ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 липня 2023 року 
м. Київ
справа № 682/3134/17
адміністративне провадження № К/9901/23004/20 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів:           Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 05 березня 2020 року (головуючий суддя Шевчук В.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2020 року (головуючий суддя: Сушко О.О., судді: Мацький Є.М., Залімський І.Г.) у справі № 682/3134/17 за позовом ОСОБА_1 до Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади Хмельницької області, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 про визнання окремих положень рішення не чинними та зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Славутського міськрайонного суду Хмельницької області з позовом до Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади Хмельницької області, в якому просив: 
визнати нечинним та скасувати п. п. 4.8 п. 4 рішення № 3 від 25 жовтня 2017 року 38-ї сесії 1 скликання Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади Хмельницької області про залишення без задоволення заяви позивача від 19 грудня 2016 року; 
визнати нечинним та скасувати рішення № 3 від 25 жовтня 2017 року в частині надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_2 ;
призупинити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та процес оформлення даних ділянок у приватну власність громадянином ОСОБА_2 , якщо розроблення проекту та оформлення земельних ділянок у приватну власність відбулося - визнати нечинним та скасувати їх результати; 
зобов`язати Полонську міську раду виплатити позивачу грошову компенсацію в розмірі 1920 грн, які позивач сплатив в якості судового збору; 
зобов`язати Полонську міську раду виплатити позивачу грошову компенсацію в розмірі 200 000 грн за нанесену позивачу моральну шкоду, пов`язану із втратою роботи та втратою довіри до органів місцевого самоврядування, дієвість законів та втратою віри в побудову правової держави; 
зобов`язати Полонську міську раду об`єднаної територіальної громади Хмельницької області розглянути на черговій сесії заяву позивача від 19 грудня 2016 року про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з урахуванням вимог діючого законодавства (стаття 14, пункт 2 статті 19 Конституції України, частина шоста статті 118, частина сьома статті 118, частина перша статті 121 Земельного кодексу України (далі - ЗК України)).
Постановою Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 04 грудня 2018 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року, адміністративний позов задоволено частково.
Визнано нечинним та скасовано п. п. 4.8 п. 4 рішення №3 від 25 жовтня 2017 року 38-ї сесії 1 скликання Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади Хмельницької області, якою заяву ОСОБА_1 від 19 грудня 2016 року залишено без задоволення; зобов`язано Полонську міську раду об`єднаної територіальної громади Хмельницької області розглянути на черговій сесії заяву ОСОБА_1 від 19 грудня 2016 року про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Верховний Суд постановою від 10 жовтня 2019 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив частково.
Постанову Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 04 грудня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року - скасував.
Справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.
Верховний Суд акцентував увагу на тому, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили в повному обсязі фактичні обставини, не надали оцінку зібраним у справі доказам в контексті наявності або відсутності документального підтвердження перебування зазначених земельних ділянок у приватній власності та законних підстав користування земельними ділянками третьою особою, якого відповідач вважає спадкоємцем.
Під час нового розгляду 05 лютого 2020 року у суді першої інстанції Полонська міська рада звернулася до суду із клопотанням про закриття провадження у справі в частині визнання нечинним та скасування рішення № 3 від 25.10.2017 38 сесії 1 скликання Полонської міської ради.
Ухвалою суду першої інстанції від 06 лютого 2020 року провадження у справі в частині вимог про визнання нечинним та скасування рішення № 3 від 25.10.2017 38 сесії 1 скликання Полонської міської ради в частині надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки пл. 0,07 га ОСОБА_2 закрито у зв`язку із тим, що на момент розгляду справи ОСОБА_2 оформив право на земельну ділянку, а тому спір набув приватно-правового характеру та повинен розглядатися за правилами цивільного судочинства.
Рішенням від 05 березня 2020 року Славутський міськрайонний суд Хмельницької  позов задовольнив частково.
Визнав незаконним та скасував підпункт 4.8 пункту 4 рішення № 3 від 25 жовтня 2017 року 38-ї сесії 1 скликання Полонської міської об`єднаної територіальної громади Хмельницької області про залишення без задоволення заяви ОСОБА_1 від 19.12.2016.
Зобов`язав Полонську міську раду об`єднаної територіальної громади Хмельницької області розглянути на черговій сесії заяву ОСОБА_1 від 19 грудня 2016 року про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
В задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 21 липня 2020 року рішення Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 05 березня 2020 року залишив без змін.
