ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 вересня 2023 року 
м. Київ

справа № 420/7463/20
адміністративне провадження № К/9901/30929/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М., 
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом заступника керівника Іллічівської місцевої прокуратури 
до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, 
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_1 ,
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури 
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Джабурія О.В., Вербицької Н.В., Кравченка К.В. від 26 липня 2021 року, 

В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2020 року заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури (далі - прокурор, позивач) звернувся до суду з позовною заявою до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (далі - Калаглійська СР, відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , третя особа), в якій просить визнати протиправним та скасувати рішення Калаглійської СР № 727-V від 20 січня 2020 року «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 , ОСОБА_1 ».
2. В обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що рішенням виконкому Овідіопольської районної ради народних депутатів Одеської області погоджено Генеральний план с. Калаглія, відповідно до якого земельна ділянка, розташована за адресою: АДРЕСА_1 , знаходиться в місці, що виходить за межі Генерального плану с. Калаглія. У зв`язку із тим, що на вказану територію містобудівну документацію не розроблено, визначити функціональне призначення вказаної ділянки не можливо, що, на думку позивача, мало бути підставою для прийняття Калаглійською СР рішення про відмову у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, оскільки місцезнаходження спірної земельної ділянки не відповідає містобудівній документації.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2021 року позов задоволено.
4. Суд першої інстанції, ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, виходив з того, що земельна ділянка, розташована за адресою: АДРЕСА_1 , знаходиться у місці, що виходить за межі Генерального плану с. Калаглія. Оскільки розміщення на вказаній території земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства Генеральним планом с. Калаглія не передбачено, за висновком суду першої інстанції, існує невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генерального плану населеного пункту, затвердженого у встановленому законом порядку.
5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2021 року скасовано та ухвалено нову постанову про відмову у задоволені позову прокурора.
6. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою третій особі, яке виконано останньою, не порушує визначених позивачем у позовній заяві інтересів держави стосовно земельної ділянки комунальної власності та виключає можливість судового захисту таких інтересів за позовом прокурора.
7. Крім того, суд апеляційної інстанції з урахуванням правового висновку Верховного Суду, що викладений у постанові від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, зазначив, що на виконання спірного рішення Держгеокадастром сформовано земельну ділянку на підставі відповідного проєкту землеустрою та земельній ділянці присвоєно кадастровий номер. На цій підставі суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення, яке реалізовано, шляхом формування земельних ділянок у земельному кадастрі на підставі вже виготовлених проєктів землеустрою, вичерпало свою дію та вже не може породжувати негативних правових наслідків, зокрема, інтересам держави.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись з постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Одеської обласної прокуратури (далі - прокурор) звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити у силі.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. У касаційній скарзі прокурор посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та вказує, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 116, частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у подібних спірних правовідносинах.
10. Від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу прокурора, в якому зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою, оскільки суд правильно встановив відсутність порушення інтересів держави на етапі надання Калаглійською СР дозволу на розробку проєкту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність; просить залишити касаційну скаргу прокурора без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін. 
11. 8 грудня 2021 року від ОСОБА_1 надійшли письмові пояснення, в яких третя особа зазначила, що позов прокурора у цій справі було подано вже після формування земельної ділянки та її реєстрації у Державному земельному кадастрі, з огляду на що вважає, що спірне рішення відповідача, яке за своєю юридичною природою є актом індивідуальної дії, вичерпало свою дію фактом його реалізації. Крім того, ОСОБА_1 зазначає, що на вказану земельну ділянку 8 листопада 2021 року зареєстровано право власності. При цьому відсутність земельної ділянки, щодо якої надано спірний дозвіл на розробку проєкту землеустрою, у Генеральному плані с. Калаглія третя особа пояснює процесом укрупнення Одеського району, внаслідок якого відповідно до постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів» від 17 липня 2020 року № 807-ІХ с. Калаглія увійшло до новоутвореної Овідіопольської селищної територіальної громади. У подальшому рішенням Овідіопольської селищної ради від 28 жовтня 2021 року № 591-VІІІ затверджено проєкт землеустрою щодо виділення у власність земельної ділянки загальною площею 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 . 
