окупованій території України вже як представник окупаційної адміністрації, зокрема, при прийнятті 11 та 17 березня 2014 року так званих Декларації про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополь та постанови «Про незалежність Криму», а після цього продовжив депутатську діяльність у складі так званої Державної ради Республіки Крим як депутат до проведення 14 вересня 2014 року «виборів» до так званої Державної ради Республіки Крим, попри те що Верховна Рада України постановою від 15 березня 2014 року № 891-VII достроково припинила повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим. 
Відповідно до частини першої статті 69 так званої Конституції Республіки Крим, прийнятої 11 квітня 2014 року «Державною Радою Республіки Крим», до складу якої ввійшов позивач, ця так звана рада є «вищим і єдиним законодавчим (представницьким) органом державної влади Республіки Крим», а згідно з частиною першою статті 71 зазначеного документа депутатом «Державної ради Республіки Крим» міг бути лише громадянин російської федерації. Беручи до уваги загальне правило, визначене у статті 5 так званого Договору між російською федерацією та Республікою Крим про прийняття в російську федерацію Республіки Крим і утворення у складі російської федерації нових суб`єктів від 18 березня 2014 року, та у частині першій статті 4 федерального конституційного закону російської федерації від 21 березня 2014 року № 6-ФКЗ «Про прийняття до російської федерації Республіки Крим та утворення у складі російської федерації нових суб`єктів - Республіки Крим та міста федерального значення Севастополя», як «посадова» особа так званої Державної Ради Республіки Крим позивач мав передбачати можливість настання для нього юридичних наслідків, визначених у Законі № 1644-VII.
Те, що позивач, як вказано в оскаржуваному Указі, міг використовувати паспорт громадянина України серії  НОМЕР_1 і паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії  НОМЕР_2 , наведеного вище не змінює.
Крім того, за наявними у справі матеріалами, навесні 2015 року так звана Державна рада Республіки Крим постановила нагородити, зокрема, ОСОБА_1 «орденом» «За вірність обов`язку» з огляду на «особливі заслуги під час виконання службового і громадянського обов`язку, бездоганне виконання службових обов`язків, мужність, самовідданість та ініціативу, проявлені в період організації і проведення загальнокримського референдуму».
Варто зауважити, що анексія Криму, зокрема так званий референдум як частина механізму анексії, не визнаються, зокрема, Генеральною Асамблеєю ООН, Парламентською асамблеєю Ради Європи, Парламентською асамблеєю Організації з безпеки та співробітництва в Європі, а також суперечить висновку Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії) про кримський «референдум» від 21 березня 2014 року № 762/2014.
Так, Конституційний Суд України у Рішенні у справі про проведення місцевого референдуму в Автономній Республіці Крим від 14 березня 2014 року № 2-рп/2014 визнав такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною), Постанову Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про проведення загальнокримського референдуму» від 6 березня 2014 року № 1702-6/14.
Генеральна Асамблея ООН у Резолюції «Територіальна цілісність України» від 27 березня 2014 року № 68/262 зазначила, що референдум, проведений в Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, не має законної сили і не може бути основою для будь-якої зміни статусу Автономної Республіки Крим та міста Севастополя (пункт 5).
Парламентська Асамблея Ради Європи 9 квітня 2014 року ухвалила Резолюцію «Останні події в Україні: загрози для функціонування демократичних інститутів» № 1988 (2014), у якій вказала, що цей референдум є неконституційним, його результати та незаконна анексія Криму Російською Федерацією не мають юридичної сили і не визнаються Радою Європи (пункт 16).
У Резолюції Європейського Парламенту «Про стратегічну військову ситуацію у басейні Чорного моря, що склалася унаслідок незаконної анексії Криму Росією» від 11 червня 2015 року (2015/2036 (INI)) засуджується порушення прав людини у Криму з моменту його окупації російськими силами (пункт 21).
У Декларації «Про боротьбу за звільнення України» від 20 березня 2014 року № 1139-VII Верховна Рада України вказала, що Український народ ніколи не визнає анексію невід`ємної частини своєї території - Автономної Республіки Крим і що за жодних умов не припинить боротьбу за звільнення Криму, якою б важкою і тривалою вона не була.
З метою врегулювання правовідносин на тимчасово окупованих територіях Верховна Рада України прийняла низку законів та підзаконних нормативних актів, зокрема й Закон № 1207-VII.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону тимчасово окупованою територією визначається, зокрема, сухопутна територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, внутрішні води України цих територій.