08 вересня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, надіслана 04 вересня 2020 року, в якій скаржник просить скасувати рішення Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 05 березня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2020 року і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.
Ухвалою Верховного Суду від 19 жовтня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
Від інших учасників відзиву на касаційну скаргу не надходило, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, у зв`язку з увільненням судді ОСОБА_3 від виконання обов`язків на період призиву на військову службу, визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 11 липня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що 19 грудня 2016 року він звернувся до відповідача із заявою про виділення йому з метою передачі у приватну власність двох земельних ділянок в с. Новоселиця Полонського району Хмельницької області орієнтовно площею 0,07 га та 0,18 га для ведення особистого селянського господарства. Звертає увагу, що рішення відповідача із розгляду заяви було предметом розгляду в суді та постановами від 25 липня 2017 року та 25 вересня 2017 року двічі було зобов`язано Полонську міську раду розглянути на черговій сесії заяву ОСОБА_1 від 19 грудня 2016 року. 
Проте, 25 жовтня 2017 року відповідачем винесено рішення № 3, яким заяву ОСОБА_1 від 19 грудня 2016 року про виготовлення проекту землеустрою залишено без задоволення в зв`язку з тим, що дані земельні ділянки знаходяться в користуванні громадянина ОСОБА_2 . Позивач вважає рішення відповідача незаконним. Водночас зазначає, що дії відповідача, який уже тричі приймав негативне, всупереч вимог закону, рішення за його заявою, свідчать про їх спрямованість на створення перешкод в реалізації його права отримати дозвіл на розроблення проекту землеустрою та сприяння інтересам громадянина ОСОБА_2 . Також позивач вважає порушеними свої фінансові інтереси, оскільки ним за кожен поданий позов до суду сплачувався судовий збір у розмірі 640,00 гривень, що разом складає 1920,00 гривень. Вважає, що Полонська міська рада повинна виплатити йому грошову компенсацію за втрату робочого місця та втрату довіри до органів місцевого самоврядування.
В запереченні на позовну заяву відповідач зазначив, що гр. ОСОБА_2 звертався до виконавчого комітету Полонської міської ради із заявою про прийняття спадщини за заповітом після смерті ОСОБА_4 . Отже, він має право успадкувати земельні ділянки, що належали ОСОБА_4 на праві приватної власності, у зв`язку із чим Полонська міська рада не має повноважень на розпорядження земельними ділянками, що перебувають у приватній власності.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
Судом встановлено, що 19 грудня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади із заявою, в якій просив надати дозвіл на виготовлення технічної документації щодо відведення земельних ділянок орієнтовно площею 0,07 га та 0,18 га для ведення особистого селянського господарства з метою передачі у приватну власність, які розташовані в                                АДРЕСА_1 .
Вказана заява була розглянута на 24-й сесії І скликання Полонської міської ради 24 лютого 2017 року, у задоволенні якої було відмовлено у зв`язку з вирішенням питання про оформлення спадщини на дану земельну ділянку (підпункт 3.3. пункту ІІІ рішення № 5). 
Позивач оскаржив зазначену відмову до Славутського міськрайонного суду Хмельницької області.
Постановою Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 25 липня 2017 року у справі № 682/1729/17 позов задоволено частково.
Визнано нечинним та скасовано підпункт 3.3 пункту ІІІ рішення № 5 від 24 лютого 2017 року 24-ї сесії 1 скликання Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади Хмельницької області. Зобов`язано Полонську міську раду об`єднаної територіальної громади Хмельницької області розглянути на черговій сесії заяву ОСОБА_1 від 19 грудня 2016 року про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. В решті вимог позову відмовлено.
Рішенням 35-ї сесії Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади від 18 серпня 2017 року № 4, а саме пунктом 4.3. заяву ОСОБА_1 про виділення вказаної земельної ділянки повторно залишено без задоволення в зв`язку з тим, що дана земельна ділянка знаходиться в користуванні ОСОБА_2 .
Вважаючи вказане рішення незаконним, ОСОБА_1 звернувся до Славутського міськрайонного суду з позовом, в якому просив визнати зазначене рішення Полонської міської ради нечинним та скасувати його. 
Славутський міськрайонний суд Хмельницької області постановою від 25 вересня 2017 року у справі № 682/2432/17 позов задовольнив.
Визнав нечинним та скасував підпункт 4.3. пункту 4 рішення №4 від 18 серпня 2017 року 35-ї сесії 1 скликання Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади Хмельницької області.
