ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2023 року 
м. Київ

справа № 0640/4433/18
адміністративне провадження № К/9901/19750/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Першого заступника військового прокурора Житомирського гарнізону на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.02.2019 (суддя Токарева  М.С.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019 (колегія суддів: Франовська К.С., Сушко О.О., Кузьменко Л.В.) у справі №0640/4433/18 за позовом Військового прокурора Житомирського гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України та Квартирно-експлуатаційного відділу м. Житомир до Житомирської обласної державної адміністрації, треті особи на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: 643 Управління начальника робіт, державне підприємство "Зарічанське лісове господарство" та державне підприємство "Івано-Франківський військовий ліспромкомбінат" про визнання незаконним та скасування розпорядження,
ВСТАНОВИВ :
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2018 року Військовий прокурор Житомирського гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України та Квартирно-експлуатаційного відділу м.Житомир звернувся до суду з позовом до Житомирської обласної державної адміністрації про визнання незаконним та скасування розпорядження № 88 від 12.03.2018 "Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою, надання дозволів на розроблення технічної документації із землеустрою, затвердження технічної документації із землеустрою, припинення права постійного користування земельними ділянками, передачу в постійне користування земельних ділянок, проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок, продаж земельних ділянок, погодження виділення у тимчасове користування лісових ділянок, передачу в оренду земельних ділянок водного фонду", яким надано дозвіл ДП "Житомирський лісгосп" на розробку технічної документації із землеустрою щодо (встановлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) на території Іванівської сільської ради площею 494,2068 га; на території Тетерівської сільської ради площею 11,2763 га; на території Зарічанської сільської ради площею 185,1 127 га, на території Новогуйвинської сільської ради площею 288,3758 га; на території Високопічської сільської ради площею 466,2629 га.
2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 06.02.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. Не погоджуючись із судовими рішеннями, прокурор подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
4. Ухвалою Верховного Cуду від  18.07.2019 відкрито касаційне провадження.
5. Від відповідача та третьої особи ДП «Зарічанське лісове господарство»  надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких просять в її задоволенні відмовити, судові рішення залишити без змін.
Від Міністерства оборони України та  військового прокурора Житомирського гарнізону надійшли заперечення на відзив.
6. Відповідно до розпорядження № 902 від 13.06.2023 у зв`язку зі звільненням судді   ОСОБА_1 (рішення ВРП від 08.06.2023 № 622/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку»), що унеможливлює її участь у розгляді позовних заяв, призначено повторний автоматизований розподіл.
Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.06.2023 призначено склад колегії суддів: Бучик А.Ю., Рибачук А.І., Стрелець Т.Г.
7. Враховуючи відсутність клопотань про участь у судовому засіданні від всіх учасників справи, справа розглядається в порядку письмового провадження.
8. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга  задоволенню не підлягає з таких підстав.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами встановлено, що розпорядженнями Житомирської районної державної адміністрації № 7 від 06.01.2005 та № 70 від 04.02.2005 Державному підприємству "Івано-Франківський військовий ліспромкомбінат" видано державні акти на право постійного користування земельними ділянками, а саме: 
земельна ділянка на території Іванівської сільської ради площею 496,56 га, державний акт ЯЯ №073505 від 21.09.2005; 
земельна ділянка на території Зарічанської сільської ради площею 491,1265 га, державний акт ЯЯ № 073506 від 10.10.2005; 
земельна ділянка на території Високопічанської сільської ради площею 287,0484 га, державний акт ЯЯ № 073509 від 21.09.2005; 
земельна ділянка на території Новогуйвинської сільської ради площею 186,3180 га, державний акт ЯЯ № 073508 від 21.09.2005; 
земельна ділянка на території Тетерівської сільської ради площею 219,56 га, державний акт ЯЯ № 073507 від 10.10.2005.