Положеннями статті 9 Закону № 1207-VII визначено, що державні органи та органи місцевого самоврядування, утворені відповідно до Конституції та законів України, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території діють лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Будь-які органи, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території та їх діяльність вважаються незаконними, якщо ці органи або особи створені, обрані чи призначені у порядку, не передбаченому законом.
Отже, у контексті згаданих подій щодо анексії частини території України і спроби її легітимізації державою-агресором шляхом, зокрема, участі у цьому депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI скликання, законність обрання яких не ставилася під сумнів, у тому числі позивача, який, незважаючи на розпуск Верховної Ради Автономної Республіки Крим постановою Верховної Ради України від 15 березня 2014 року, продовжив свою депутатську діяльність фактично вже як представник окупаційної адміністрації, можна стверджувати як про потенційну, так і цілком реальну загрозу того, що користування і розпорядження належним такій особі майном, а також імовірне виведення капіталів за межі України може бути вчинено в інтересах держави-агресора та відповідно може створювати загрозу національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України.
З огляду на викладене накладення на позивача санкцій шляхом блокування активів - тимчасового обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном, запобігання виведенню капіталів за межі України та застосування інших санкцій, що відповідають принципам їх застосування, встановленим законом, відповідає положенням законів № 1644-VII та № 1207-VII. Твердження позивача про те, що рішення РНБО та оскаржуваний Указ не ґрунтуються на підставах, передбачених статтею 3 Закону № 1644-VII, не відповідає встановленим обставинам справи.
Мета застосування санкцій у цьому випадку обумовлена реалізацією суверенного права держави України на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності.
Такі санкції кожна держава може вводити самостійно, за власним переконанням, яке від її імені оформлюється рішенням уповноваженого державного органу.
Предметом судового контролю може бути лише оцінка дотримання державою у конкретній ситуації гарантій правомірного втручання, зокрема, у право на мирне володіння майном особою, до якої застосовані відповідні санкції.
До спірних правовідносин застосовна стаття 1 Першого протоколу до Конвенції, відповідно до якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми: перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, що міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04), § 166-168).
Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційний легітимній меті втручання у право:
−                   втручання держави у право власності повинне мати нормативну основу в національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними;
−                   якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання - або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів;
−                   втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення  статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, та інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення.
Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий, і, навпаки, встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.
Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, запобігання виведенню капіталів за межі України є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.
Таке втручання держави у вказане право ґрунтується на вимогах, зокрема, Закону № 1644-VII. Наведене вище правове регулювання відповідає ознакам якісного закону, оскільки воно було доступним, чітким і передбачуваним за наслідками для позивача, зокрема з огляду на встановлення у цій справі того, що позивач як депутат Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI скликання брав участь в анексії Автономної Республіки Крим і продовжив так звану депутатську діяльність у складі органу окупаційної влади.
Аргумент про те, що про підстави та факти, які спричинили застосування санкцій, позивачеві нібито стало відомо після їх застосування, що, на його думку, свідчить про неналежне інформування щодо характеру і причин «обвинувачення» та позбавлення права на захист, Велика Палата Верховного Суду відхиляє. Здійснюючи діяльність, яку можна оцінити як таку, що несе реальні чи потенційні ризики національним інтересам України, її національній безпеці, суверенітету та територіальній цілісності, позивач не міг не усвідомлювати, що такі його дії зумовлюватимуть застосування відповідних юридичних наслідків. Право особи на участь у прийнятті щодо неї управлінських рішень не є абсолютним. Багато процедур адміністративного характеру не передбачають такої безпосередньої участі адресата відповідного рішення. З огляду на це всі сумніви особи у правомірності рішень і дій щодо неї суб`єкта владних повноважень може усунути суд під час здійснення відповідного контролю. Позивач мав можливість надати суду пояснення щодо звинувачень чи підозр, які слугували приводом для включення його до санкційного списку. Представник позивача від імені останнього надав суду ті пояснення, які вважав за потрібне, однак не спростував підтверджені фактичні підстави для застосування санкцій до позивача. Тому необґрунтованим є твердження останнього про протиправний характер застосованих до нього обмежувальних заходів, неналежне інформування щодо характеру і причин застосування санкцій і позбавлення права на захист.
Використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів. Зазначене відповідає вищевказаному припису Конституції України.
Втручання у право мирного володіння майном позивача має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка сприяла анексії російською федерацією Автономної Республіки Крим, могла та може надалі використовувати свою власність на шкоду національній безпеці України, її суверенітету та територіальній цілісності. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону № 1644-VII. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
Принцип пропорційності передбачає, що втручання у право власності мирного володіння майном, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законом і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка його зазнала. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між передбачуваною метою та засобами, які використовуються для її досягнення. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар.