Зобов`язав Полонську міську раду об`єднаної територіальної громади Хмельницької області розглянути на черговій сесії заяву ОСОБА_1 від 19.12.2016 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
25 жовтня 2017 року на черговій 38-й сесії І скликання Полонської міської ради було вирішено заяву ОСОБА_1 залишити без задоволення в зв`язку тим, що вказані земельні ділянки перебувають в користуванні гр. ОСОБА_2 (підпункт 4.8 пункту 4 рішення № 3), якому тим самим рішенням надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок як спадкоємцеві попередньої користувачки ОСОБА_4 ( пункти 36,27 додатку № 2 до рішення № 3).
Не погоджуючись із рішенням № 3 щодо залишення без задоволення заяви ОСОБА_1 та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою ОСОБА_2 , позивач звернувся до суду.
Також судами встановлено, що за змістом довідки № 361 від 10 листопада 2017 року, виданою старостою сіл Новоселиця, Дубовий Гай , ОСОБА_4 було передано у приватну власність земельну ділянку розміром 0,53 га, з них: для обслуговування житлового будинку - 0,25 га, для ведення особистого підсобного господарства -           0,28 га. Згідно заповіту, будинок за адресою АДРЕСА_1 та прилеглу до нього ділянку ОСОБА_4 заповіла ОСОБА_2 .

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи частково позовні вимоги, суди акцентували увагу на відсутності доказів того, що ОСОБА_2 був належним землекористувачем спірних земельних ділянок на момент прийняття оскарженого рішення відповідачем, оскільки відповідно до вимог статті 125 Земельного кодексу України (далі також ЗК України) право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Не надано суду і доказів того, що спірна земельна ділянка знаходилися у володінні чи користуванні ОСОБА_4 .
За таких встановлених обставин, суди дійшли висновку, що заяву позивача від 19 грудня 2016 року залишено без задоволення з підстав, не передбачених законом.
За позицією судів попередніх інстанцій, вимоги позивача в частині скасування дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення ділянки для ОСОБА_2 та призупинення розроблення проекту землеустрою для останнього задоволенню не підлягають, оскільки ОСОБА_2 у спосіб визначений законом звернувся з відповідною заявою до відповідача, за результатами якої прийнято рішення про надання йому дозволу на розроблення відповідних проектів. Порушення будь - яких норм чинного законодавства з боку відповідача при цьому не встановлено.
Також суди вставили відсутність переконливих доказів на підтвердження причинного зв`язку між діями відповідача та завданням моральної шкоди (у вигляді розладів здоров`я внаслідок душевних страждань, психологічних переживань тощо). Водночас, на думку судів, сам лише факт порушення прав позивача не може слугувати виключною підставою для стягнення моральної шкоди.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ 
За доводами скаржника, відповідач порушив норми ЗК України та принцип розсудливості, оскільки рада всіляко перешкоджання в реалізації його права та сприяла інтересам третьої особи.
Акцентує увагу на тому, що заяву про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою подав 19 грудня 2016 року, а третя особа лише 20 жовтня 2017 року, після двох судових розглядів, в результаті яких рішення міської ради про відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою визнанні нечинними та скасовані.
Водночас наполягає на відсутності доказів того, що ОСОБА_2 користується земельними ділянками на законних підставах.
Стверджує, що оскаржуване рішення не відповідає компетенції міської ради, оскільки дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок надано ОСОБА_2 міською радою саме як спадкоємцеві попереднього користувача земельних ділянок ОСОБА_4 , проте виконання функцій нотаріату органами місцевого самоврядування у частині оформлення спадщини та вирішення питань спадщини не передбачено законом.
За позицією скаржника, судом першої інстанції правильно було встановлено, що ОСОБА_2 не був належним землекористувачем спірних земельних ділянок на момент прийняття оскаржуваного рішення відповідачем, проте судом не перевірено чи прийнято відповідачем оскаржуване рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою третій особі з використанням наданих йому повноважень.
З покликанням на статті 245, 382 КАС України стверджує, що судами попередніх інстанцій використані не всі методи, які б сприяли повному та ефективному захисту та поновленню його прав.
Вважає правильним способом захисту порушеного права незважаючи на виключну компетенцію відповідача буде саме зобов`язання органу місцевого самоврядування видати необхідний дозвіл.