10. Наказом Міністра оборони України від 30.09.2008 № 469 на підставі Закону України "Про управління об`єктами державної власності" та з метою приведення положень статуту державного підприємства "Івано-Франківський ліспромкомбінат Міністерства оборони України" у відповідність з вимогами Господарського та Цивільного кодексів України, Державне підприємство "Івано-Франківський ліспромкомбінат Міністерства оборони України" було перейменовано у Державне підприємство "Івано-Франківський військовий ліспромкомбінат".
11. За наказом Міністра оборони України від 20.03.2009 № 123 "Про реорганізацію Державного підприємства "Івано-Франківський військовий лісопромкомбінат" відбулася реорганізація даного підприємства шляхом виділу з нього структурних підрозділів, а саме: Зарічанського військового лісгоспу, Корбутівського, Чуднівського, і Макарівського лісництв, та створене на їх базі Державне підприємство "Житомирський військовий лісгосп", до якого за розподільчим балансом з оформленням відповідних актів прийому - передачі земель та майна перейшли у відповідній частині майно, права та обов`язки реорганізованого ДП "Івано-Франківський військовий лісопромкомбінат".
12. Згідно наказу Державного агентства лісових ресурсів України від 25.04.2018 №  312 ДП "Житомирський військовий лісгосп" перейменовано на Державне підприємство "Зарічанське лісове господарство".
13. На виконання розпорядження Кабінету міністрів України №773-р від 04.09.2013, постанови Кабінету міністрів України №1482 від 01.09.2013, акту приймання-передачі 2013 року Державне підприємство Міністерства оборони України "Державне підприємство "Житомирський військовий лісгосп" (код 36548884) як цілісний майновий комплекс передано із сфери управління Міністерства оборони України до сфери управління Державного агентства лісових ресурсів України. Проте, на переконання прокурора, до акту передачі було незаконно включено і спірні земельні ділянки.
14. Водночас розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації №   88 від 12.03.2018 "Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою, надання дозволів на розроблення технічної документації із землеустрою, затвердження технічної документації із землеустрою, припинення права постійного користування земельними ділянками, передачу в постійне користування земельних ділянок, проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок, продаж земельних ділянок, погодження виділення у тимчасове користування лісових ділянок, передачу в оренду земельних ділянок водного фонду" надано дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) суб`єктам господарювання за переліком згідно з додатком 2. 
15. Відповідно до додатку 2 ДП "Житомирський військовий лісгосп" (згідно наказу Державного агентства лісових ресурсів України від 25.04.2018 № 312, перейменовано на ДП "Зарічанське лісове господарство") надано дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для ведення лісового господарства і пов`язаних з ним послуг, наступних земельних ділянок: на території Іванівської сільської ради площею 494,2068   та.; на території Тетерівської сільської ради площею 1 1,2763 га.; на території Зарічанської сільської ради площею 185,1 127 га., на території Новогуйвинської сільської ради площею 288,3758 га.; на території Високопічської сільської ради площею 466,2629 га.
16. На підставі п.25 Положення про порядок надання в користування земель (земельних ділянок) для потреб Збройних сил України, та основні правила користування наданими землями, затвердженого наказом Міністерства оборони України від 22.12.1998 № 483, вказані земельні ділянки обліковувалися в Квартирно - експлуатаційному відділі м.   Житомир.
17. Вважаючи розпорядження №88 від 12.03.2018 протиправним, прокурор звернувся до суду з цим позовом. 
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що голова Житомирської облдержадміністрації, приймаючи спірне розпорядження про надання ДП "Житомирський військовий лісгосп" (в подальшому - ДП "Зарічанське лісове господарство") дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), діяв правомірно, в межах наданих законом повноважень та у спосіб, передбачений законом.
ІV.ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. Касаційна скарга обґрунтована тим, що земельні ділянки, які зазначені в позові, є землями оборони, оскільки Міністерство оборони України не надавало погодження на передачу вказаних земельних ділянок, а ДП "Івано-Франківський ліспромкомбінат" не відмовлялось від них, відтак розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації № 88 від 12.03.2018  в частині надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) ДП "Житомирський військовий лісгосп" видано з порушенням визначеної законом компетенції та як наслідок може слугувати незаконному наданню в користування третім особам земель оборони.
20. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що в даному випадку не відбувається передача земельної ділянки, оскільки вона і так на момент прийняття рішення перебуває у заявника в користуванні. Крім того, сам дозвіл на складання технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) не є ототожненням передачі земельної ділянки у користування, оскільки дана документація передбачає, що дозвіл на неї може отримати лише користувач, у якого наявні правовстановлюючі документи.
21. У відзиві на касаційну скаргу ДП "Зарічанське лісове господарство" вказує, що на спірні земельні ділянки існують державні акти на право постійного користування, то у даному випадку формування земельних ділянок відбувається шляхом розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). Також зазначає, що сам дозвіл на складання технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) не є за своєю суттю рішенням про передачу земельної ділянки у користування.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Земельні відносини в Україні, відповідно до статті 3 Земельного кодексу України (далі за текстом - ЗК України) регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
23. Згідно п. а ч. 1 ст. 17 ЗК України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить: розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.
24. Відповідно до статті 50 Закону України «Про землеустрій» проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється у разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання) або зміни цільового призначення земельної ділянки.
25. Статтею 55 Закону України «Про землеустрій» передбачено, що встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) проводиться відповідно до топографо-геодезичних і картографічних матеріалів. Встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). Документація із землеустрою щодо встановлення меж житлової та громадської забудови розробляється у складі генерального плану населеного пункту, проектів розподілу територій і є основою для встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості).
26. Відповідно до частини першої статті 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр» відомості про межі земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру: на підставі відповідної документації із землеустрою щодо формування земельних ділянок - у випадках, визначених статтею 79-1 ЗК України, при їх формуванні; на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) - у разі встановлення (відновлення) меж земельної ділянки за її фактичним використанням відповідно до статті 107 ЗК України; на підставі проектів землеустрою щодо впорядкування існуючих землеволодінь - у разі зміни меж суміжних земельних ділянок їх власниками.
27. Згідно пункту 2.1. Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками (затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 травня 2010 року № 376) (далі за текстом - Інструкція) встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на підставі розробленої та затвердженої технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок або проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Пунктом 2.8 Інструкції передбачено, що після виконання робіт із встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх межовими знаками складається акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання, який містить підписи суміжних землевласників (землекористувачів) у разі, якщо вони не заявляють претензій до існуючих меж.
Згідно з пунктом 3.12 Інструкції закріплення межовими знаками меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється виконавцем у присутності власника (користувача) земельної ділянки, власників (користувачів) суміжних земельних ділянок або уповноваженою ним (ними) особою.
28. Згідно пунктами 2, 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про державний земельний кадастр», земельні ділянки, право власності (користування) на які виникло до 2004 року, вважаються сформованими незалежно від присвоєння їм кадастрового номера. У разі якщо відомості про зазначені земельні ділянки не внесені до Державного реєстру земель, їх державна реєстрація здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за заявою їх власників (користувачів земельної ділянки державної чи комунальної власності).
29. Пункт 5 ст. 122 Земельного кодексу України зазначає, що обласні державі адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.
30. Відповідно до ст. 123 ЗК України надання земельних ділянок державної та комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення визначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:
-          надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;
-          формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо становлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). В такому випадку розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
31. Враховуючи те, що на земельні ділянки, існують державні акти на право постійного користування, то у даному випадку формування земельних ділянок відбувається шляхом розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
32. Крім того, відповідно до наказу Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 № 376 "Про затвердження Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та закріплення межовими знаками" встановлення (відновлення) меж земельної ділянки здійснюється з метою визначення в натурі (на місцевості) метричних даних земельної ділянки, у тому числі місцеположення поворотних точок її меж та їх закріплення межовими знаками.
Тобто, сам дозвіл на складання технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) не є за своєю суттю рішенням про передачу земельної ділянки у користування, оскільки дана документація передбачає, що дозвіл на неї може отримати лише користувач у якого наявні правовстановлюючі документи.
