ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 липня 2023 року 
м. Київ
справа № 380/157/20
адміністративне провадження № К/990/3355/22 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Єзерова А.А., Коваленко Н.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року (головуючий суддя:              Брильовський Р.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року (головуючий суддя: Курилець А.Р., судді: Гінда О.М., Мікула О.І.) у справі № 380/157/20 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Львівській області про визнання протиправною та скасування постанови,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У січні 2020 року фізична особа -підприємець ОСОБА_1 (далі також позивачка або ФОП ОСОБА_1 ) звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Львівській області (далі також відповідач або ГУ Держпраці), у якому просила визнати протиправною та скасувати постанову № ЛВ3992/1403/АВ/ФС від 11 грудня 2019 року про накладення уповноваженими особами штрафу на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 у розмірі 250 380, 00 гривень.
Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 22 жовтня 2020 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 31 березня 2021 року рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року залишив без змін.
24 січня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивачки, надіслана 21 січня 2022 року, у якій скаржниця просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.
Ухвалою Верховного Суду від 27 квітня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції. 
19 травня 2022 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
Ухвалою Верховного Суду від 18 липня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судом встановлено, що 03 вересня 2019 року на Урядову гарячу лінію надійшло звернення (№ реєстр. МА-9651228). Вказане звернення стало підставою прийняття Головним управлінням Держпраці у Львівській області наказу № 2015-П від 16 жовтня 2019 про проведення на підставі підпункту 3 пункту 5 Порядку здійснення державного контроль за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 (далі також Порядок № 823), інспекційного відвідування в термін з 16.10.2019 по 29.10.2019 на предмет дотримання вимог законодавства про працю в частині виявлення неоформлених трудових відносин у фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 . Головним управлінням Держпраці у Львівській області 16.10.2019 було видано направлення для проведення інспекційного відвідування № 2015.
За результатами контрольного заходу складено акт від 24 жовтня 2019 року за               № ЛВ3992/1403/АВ (далі також акт) та припис на усунення порушень від 24 жовтня 2019 року № ЛВ3992/1403/АВ/П.
За змістом акта відповідачем встановлені порушення вимог частин 1 та 3 статті 24 Кодексу законів про працю України (далі також КЗпП України) та постанови Кабінету Міністрів України № 413 "Про порядок повідомлення Державній фіскальній службі та її територіальним органам про прийняття працівника на роботу" (далі також Порядок № 413) - фактичний допуск працівника до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та без повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
11 листопада 2019 року суб`єкту господарювання рекомендованим листом було надіслано письмове повідомлення про одержання документів уповноваженою посадовою особою. Згідно з відстеженням поштових відправлень відправлення було прийняте.
11 грудня 2019 року ГУ Держпраці прийнято постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ЛВ3992/1403/АВ/ФС, якою за порушення вимог частин 1 та 3 статті 24 КЗпП України до фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 застосовано штраф у розмірі 250 380 гривень.
Також судами було встановлено, що постановою Франківського районного суду         м. Львова від 10 червня 2020 року у справі № 465/535/20 в адміністративній справі про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 провадження у справі про притягнення її до адміністративної відповідальності за частиною 3 статті41 КУпАП закрито на підставі пункту 1 частини 1 статті 247 КУпАП за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення. Вказана постанова суду набрала законної сили.

IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що під час проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 24 жовтня 2019 року інспекторами Держпраці сама ОСОБА_1 була відсутня. Тому інспекційне відвідування проводилось в присутності сторонніх осіб, які не були уповноваженими ФОП ОСОБА_1 на представлення її інтересів перед інспекцією Держпраці. Інспектор праці не перевірила таких повноважень у особи та не пред`явила ОСОБА_1 службового посвідчення, направлення на інспекційне відвідування. Стверджує, що відповідач провів інспекційне відвідування та склав за його результатами акт інспекційного відвідування № ЛВ3992/1403/АВ від 24.10.2019 на підставі нечинної постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2017 року № 295 "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що захід державного контролю за додержанням законодавства про працю у позивачки проведено з дотриманням Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою КМУ від 21 серпня 2019 року № 823 (далі також Порядок № 823), тобто захід контролю проведений на підставі чинного на момент інспекційного відвідування Порядку № 823, який і визначав процедуру проведення інспекційного відвідування у позивача. Факт пред`явлення службового посвідчення підтверджують матеріали фото та відеофіксації, зробленої під час проведення контролюючого заходу, а стосовно підстави заходу, то позивачці було пред`явлено направлення на проведення інспекційного відвідування. Про факт отримання направлення свідчить підпис підприємця, де вказано, що підставою був наказ                ГУ Держпраці у Львівській області від 2015-П та направлення № 2015. Вказує, що Управлінням повністю дотримано встановлену чинним законодавством процедуру здійснення контрольного заходу за додержанням законодавства про працю. Відповідач встановив, що позивачка фактично допустила ОСОБА_3 та ОСОБА_4 до роботи без оформлення трудових відносин, що порушує вимоги статті 24 КЗпП України та свідчить про відсутність офіційного працевлаштування найманого працівника. 

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди дійшли висновку про неналежне оформлення позивачкою трудових відносин з працівниками ОСОБА_3 та             ОСОБА_4 , що є грубим порушенням положень частин 1 та 3 статті 24 КЗпП України та постанови Кабінету Міністрів України № 413.
Стосовно початку інспекційного відвідування за відсутності позивачки, суди визнали слушним твердження відповідача з приводу того, що завчасне повідомлення про проведення такого заходу завдало б шкоду інспекційному відвідуванню, оскільки в такому випадку існувала б велика ймовірність вжиття з боку позивачки заходів по приховуванню фактів порушення частини 3 статті 24 КЗпП України та постанови Кабінету Міністрів України № 413, так як вказане випливає із предмету здійснення заходу.
Водночас судами акцентовано увагу на тому, що посадові особи контролюючого органу були допущені до проведення інспекційного відвідування у позивачки, яке хоч і було розпочате без попереднього повідомлення позивачки, проте в подальшому проводилось з її відома та в її присутності.
Суди наголосили, що постанова Франківського районного суду м. Львова від 10 червня 2020 року у справі № 465/47/20 ґрунтується лише на процесуальних порушеннях при складенні протоколу про адміністративне правопорушення ОСОБА_1 , про що чітко відображено у самій постанові: «всі ці істотні суперечності, які зазначені у протоколі про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 порушують право на захист цієї особи та перешкоджають можливості суду достовірно з`ясувати фактичні обставини справи».
За позицією судів попередніх інстанцій, обставини у зазначеній справі не мають преюдиційного значення при розгляді справи, оскільки така справа розглянута за наслідками порушення норм Кодексу України про адміністративні правопорушення, а предметом позову у справі № 380/157/20 є постанова, прийнята на підставі положень КЗпП України.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
Скаржник вважає рішення судів першої та апеляційної інстанцій незаконними та необґрунтованими через порушення норм матеріального та процесуального права, ухвалених без врахування правових позицій Верховного Суду у подібних правовідносинах.
Стверджує, що судами безпідставно залишено поза увагою доводи позивачки про те, що інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 відповідач проводив з грубим порушенням процедури, на підставі анонімного звернення, а також керуючись нормативним актом, що втратив свою чинність, а саме Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 (далі також Порядок № 295).
З покликанням на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 02 червня 2021 року у справі № 520/11145/19, зазначає, що Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» закріплено принцип неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами.
З покликанням на правову позицію, викладену у постанові від 29 жовтня 2021 року у справі № 824/203/19-а, акцентує увагу на тому, що матеріали відеофіксації, долучені відповідачем до матеріалів справи на диску для лазерних систем зчитування. Водночас зі змісту відеозаписів також не вбачається час та місце фіксації, що не відповідає вимогам про достовірність доказів. Стверджує, що суди покликаються на пояснення невстановлених осіб - ОСОБА_3 та ОСОБА_4 .
Також зазначає, що суди не врахували правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 22 грудня 2020 року у справі № 260/1743/19 щодо неможливості притягнення до відповідальності одночасно за частиною 2 статті 265 КЗпП України та частиною 3 статті 41 КУпАП в частині допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору. Стверджує, що у цій справі складання та скерування до суду протоколу у справі про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 слід вважати притягненням до адміністративної відповідальності.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач стверджує, що Головне управління Держпраці правомірно та за наявності передбачених чинним законодавством підстав призначено позаплановий захід зі здійснення державного контролю у формі інспекційного відвідування на підставі підпункту 3 пункту 5 Порядку № 823 (що узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2021 року у справі № 340/3112/19).