В обґрунтування своєї позиції щодо зобов`язання відповідача видати дозвіл, покликається на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, наведену в постанові від 14 травня 2020 року у справі № 260/536/17-а, в постанові ВАСУ від 19 травня 2016 року (К/800/23729/15), у постановах Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 815/3799/17, від 02 липня 2020 року у справі № 825/2228/18.
На думку позивача, відмовляючи у скасуванні рішення про надання дозволу ОСОБА_2 , суди позбавили його можливості реалізувати його право на землю. Вважає, що суд першої інстанції з власної ініціативи повинен був вжити заходи забезпечення позову.
Стверджує, що судами не викладено висновок щодо виплати позивачу 1920 гривень у якості судового збору за три позовні заяви, які подавалися до Славутського міськрайонного суду 22 червня 2017 року, 31 серпня 2017 року та 30 жовтня 2017 року.
З покликанням на правову позицію Верховного Суду, висловлену в постанові від 27 листопада 2019 року у справі № 750/6330/17, стверджує, що у суду не було підстав для висновку про те, що моральну шкоду не заподіяно.
Наполягає на порушенні його прав як учасника справи, оскільки в судовому засіданні 21 липня 2020 року в режимі відеоконференції відео та аудіозв`язок був вкрай низької якості, що не дозволяв розібрати сказане та вникнути у зміст.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Суд зважає, що відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Отже, до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка. Об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
У відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Положеннями частини третьої статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
За змістом статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Пунктом "б" частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтею 118 ЗК України.
Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. (......) органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Зміст наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 10 грудня 2013 року у справі № 21-358а13 та в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17.
Частиною 2 статті 71 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Згідно підпункту 4.8 пункту 4 рішення № від 25 жовтня 2017 року 38 сесії 1 скликання Полонської міської ради ОТГ заяву ОСОБА_1 від 19 грудня 2016 року про виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства площею 0,0700 га та 0,1800 га залишено без задоволення у зв`язку із тим, що дані земельні ділянки знаходяться у користуванні ОСОБА_2 .
Ухвалою суду першої інстанції від 06 лютого 2020 року провадження у справі в частині вимог про визнання нечинним та скасування рішення № 3 від 25.10.2017 38 сесії 1 скликання Полонської міської ради в частині надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки пл. 0,07 га ОСОБА_2 закрито у зв`язку із тим, що на момент розгляду справи ОСОБА_2 оформив право на земельну ділянку, а тому спір набув приватно-правового характеру та повинен розглядатися за правилами цивільного судочинства.
Отже, на час розгляду справи, вищезазначене оскаржене рішення є спірним в частині земельної ділянки площею 0,18 га. 
Судами попередніх інстанцій встановлена відсутність доказів того, що ОСОБА_2 був належним землекористувачем спірної земельної ділянки на момент прийняття оскарженого рішення відповідачем, оскільки відповідно до вимог статті 125 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Не надано суду і доказів того, що спірні земельні ділянки знаходилися у володінні чи користуванні ОСОБА_4 .
За такого правого регулювання та встановлених обставин, суди дійшли правильного висновку, що заяву позивача від 19 грудня 2016 року залишено без задоволення з підстав, не передбачених законом.
Суди задовольнили позовні вимоги в частині визнання незаконним та скасування підпункту 4.8 пункту 4 рішення № 3 від 25 жовтня 2017 року 38 сесії 1 скликання Полонської міської ради про залишення без задоволення заяви ОСОБА_1 від 19 грудня 2016 року та зобов`язання Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади Хмельницької області розглянути на черговій сесії заяву ОСОБА_1 від 19 грудня 2016 року про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в межах позовних вимог, які були заявлені позивачем.
За змістом частини 4 статті 341 КАС України у суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Верховний Суд критично оцінює покликання скаржника на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, висловлену в постанові від 14 травня 2020 року у справі           № 260/536/17-а, в постанові ВАСУ від 19 травня 2016 року (К/800/23729/15), у постановах Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 815/3799/17, від 02 липня 2020 року у справі № 825/2228/18, оскільки в межах цих справ позивачами були заявлені позовні вимоги про зобов`язання відповідача саме надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, а отже обставини справи не є тотожними. 
У справі № 154/3345/16, яка розглядалася Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, ключовим правовим питанням, щодо якого виник спір, було надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, на яку претендує декілька осіб.