Обмеження, установлені оскаржуваним Указом Президента, є такими, що відповідають критерію необхідності у демократичному суспільстві, оскільки в їх запровадженні та в подальшому продовженні з огляду на визнані факти агресії проти України існувала нагальна потреба.
У справі встановлено, що санкції до позивача застосовані на весь час, упродовж якого його діяльність може створювати загрозу для національної безпеки, суверенітету та територіальної цілісності України. З огляду на те, що Автономна Республіка Крим, на території якої проживає та веде діяльність позивач, досі знаходиться під ефективним контролем російської федерації, відсутні підстави стверджувати, що застосування до позивача санкцій не відповідає переслідуваній легітимній меті. Позивач не навів жодних обставин, у зв`язку з якими суд міг би вважати, що застосовані санкції є для позивача надмірним тягарем. 
Зважаючи на наслідки дій позивача для національних інтересів України, а саме участь у легітимізації анексії Автономної Республіки Крим, що визнано міжнародними інституціями, і продовження позивачем діяльності у складі органу окупаційної влади до проведення виборів на анексованій території, суд першої інстанції обґрунтовано указав на пропорційність застосованих до позивача обмежувальних заходів.
Процедура введення санкцій позивачем не оспорюється, а ознак порушення меж дискреції Президентом України при вирішенні питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій не встановлено.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що, приймаючи Указ від 14 травня 2018 року № 126/2018 в оскаржуваній частині, Президент України діяв на реалізацію своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
В апеляційній скарзі позивач стверджує, що він не відноситься до кола суб`єктів, на яких поширюється дія Закону № 1644-VII. Крім цього, цей Закон та Закон               № 1207-VIIне можуть бути застосовані до нього, оскільки набрали чинності після вчинення дій, за які до позивача було застосовано санкції, до того ж його було законно обрано депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим у 2010 році. Стверджує, що у матеріалах справи немає доказів голосування ОСОБА_1 11 та 17 березня 2014 року за «Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополь», постанову «Про незалежність Криму», а також на підтвердження здійснення ним діяльності депутата «Державної ради Республіки Крим». Крім цього, позивач зазначає про його дискримінацію за ознаками професійної зайнятості та територіального місцезнаходження.
Велика Палата Верховного Суду такі доводи скаржника відхиляє.
Так, суд першої інстанції обґрунтовано зауважив, що у межах спірних правовідносин санкції відповідачем застосовано до позивача як представника окупаційної адміністрації тимчасово окупованих російською федерацією Автономної Республіки Крим та м. Севастополь, діяльність якої жодним актом не визнавалася законною в Україні, більше того, Верховна Рада України своєю постановою від 15 березня 2014 року достроково припинила повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відтак здійснення діяльності позивачем як депутатом так званої Державної ради Республіки Крим (https://crimea-gov-ru.translate.goog/o_gossovete/sozyvy/6_sozyv) згідно з її «постановою» «Про представницький орган Республіки Крим» від 17 березня 2014 року (https://crimea-gov-ru.translate.goog/act/11749) перебуває поза межами правового поля. Зазначене позивач проігнорував, а отже, мав передбачати настання для себе негативних наслідків за таку діяльність. Згодом незаконність діяльності органів, їх посадових та службових осіб на тимчасово окупованій території констатовано статтею 9 Закону № 1207-VII. Таким чином, застосування до позивача санкцій відповідає приписам статті 9 Закону № 1207-VII та пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
Із цих же підстав не заслуговують на увагу доводи скаржника про те, що його було законно обрано депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим у 2010 році, натомість за Законом № 1207-VII незаконною визнається діяльність, яка була вчинена органами або особами, які створені, обрані чи призначені у порядку, не передбаченому законом. Як уже було зазначено, спроба легітимізації анексії Автономної Республіки Крим державою-агресором обумовлена участю у цьому процесі, зокрема, позивача як депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI скликання саме з урахуванням безспірності факту законності його обрання. Водночас не викликає сумніву, що після того, як Верховна Рада України постановою від 15 березня 2014 року достроково припинила повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим, здійснення позивачем згаданої «депутатської» діяльності у складі органу окупаційної влади (так званої Державної ради Республіки Крим) до проведення виборів на анексованій території перебуває поза законом. 