З огляду на вищезазначене, ОСОБА_1 вважає, що спірне у цій справі рішення Калаглійської СР вичерпало свою дію, а тому його скасування у судовому порядку зумовить порушення права на землю третьої особи.
12. 13 липня 2022 року від ОСОБА_1 надійшло клопотання про врахування під час касаційного розгляду цієї справи правових висновків Верховного Суду, що викладені, зокрема у постановах від 8 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18 та від 25 травня 2022 року у справі № 420/7464/20.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. Касаційну скаргу подано 20 серпня 2021 року.
14. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 серпня 2020 року для розгляду цієї справи було визначено склад колегії суддів: ОСОБА_2., Стрелець Т.Г. та Стеценко С.Г.
15. Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 420/7463/20, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу прокурора.
16. Разом з тим, з огляду на звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку із поданням заяви про відставку, 13 червня 2023 року було проведено повторний автоматизований розподіл справи між суддями, в результатів якого для розгляду справи № 420/7463/20 було визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Чиркін С.М. та Шарапа В.М.
17. Від прокурора надійшло клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участю представника Офісу Генеральної прокуратури, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що рішенням Калаглійської СР № 727-V від 20 січня 2020 року «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) і за адресою: АДРЕСА_1 », ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
19. Рішенням виконавчого комітету Овідіопольської районної ради народних депутатів Одеської області № 199 від 5 квітня 1982 року погоджено Генеральний план с. Калаглія, відповідно до якого, земельна ділянка, розташована за адресою: АДРЕСА_1 , знаходиться в місці, що виходить за межі Генерального плану с. Калаглія. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
21. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
22. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
23. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2021 року відповідає не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.
25. У касаційні скарзі вказується на неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень статті 116, частини сьомої статті 118 ЗК України та частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», внаслідок чого, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про відсутність у цій справі порушення інтересів держави прийняттям спірного рішення сільради з урахуванням того, що це рішення є актом індивідуальної дії, яке вичерпало свою дію у зв`язку із затвердженням проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та реєстрацією цієї ділянки у Державному кадастровому реєстрі. 
26. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
27. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
28. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
29. У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
30. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
31. У Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
32. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
32. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
33. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
34. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
35. Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
36. Аналогічні правові висновки викладені, зокрема у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.
37. Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
38. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
39. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
40. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
41. У постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Суд дійшов висновку, що інтереси держави можуть охоплювати собою й інтереси певної територіальної громади; звертаючись з таким позовом, прокурор фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку.
42. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
43. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
44. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
45. Отже, подаючи позов до адміністративного суду в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відповідний прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:
- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);
- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.
46. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері земельних правовідносин, зокрема у зв`язку з порушенням Калаглійською СР встановленого порядку виділення земельних ділянок у власність, а саме - надання відповідачем дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення третій особі земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель, які відповідно до Генерального плану с. Калаглія не входять до меж с. Калаглія, що, на думку прокурора свідчить про невідповідність місцезнаходження спірної земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні. 
47. Тобто прокурор стверджує порушення інтересів територіальної громади с. Калаглія у зв`язку з наданням дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність особи з цільовим призначенням, що не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.
48. Колегія суддів вважає таке обґрунтування сумісним із з розумінням «інтересів держави», з огляду на наступне.
49. Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
50. Отже, з огляду на те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, то відповідність цільового призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні дозволу, зокрема, на розробку проєкту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність особи, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.
51. Статтею 116 ЗК України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
52. Відповідно до частини першої статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Згідно з частиною другою статті 118 ЗК України рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
53. З вищенаведених положень ЗК України вбачається, що реалізація права на безоплатне одержання земельної ділянки у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності здійснюється з дотримання встановленого порядку, складовою якого є обов`язкова перевірка уповноваженим органом державної влади або місцевого самоврядування відповідності місця знаходження земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації. Така перевірка здійснюється на етапі надання дозволу на розробку технічної документації, а тому недотримання вимоги щодо здійснення відповідної перевірки свідчить про порушення уповноваженим органом встановленого законом порядку виділення земельної ділянки у власність або користування. Це є підставою вважати, що прийняттям рішення про надання дозволу про розробку технічної документації для відведення земельної ділянки у власність або користування, місце розташування якої не відповідає, зокрема містобудівній документації на місцевому рівні, може порушувати інтереси держави, що охоплюють у тому числі  суспільні інтереси (інтереси відповідної територіальної громади).