За змістом постанови від 18 травня 2022 року у справі № 154/3345/16 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду зазначила таке:
« 22. У справі № 545/808/17, як і у справі, що розглядається, виникла ситуація, коли на одну й ту саму земельну ділянку претендували дві особи. При цьому позивач звернувся до сільської ради з відповідною заявою раніше, аніж інша особа.
23. У постанові від 27.02.2018 у справі № 545/808/17 Верховний Суд погодився з тим, що    «чинним законодавством не передбачено право сільської ради відступати від положень ст.118 Земельного кодексу України, в тому числі не передбачено й прийняття сільською радою рішення про відмову у задоволенні вимоги, порушеної в заяві про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, у зв`язку з відведенням земельної ділянки іншій особі».
24. Згодом цей висновок було застосовано в багатьох інших справах. Узагальнено його суть зводиться до того, що дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки треба надавати усім, хто звернувся. Як наслідок, проект можуть розробляти одночасно декілька замовників, а хто з них отримає ділянку, - визначатиметься на стадії затвердження проекту та надання її у власність.
25. У постанові від 29.09.2020 у цивільній справі № 688/2908/16-ц, посилання на яку було в ухвалі про передачу справи на розгляд палати, Велика Палата Верховного Суду сформулювала загальні підходи до вирішення таких спорів:
« 39. Так, може кваліфікуватися як недобросовісна така поведінка власника земельної ділянки (в особі органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування), коли він необґрунтовано зволікає з наданням дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не повідомляє чи несвоєчасно повідомляє про відмову у наданні дозволу або не наводить вичерпні мотиви такої відмови, надає дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду, необґрунтовано зволікає з розглядом проєкту землеустрою щодо відведення, безпідставно відмовляє у його затвердженні і у той же час надає дозвіл на розробку проєкту землеустрою та затверджує цей проєкт щодо іншої особи.
40. З іншого боку, якщо особа, отримавши дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сама зволікає з його розробкою та поданням на затвердження, вона цілком може очікувати, що земельна ділянка буде надана в користування іншій особі. Не вважатиметься добросовісною і поведінка особи, яка отримала дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розробила проєкт та подала його на затвердження, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду.
41. Виходячи з викладеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що неможливо    надати єдину універсальну відповідь на питання про те, чи є поведінка органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам, правомірною чи неправомірною.    Відповідь на це питання залежить від оцінки такої поведінки як добросовісної чи недобросовісної, і така оцінка має здійснюватися у кожній справі окремо виходячи з конкретних обставин справи.»
26. Таким чином, ключовим для вирішення питання про правомірність дій органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки    кільком особам, є оцінка добросовісності дій міської ради під час ухвалення оскаржуваного рішення.
27. Зазначений правовий висновок є застосовним до ситуацій, коли спір виник у зв`язку із наданням дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки двом (чи більше) особам, тобто коли на одну ділянку є два кандидати.
28. Велика Палата Верховного Суду не заперечувала саму можливість надання дозволу декільком заявникам, запропонувавши оцінювати правомірність таких рішень з огляду на їх добросовісність, виходячи з конкретних обставин справи.»
За позицією судів попередніх інстанцій, з якою погоджується Верховний Суд, вимоги позивача в частині скасування дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення ділянки для ОСОБА_2 та призупинення розроблення проекту землеустрою для останнього задоволенню не підлягають, оскільки ОСОБА_2 у спосіб, визначений законом, звернувся з відповідною заявою до відповідача, за результатами якої прийнято рішення про надання йому дозволу на розроблення відповідних проектів. Порушення будь-яких норм чинного законодавства з боку відповідача при цьому не встановлено.
Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 ЗК України;
затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. Разом з цим, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року у справі № 815/5987/14 та постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17.
За такого правового регулювання, надання дозволу на розробку проекту землеустрою одній особі, не є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі та на цьому етапі не означає позитивного рішення про надання земельної ділянки у власність.
Щодо виплати ОСОБА_1 грошової компенсації за нанесену йому моральну шкоду, пов`язану із втратою роботи та втратою довіри до органів місцевого самоврядування, дієвість законів та втратою віри в побудову правової держави, слід зазначити наступне.