Наполягає на тому, що Управління Держпраці у повній мірі дотримано встановлену чинним законодавством процедуру проведення контрольного заходу.
Акцентує увагу на тому, що стажування в цілях придбання практичних навиків, необхідних для виконання посадових обов`язків, може бути організоване за наявності відповідного договору між роботодавцем, претендентом на посаду (безробітним) і державним центром зайнятості відповідно до статті 29, статті 35 Закону України «Про зайнятість населення». Отже, робота з випробуванням є формою трудових відносин, а відтак допуск до роботи є порушенням КЗпП України.
Також стверджує, що постанова Франківського районного суду м.Львова від 10 червня 2020 року у справі № 465/535/20 не доводить протиправності спірного рішення відповідача та не є обов`язковим для суду в розумінні частини 4 статті 78 КАС України.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
У відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Держпраці відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю (підпункт 6 пункту 4 Положення № 96).
Відповідач, Головне управління Держпраці у Львівській області, є суб`єктом владних повноважень - територіальним органом Державної служби України з питань праці, який забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у відповідній області.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України № 877-V.
Так, за приписами статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно з цим Законом орган державного нагляду має право здійснювати планові, позапланові заходи здійснення державного нагляду. Підстави, порядок їх здійснення та необхідні розпорядчі документи органу державного нагляду, визначені статтями 5, 6, 7 цього Закону № 877-V.
У відповідності до частини 1 статті 6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема:
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.
Конструкція частини першої статті 6 Закону № 877-V свідчить про те, що наведений у ній перелік підстав для здійснення позапланових заходів (у даному випадку інспекційного відвідування) є вичерпним.
В той же час, частина друга названої правової норми передбачає можливість, у випадках, визначених частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V, здійснювати проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених статтею 6 цього Закону.
Варто зауважити й те, що питання стосовно підстав для здійснення позапланових заходів не охоплюється положеннями статті 4 Закону № 877-V, яка визначає загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю) й, у її частині четвертій, наводить вичерпний перелік питань, які встановлюються виключно законами.
Згідно із частиною 1 статті 259 КЗпП державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 затверджено Порядок здійснення державного контроль за додержанням законодавства про працю, який визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
Згідно із пунктом 2 Порядку № 823 заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
У відповідності до пункту 3 Поряду № 823 інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов`язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження).
Підпунктами 1, 2, 3 пункту 5 Порядку № 823 визначено, що інспекційні відвідування проводяться з таких підстав: 
1) звернення працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю;
2) звернення фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин;
3) рішення керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань, прийняте за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту.
Так, на підставі підпункту 3 пункту 5 Порядку № 823 призначено позаплановий захід зі здійснення державного контролю у формі інспекційного відвідування.
Верховний Суд акцентує увагу на тому, що в межах цієї справи наказ на проведення перевірки не оскаржувався, предметом спору є саме постанова про накладення штрафу.
Згідно з пункту 9 Порядку № 823 під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред`явити об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення, перед підписанням акта інспекційного відвідування надати копію відповідного направлення на проведення інспекційного відвідування та внести запис про його проведення до відповідного журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) об`єкта відвідування (за його наявності).
Пунктами 19 та 20 Порядку № 823 передбачено, що за результатами інспекційного відвідування складаються акт інспекційного відвідування і в разі виявлення порушень вимог законодавства про працю - припис щодо їх усунення та попередження про відповідальність за порушення законодавства про працю. Акт складається в останній день інспекційного відвідування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та об`єктом відвідування або уповноваженою ним особою.
Згідно із пунктом 27 Порядку № 823 у разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом, після розгляду зауважень об`єкта відвідування до нього (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування, за результатами якого вносить припис та вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.