54. У цій справі колегія суддів враховує, що у постанові від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19 за позовом прокурора в інтересах держави до міської ради про визнання незаконним та скасування рішення про передачу земельної ділянки підприємству, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що у цій справі, звертаючись до суду з позовом, прокурор обґрунтував необхідність захисту інтересів держави тим, що в межах відносин з розпорядження землями територіальної громади міста та надання в користування земельної ділянки із земель комунальної власності орган місцевого самоврядування всупереч інтересам територіальної громади прийняв незаконне рішення щодо розпорядження землею, яка є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, порушивши встановлений порядок, тому міськрада має бути відповідачем у такій справі.
55. Суд також враховує, що Велика Палата Верховного Суду, зокрема у постановах від 8 жовтня 2019 року у справі № 920/447/18 та від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18, та Верховний Суд у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 688/1376/17 неодноразово висловлювали правову позицію стосовно того, що захист прав територіальної громади у сфері земельних правовідносин є сумісним із захистом державних інтересів.
56. Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд, зокрема у постанові від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21, зазначивши, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у справах, що виникають із земельних спорів, слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діє відповідно до вимог  статті 53 КАС України  та частини третьої  статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
57. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів доходить висновку, що рішення про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою відведення земельної ділянки у власність, як початкового етапу процедури виділення земельної ділянки у власність особи, безпосередньо впливає на інтереси відповідної територіальної громади, а тому викладені у позові мотиви прокурора щодо необхідності представництва інтересів держави у суді у цій справі, є обґрунтованими. 
58. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема у постановах від 21 серпня 2018 року у справі № 814/2224/17, від 18 жовтня 2018 року у справах № 806/1316/18 та № 813/481/17 та від 21 лютого 2019 року у справі № 826/17241/14, від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21, від 1 грудня 2022 року у справі № № 340/6113/21
59. Стосовно висновків суду апеляційної інстанції та доводів третьої особи, викладених у відзиві на касаційну скаргу та письмових поясненнях, про те, що спірне рішення Калаглійської СР вичерпало свою дію фактом виконання, а тому не може предметом судового оскарження, колегія суддів зазначає наступне.
60. Правовий висновок у схожих спірних правовідносинах щодо права звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави про оскарження рішення органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою, який у подальшому було затверджено, а земельну ділянку виділено та зареєстровано у Державному земельному кадастрі, викладений Верховним Судом, зокрема у постанові від 24 січня 2023 року у справі № 440/2513/20.
У цій постанові Суд зазначив, що наведені обставини щодо вичерпання своєї дії спірним рішенням не звільняли суди попередніх інстанцій від встановленого процесуальним законом обов`язку повно і всебічно з`ясувати обставини цієї справи й перевірити їх належними, допустимими, достатніми та достовірними доказами з наданням відповіді на усі вагомі і доречні аргументи учасників справи, їх правової оцінки.
Суд також вказав, що під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій не було дотримано однієї з основних засада (одного з принципів) адміністративного судочинства, а саме - змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі, який закріплено у  пункті 4 частини третьої статті 2 КАС України.
Також колегія суддів звернула увагу на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 14 лютого 2022 року у справі №200/9772/18-а, відповідно до якого обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Крім того, у постанові від 24 січня 2023 року у справі № 440/2513/20 Суд зазначив, що порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушення закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи.
У контексті вищевказаних мотивів колегія суддів звернула увагу й на висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постанові від 13 серпня 2020 року у справі № 369/3756/16-а, відповідно до яких обов`язковою умовою оцінки судом рішення суб`єкта владних повноважень та/або органів місцевого самоврядування є доведеність позивачем порушення таким рішенням його прав та законних інтересів. При цьому таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення, що не дозволяє скаржитися щодо певних обставин абстрактно лише тому, що заявник вважає, що спірне рішення начебто впливає на правове становище позивача та третіх осіб. Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок.