33. Відповідно п. "ж" ч. 1 ст. 19 Земельного кодексу України, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на: землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Землями промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення визнаються земельні ділянки, надані в установленому порядку підприємствам, установам та організаціям для здійснення відповідної діяльності. Порядок використання земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення встановлюється законом (ст. 65 Земельного кодексу України).
Статтею 77 Земельного кодексу України визначено, що землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України. Землі оборони можуть перебувати лише в державній власності. Навколо військових та інших оборонних об`єктів у разі необхідності створюються захисні, охоронні та інші зони з особливими умовами користування. Порядок використання земель оборони встановлюється законом.
34. Відповідно до ст.ст. 1 та 2 Закону України "Про використання земель оборони" землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України (далі - військові частини). Військовим частинам для виконання покладених на них функцій та завдань земельні ділянки надаються у постійне користування відповідно до вимог Земельного кодексу України.
Відчуження земельних ділянок, на яких розташовані об`єкти нерухомого військового майна, що підлягають реалізації, та земельних ділянок, які вивільняються у процесі реформування Збройних Сил України, Державної спеціальної служби транспорту, здійснюється в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України та у відповідності до цього закону (ч. 3 ст. 4 Закону України "Про використання земель оборони").
35. Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 22.05.2013 № 436 Порядок відчуження земельних ділянок, на яких розташовані об`єкти нерухомого військового майна, що підлягають реалізації, та земельних ділянок, які вивільняються у процесі реформування Збройних Сил і Державної спеціальної служби транспорту визначає відчуження земельних ділянок як продаж виконавцями земельних торгів земельних ділянок, у тому числі разом із розташованими на них об`єктами нерухомого військового майна, що підлягають реалізації.
36. Водночас спірні земельні ділянки не вибули із державної власності, а Кабінет Міністрів України, в межах своєї компетенції, прийняв рішення щодо підпорядкування державного підприємства: від МОУ до сфери управління Держлісагентства України.
37. Здійснюючи управління об`єктами державної власності, Кабінет Міністрів України згідно із ст. 5 Закону України "Про управління об`єктами державної власності"  визначає органи виконавчої влади та державні колегіальні органи, які здійснюють функції з управління об`єктами державної власності; приймає рішення про створення, реорганізацію та ліквідацію господарських структур і визначає уповноважені органи управління, які здійснюють контроль за їх діяльністю тощо.
38. Наказом Держлісагентства України від 28.04.2016  за № 217 припинено діяльність ДП «Житомирський військовий лісгосп» .
Як вбачається із Статуту ДП "Зарічанське лісове господарство", затвердженого Наказом Державного агентства лісових ресурсів України від 25.04.2018, за №312, останнє засновано на державній власності, створене відповідно до наказу Міністра Оборони України від 20.03.2009 року №123 "Про реорганізацію ДП Івано-Франківський військовий ліс промкомбінат", належить до сфери управління Державного агентства лісових ресурсів України (Орган управління майном) і координується Житомирським обласним управлінням лісового та мисливського господарства.
39. Крім того судами вірно встановлено, що спірні земельні ділянки, щодо яких порушено питання про розробку проекту землеустрою, є землями лісового господарства, а не землями оборони.
Цільове призначення спірної земельної ділянки - для лісового господарства і пов`язаних з ним послуг і даний вид цільового призначення не змінювався з моменту видачі державного акту на землю по час прийняття оскаржуваного рішення, що, в свою чергу, спростовує твердження прокурора про неправомірну зміну цільового призначення земельної ділянки та те, що суд першої інстанції невірно визначив її правовий статус та цільове призначення.
40. Відтак колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації від 12.03.2018 року № 88 "Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою, надання дозволів на розроблення технічної документації із землеустрою, затвердження технічної документації із землеустрою..." прийнято правомірно та в межах повноважень.
41. Відповідно до частини першої   статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними   Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
42. Зважаючи, що судові рішення залишені без змін, перерозподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Першого заступника військового прокурора Житомирського гарнізону залишити без задоволення.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.02.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019 залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                        А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                    А.І. Рибачук

                                                                                               Т.Г. Стрелець