Стосовно доводів скаржника про порушення відповідачем заборони зворотної дії закону в часі, оскільки закони № 1644-VII та № 1207-VII набули чинності відповідно у вересні та квітні 2014 року, натомість дії, за які до позивача було застосовано санкції, мали місце у березні 2014 року, суд першої інстанції правильно зауважив, що, як установлено в справі, такі дії позивача не обмежувалися лише 11 та 17 березня 2014 року, а мали триваючий характер і продовжувалися й після набрання чинності згаданими законами.
Посилання скаржника в апеляційній скарзі на відсутність доказів на підтвердження його діяльності як представника окупаційної адміністрації на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим спростовуються наявними у справі матеріалами. Зокрема, позивач не спростував той факт, що так звана Державна рада Республіки Крим нагородила його як депутата «орденом» «За вірність обов`язку» з огляду на «особливі заслуги під час виконання службового і громадянського обов`язку, бездоганне виконання службових обов`язків, мужність, самовідданість та ініціативу, проявлені в період організації і проведення загальнокримського референдуму». Вказаного достатньо для висновку про те, що позивач брав активну участь у проголошенні «незалежності» Автономної Республіки Крим, тобто в її анексії російською федерацією.
З приводу тверджень позивача про його дискримінацію за ознаками професійної зайнятості та територіального місцезнаходження, то очевидно, що з урахуванням установлених у справі обставин щодо характеру його діяльності як представника окупаційної адміністрації на тимчасово окупованій території такі посилання не можуть бути визнані обґрунтованими. Позивач не прояснив, у порівнянні з якими соціальними групами він був підданий дискримінаційному поводженню. Вочевидь і відповідне рішення РНБО, і оскаржуваний Указ, не проводили розмежування між суб`єктами ні за їхньою професійною діяльністю, ні за територіальним місцезнаходженням. Крім того, як було зазначено вище, для застосування до позивача санкційних обмежень існувало об`єктивне та розумне обґрунтування. Обрання позивача депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим і його проживання на цій території 11 та 17 березня 2014 року не були підставами для застосування санкцій. Зумовлене останніми несприятливе для позивача становище не означає дискримінаційний характер поводження із ним. Посилання позивача на те, що органи державної влади України виявили «менш прихильне ставлення до нього, ніж до інших громадян, що виявляється у застосуванні безпідставних санкцій», не є обґрунтуванням дискримінації ні за ознакою професійної діяльності, ні за ознакою територіального місцезнаходження. 
Також в апеляційній скарзі позивач зазначив, що суд першої інстанції не з`ясував обставин, що мають значення для вирішення питання виправданості втручання у його майнові права, зокрема якості закону, дії закону в часі та за колом осіб, вимог щодо строковості санкцій, обставин, що підтверджували б легітимну мету та пропорційність застосування санкцій.
Велика Палата Верховного Суду зазначені доводи відхиляє, оскільки всім наведеним аргументам було надано юридичну оцінку у суді першої інстанції, належність якої перевірено в апеляційному порядку.
З приводу доводів позивача про невідповідність дати розпорядження Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2014 року № 258-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» та пропозицій до проєкту цього розпорядження, а також стосовно того, в якому з додатків та до якого документа містилися пропозиції щодо позивача, то фактично ці доводи є зауваженнями до робочих проєктів відповідних пропозицій та додатків до них, які зазнавали змін з урахуванням висловлених зауважень та потреби їх погодження компетентними органами. Самі собою проєкти зазначених пропозицій, що мали бути внесені на розгляд РНБО, не є предметом судового розгляду.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
Доводи, наведені в апеляційній скарзі, висновків суду не спростовують. Посилання скаржника на те, що суд першої інстанції ухвалив своє рішення за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав установленими, з невідповідністю висновків суду обставинам справи, неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також з неправильним застосуванням норм матеріального права, не підтвердилися під час апеляційного перегляду справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Згідно зі статтею 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки рішення суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків цього суду, то підстав для його скасування та ухвалення нового рішення немає.
Керуючись статтями 243, 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргуОСОБА_1  залишити без задоволення.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 вересня 2021 року у справі № 9901/635/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.  
 
Головуючий суддя | | В. Ю. Уркевич
Суддя-доповідач | | | О. Б. Прокопенко |
Судді: | | Ю. Л. Власов | | Л. М. Лобойко |
| | І. А. Воробйова | | С. Ю. Мартєв |
| | М. І. Гриців | | К. М. Пільков |
| | Д. А. Гудима | | О. М. Ситнік |
| | Л. Й. Катеринчук | | І. В. Ткач |
| | Л. Ю. Кишакевич | | О. С. Ткачук |
| | Г. Р. Крет | | Є. А. Усенко |