На цій підставі Суд зробив висновок, що судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах. Для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень та/або органами місцевого самоврядування особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
При цьому, за правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 22 січня 2019 року у справі № 912/1856/16 та від 14 травня 2019 року у справі № 910/11511/18, суд зобов`язаний з`ясувати характер спірних правовідносин (предмет і підстави позову), наявність/відсутність порушеного права чи інтересу та можливість його поновлення/захисту в обраний спосіб.
З огляду на вищезазначене, Суд резюмував, що суди попередніх інстанцій мали б у встановленому процесуальним законом порядку з`ясувати обставини справи стосовно законності оскаржуваних прокурором адміністративних актів, встановити наявність або відсутність їх впливу на права позивача, перевірити, чи порушуються у цьому випадку інтереси держави, на захист яких подано цей позов, й лише після цього вирішувати питання про те, чи обрав позивач належний спосіб захисту цих прав та інтересів.
61. Отже, Верховний Суд у постанові від 24 січня 2023 року у справі № 440/2513/20 виклав висновок про те, що спірному рішенню органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність судами має бути надана належна правова оцінка на предмет його правомірності, не залежно від того, що у подальшому відповідне рішення було реалізовано. 
62. Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від зазначеної правової позиції Верховного Суду, висловленої у схожих спірних правовідносинах. 
63. Крім того, з пояснень третьої особи вбачається, що проєкт землеустрою земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , було затверджено рішенням Овідіопольської селищної ради Одеського району Одеської області лише 28 жовтня 2021 року, а право власності на відповідну земельну ділянку зареєстровано 8 листопада 2021 року, відтак Суд доходить висновку, що на момент звернення прокурора з цим позовом до суду (серпень 2020 року) та на дату розгляду справи у суді апеляційної інстанції (26 липня 2021 року) спірне рішення відповідача не вичерпало свою дію, а тому суди мали надати належну оцінку його правомірності. 
64. Разом з тим, суд апеляційної інстанції у справі, що розглядається, всупереч норм процесуального права та висновків Верховного Суду щодо їх застосування, жодним чином не перевірив питання правомірності/законності спірного рішення Калаглійської СР № 727-V від 20 січня 2020 року та не переглянув рішення суду першої інстанції по суті, обмежившись висновками про те, що вказане рішення вичерпало свою дію фактом його виконання, з огляду на що не може впливати на інтереси держави.
65. Без з`ясування цих обставин справи і перевірки їх доказами висновки суду апеляційної інстанції про наявність підстав для відмови у задоволенні цього позову прокурора - є передчасними і такими, що зроблені судом з порушенням норм процесуального права.
66. Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів констатує, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції не відповідають встановленим у  статті 242 КАС України  критеріям законності та обґрунтованості, оскільки судом апеляційної інстанції не було повно та всебічно з`ясовано усі обставини справи, які мають значення для правильного вирішення спору, й не перевірено їх належними, допустимими, достатніми та достовірними доказами, дослідженими в судовому засіданні. Внаслідок цього рішення суду першої інстанції не було переглянуто по суті в апеляційному порядку.
67. Стосовно посилання третьої особи у письмових поясненнях на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 8 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18 та від 25 травня 2022 року у справі № 420/7464/20, колегія суддів зазначає наступне.
68. Зокрема, у постанові від 8 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18, переглядаючи у касаційному порядку справу за позовом прокурора про визнання протиправним та скасування рішення Київської міської ради про затвердження детального плану території в межах, Верховний Суд погодився із судами попередніх інстанцій про те, що прокурор не обґрунтував у позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, не зазначив орган, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; не навів також обґрунтувань про існування реального негативного випливу на конкретні права чи інтереси територіальної громади від видання спірного рішення.