У постанові від 09 червня 2021 року Верховний Суд узагальнив висновки щодо вимог про відшкодування моральної шкоди та зазначив таке:
« 15. Загальні підходи до відшкодування моральної шкоди, завданої суб`єктом владних повноважень, сформульовані Верховним Судом у постанові від 10.04.2019 у справі №464/3789/17. Суд дійшов висновку, що адекватне відшкодування шкоди, зокрема й моральної, за порушення прав людини є одним із ефективних засобів юридичного захисту (п. 49). Моральна шкода полягає у стражданні або приниженні, яких людина зазнала внаслідок протиправних дій. Страждання і приниження - емоції людини, змістом яких є біль, мука, тривога, страх, занепокоєння, стрес, розчарування, відчуття несправедливості, тривала невизначеність, інші негативні переживання (п.52). Порушення прав людини чи погане поводження із нею з боку суб`єктів владних повноважень завжди викликають негативні емоції. Проте, не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров`я потерпілого (п. 56). Відсутність наслідків у вигляді розладів здоров`я внаслідок душевних страждань, психологічних переживань не свідчить про те, що позивач не зазнав страждань та приниження, а отже і не свідчить про те, що моральної шкоди не завдано.
16. У розвиток цих положень, у постанові від 27.11.2019 у справі №750/6330/17 Верховний Суд звернув увагу на те, що виходячи із загальних засад доказування, у справах про відшкодування моральної шкоди, завданої органами державної влади та органами місцевого самоврядування, позивач повинен довести, які саме дії (рішення, бездіяльність) спричинили страждання чи приниження, яку саме шкоду вони заподіяли і який її розмір (п.     51). У справах про відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади або органом місцевого самоврядування, суд, оцінивши обставин справи, повинен встановити чи мали дії (рішення, бездіяльність) відповідача негативний вплив, чи досягли негативні емоції позивача рівня страждання або приниження, встановити причинно-наслідковий зв`язок та визначити співмірність розміру відшкодування спричиненим негативним наслідкам (п. 53). З огляду на характер правовідносин між людиною і державою (в особі органу державної влади чи органу місцевого самоврядування), з метою забезпечення реального та ефективного захисту прав людини, у справах адміністративного судочинства саме на суб`єкта владних повноважень-відповідача покладається тягар спростування факту заподіяння моральної шкоди та доведення неадекватності (нерозумність, несправедливість) її розміру, визначеного позивачем (п. 54).
17. Застосовуючи ці правові висновки в контексті обставин справи, що розглядається, Суд звертає увагу на те, що позивачка не довела і суди не встановили, що її негативні емоції досягли рівня страждань або приниження, які є моральною шкодою. Відповідних доказів позивачка не надала. Відтак суди дотрималися підходу, наведеного у постанові Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №750/6330/17.».
В межах справи, яка розглядається, суди встановили, що позивач не надав суду жодних переконливих доказів на підтвердження причинного зв`язку між діями відповідача та завданням моральної шкоди (у вигляді розладів здоров`я внаслідок душевних страждань, психологічних переживань тощо).
З огляду на сталу правову позицію, Верховний Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.
Щодо відсутності висновку в рішеннях судів в межах цієї справи про відшкодування судового збору в інших двох справах, Верховний Суд зазначає, що питання розподілу судових витрат вирішується в кожній справі окремо і якщо це питання не було вирішено судом, позивач має право звернутися до суду, який ухвалив рішення по суті з заявою про ухвалення додаткового судового рішення в порядку статті 252 КАС України.
В межах цієї справи судом першої інстанції було вирішено питання щодо розподілу судових витрат.
Щодо покликання позивача на статтю 382 КАС України Верховний Суд зазначає таке.
За змістом частини 1 статті 382 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
Отже, позивач має право звернутися з заявою в порядку статті 382 КАС України до суду першої інстанції, який ухвалив рішення по суті позовних вимог.
У суду відсутній обов`язок з власної ініціативи вживати заходи забезпечення позову, це право суду, передбачене частиною 1 статті 150 КАС України, а отже Верховний Суд критично оцінює доводи скаржника про те, що суд першої інстанції зобов`язаний був з власної ініціативи вжити заходи забезпечення позову.
За змістом статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Згідно із частиною 2 статті 351 КАС України порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Доводи скаржника про низьку якість відео-та аудіозв`язку в судовому засіданні 21 липня 2020 року в Сьомому апеляційному адміністративному суді не є підставою для скасування рішень судів попередніх інстанцій, оскільки зазначені обставини не призвели до ухвалення незаконного рішення.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд 

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Славутського міськрайонного суду Хмельницької області від 05 березня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2020 року у справі № 682/3134/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду:                                                            С.М. Чиркін
                                                                                          В.М. Кравчук
                                                                                          В.М. Шарапа