69. Водночас, у справі, що розглядається прокурор вказав у позовній заяві, у чому саме полягає порушення інтересів держави; ці доводи прокурора були прийняті до уваги судом першої інстанції, який розглянув справу по суті. Разом з тим, суд апеляційної інстанції не переглянув рішення суду першої інстанції по суті, обмежившись висновками про вичерпання дії спірним рішенням, однак не перевірив спірне рішення на предмет його правомірності. 
70. Отже, на відміну від спірних правовідносин, що виникали у вищезазначеній справі, у справі, яка розглядається, прокурор у позові чітко зазначив, на захист яких державних інтересів він звернувся, визначив, у чому полягає порушення цих інтересів, а також вказав на відсутність державного органу, до повноважень якого належить здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах. Таким чином, правові висновки Верховного Суду, викладені у вищезазначеній постанові, зроблені за різних фактичних обставин справи, які є нерелевантними до тих, що встановлені у справі, яка розглядається.
71. У свою чергу, у постанові від 25 травня 2022 року у справі № 420/7464/20 за позовом прокурора до сільради про визнання протиправним та скасування рішення про надання дозволу на розробку документації із землеустрою, Верховний Суд дійшов висновку про те, що у спірних правовідносинах право на звернення до суду має Держгеокадастр, а тому прокурор, не надавши доказів попереднього звернення до вказаного органу, порушив процедуру звернення до суду в інтересах держави, визначену статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру»
72. Разом з тим, з положень абзацу п`ятого пункту 6 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15  (в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду), вбачається, що посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і додержанням вимог законодавства про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право:
звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився;
звертатися до суду з позовом про розірвання договору оренди, емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки або договору про встановлення земельного сервітуту, а також про припинення права постійного користування земельною ділянкою.
73. Отже, вищезазначеними положеннями законодавства передбачено виключні випадки, за наявності яких посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів мають право звертатися до суду з позовом. При цьому право на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про скасування його рішення, яким розпочато процедуру надання земельної ділянки у власність особі, з огляду на його неправомірність, законодавством не передбачено. 
74. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2019 року у справі №  826/3115/17 дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. 
75. Такий висновок застосований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 1 грудня 2021 року у справі № 540/1980/19, від 6 грудня 2021 року у справі № 826/10972/16 та від 22 грудня 2021 року у справі № 640/4083/21.
76. Крім того, Суд звертає увагу, що у постанові Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 відступив від правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18, та інших, де його застосовано, зокрема стосовно наявності у прокурора права на звернення до суду в інтересах територіальної громади. 
Зокрема, у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Суд дійшов висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.
Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, Суд виходив з положень статті 5 Конституції України, відповідно до якої Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. 
Статтею 7 Основного Закону також передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
У свою чергу, згідно зі статтею 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Також статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.
Відповідно до частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності  Конституції  або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Згідно з частиною другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.
На підставі вищезазначеного, Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 дійшов висновку, що позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
77. Такий висновок викладено також у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 5 травня 2022 року у справі № 320/6514/18 та від 1 грудня 2022 року у справі № 340/6113/21.
78. Крім того, у постанові від 1 вересня 2022 року у справі № 440/7210/21 Верховний Суд зазначив, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у справах, що виникають із спорів у сфері благоустрою та земельних правовідносин, слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та законодавства у сфері благоустрою населених пунктів, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з позовом, діє відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
79. Згідно із  частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої  статті 328  цього Кодексу.
Частиною четвертою цієї ж статті визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
80. З огляду на вищезазначене та враховуючи, що суд же касаційної інстанції, в силу наявних у нього повноважень, закріплених у  статті 341 КАС України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, постанову суду апеляційної інстанції слід скасувати з направленням справи на новий розгляд до цього суду.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
81. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу прокурора слід задовольнити частково, постанову суду апеляційної інстанції скасувати та направити справу на новий розгляд до цього суду.
82. Оскільки колегія суддів повертає справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити частково.
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2021 року скасувати.
Справу за позовом заступника керівника Іллічівської місцевої прокуратури до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення направити на новий розгляд до П`ятого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач                                                                       Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                                С.М. Чиркін
                                                                                          В.М. Шарапа