Окрім цього, проведення відповідачем перевірок дотримання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування спрямоване на виконання міжнародно-правових зобов`язань України в частині забезпечення системи інспекції праці. Так, Законом України № 1985-VІ від 08.09.2004 ратифіковано Конвенцію міжнародної організації праці № 81 (1947 року) про інспекцію праці у промисловості й торгівлі. Конвенція є основоположним документом, що визначає загальні засади та основні завдання проведення перевірок дотримання законодавства про працю. Положення Конвенції підлягають застосуванню у порядку передбаченому ст.19 Закону України "Про міжнародні договори України", відповідно до якої чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
Згідно з частиною 1 статті 12 Конвенції інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право: a) безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції; b) проходити у денний час до будь-яких приміщень, які вони мають достатні підстави вважати такими, що підлягають інспекції; та c) здійснювати будь-який огляд, перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, і зокрема: i) наодинці або в присутності свідків допитувати роботодавця або персонал підприємства з будь-яких питань, які стосуються застосування правових норм; ii) вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких приписано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги; iii) зобов`язувати вивішувати об`яви, які вимагаються згідно з правовими нормами; iv) вилучати або брати з собою для аналізу зразки матеріалів і речовин, які використовуються або оброблюються, за умови повідомлення роботодавцю або його представнику про те, що матеріали або речовини були вилучені або взяті з цією метою.
Відповідно до статті 16 Конвенції інспекції на підприємствах проводяться так часто і так ретельно, як це необхідно для забезпечення ефективного застосування відповідних правових норм.
Згідно із частиною 3 статті 6 Закону № 877-V суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю). 
Судами попередніх інстанцій встановлено, що в матеріалах справи наявна копія направлення на проведення інспекційного відвідування, де міститься інформація про посадових осіб уповноважених на проведення заходу державного контролю, підстави заходу державного контролю та підпис позивачки про отримання нею копії даного направлення.
Отже, судами попередніх інстанцій правильно критично оцінені доводи позивачки щодо не пред`явлення службових посвідчень, не надання копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), не ознайомлення з підставами проведення перевірки, оскільки такі доводи суперечать фактичним обставинам справи.
Водночас Верховний Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про те, що твердження позивачки щодо проведення інспекційного відвідування поза межами чинного законодавства у зв`язку із втратою чинності Постанови Кабінету Міністрів України № 295 на підставі постанови Шостого апеляційного суду м. Києва від 14.05.2019 (судова справа №826/8917/17) є необґрунтованим, оскільки захід державного контролю за додержанням законодавства про працю у позивачки проведено з дотриманням Порядку № 823, тобто захід контролю проведений на підставі чинного на момент інспекційного відвідування Порядку № 823, який і визначав процедуру проведення інспекційного відвідування у позивачки.
Технічні описки за текстом акта, не свідчать про те, що саме інспекційне відвідування проводилося за Порядком № 295, який втратив чинність.
Стосовно початку інспекційного відвідування за відсутності позивачки, то Верховний Суд зазначає таке.
Згідно із пунктом 8 Порядку № 823 про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі.
Про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі, якщо тільки він не вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню.
За такого правого регулювання, Верховний Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій з приводу того, що завчасне повідомлення про проведення такого заходу завдало б шкоду інспекційному відвідуванню, оскільки в такому випадку існувала б велика ймовірність вжиття з боку позивача заходів по приховуванню фактів порушення частини 3 статті 24 КЗпП України та постанови Кабінету Міністрів України № 413, так як вказане випливає із предмету здійснення заходу.
Водночас посадові особи контролюючого органу були допущені до проведення інспекційного відвідування у позивачки, яке хоч і було розпочате без попереднього повідомлення позивача, однак в подальшому проводилось з її відома та в її присутності.
Щодо безпосередньо виявлених порушень, які стали підставою накладення штрафу у спірних правовідносин слід зазначити таке.
Статтею 43 Конституції України передбачено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку він вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
Правові засади і гарантії здійснення громадянами права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці визначено КЗпП України.
Частиною 1 статті 3 КЗпП України передбачено, що законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
Статтею 4 КЗпП України визначено, що законодавство про працю складається з Кодексу законів про працю України та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.
Постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року №413 "Про порядок повідомлення Державній фіскальній службі та її територіальним органам про прийняття працівника на роботу" установлено, що повідомлення про прийняття працівника на роботу подається власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом (особою) чи фізичною особою до територіальних органів Державної фіскальної служби за місцем обліку їх як платника єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування за формою згідно з додатком до початку роботи працівника.
Визначення трудового договору міститься у частині першій статті 21 КЗпП України та означає угоду між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов`язується виконувати роботу, визначену цією угодою, з підляганням внутрішньому трудовому розпорядкові, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов`язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін.
За приписами статті 23 КЗпП України трудовий договір може бути: 1) безстроковим, що укладається на невизначений строк; 2) на визначений строк, встановлений за погодженням сторін; 3) таким, що укладається на час виконання певної роботи. Строковий трудовий договір укладається у випадках, коли трудові відносини не можуть бути встановлені на невизначений строк з урахуванням характеру наступної роботи, або умов її виконання, або інтересів працівника та в інших випадках, передбачених законодавчими актами.
Статтею 24 КЗпП України передбачено, що трудовий договір укладається, як правило, в письмовій формі. Додержання письмової форми є обов`язковим: 1) при організованому наборі працівників; 2) при укладенні трудового договору про роботу в районах з особливими природними географічними і геологічними умовами та умовами підвищеного ризику для здоров`я; 3) при укладенні контракту; 4) у випадках, коли працівник наполягає на укладенні трудового договору у письмовій формі; 5) при укладенні трудового договору з неповнолітнім (стаття 187 цього Кодексу); 6) при укладенні трудового договору з фізичною особою; 7) в інших випадках, передбачених законодавством України.
При укладенні трудового договору громадянин зобов`язаний подати паспорт або інший документ, що посвідчує особу, трудову книжку, а у випадках, передбачених законодавством, - також документ про освіту (спеціальність, кваліфікацію), про стан здоров`я та інші документи.
Працівник не може бути допущений до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Зі змісту наведених норм вбачається, що трудовий договір - це угода щодо здійснення і забезпечення трудової функції. За трудовим договором працівник зобов`язаний виконувати не якусь індивідуально-визначену роботу, а роботу з визначеної однієї або кількох професій, спеціальностей, посади відповідної кваліфікації, виконувати визначену трудову функцію в діяльності підприємства. Після закінчення виконання визначеного завдання трудова діяльність не припиняється.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 820/1432/17, від 24 грудня 2019 року у справі № 823/1167/16, від 05 лютого 2020 року у справі № 620/3913/18, від 06 лютого 2020 року у справі № 0840/3690/18, від 03 березня 2020 року у справі № 1540/3913/18.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, за місцем здійснення господарської діяльності позивачки інспекторами праці за виконанням трудової функції виявлено осіб, які представились ОСОБА_3 та ОСОБА_4 . Документів, що підтверджують належне оформлення трудових відносин із вказаними працівниками ні в ході здійснення заходу державного контролю, ні під час судового розгляду позивачем не представлено.
Водночас суди попередніх інстанцій правильно критично оцінили покликання позивачки на те, що ОСОБА_4 лише заміняє фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 доки позивачка була в податкових органах та здавала декларацію про акциз, як на обставини, що позбавляють позивачку обов`язку виконання вимог частин 1, 3 статті 24 КЗпП України та постанови Кабінету Міністрів України №413.
Судами попередніх інстанцій взято до уваги пояснення працівників, які зафіксовані засобами відео-фіксації, що застосовувались під час інспекційного відвідування, згідно з якими ОСОБА_4 вказала, що 22 жовтня в магазині продукти по            АДРЕСА_1 заміняла фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 , додатково зазначила, що в продуктовому магазині працює ще один працівник, режим роботи з 9:00 до 21:00, обідня перерва з 13:00 до 14:00, в неділю скорочений день, а також пояснення позивачки, які отримані інспекторами праці з метою з`ясування факту перебування у трудових відносинах з ОСОБА_3 та ОСОБА_4 .
Як вбачається із змісту пояснень позивачки, остання підтвердила викладені обставини працівником ОСОБА_4 з приводу працевлаштування ОСОБА_3 . Так, фізична особа-підприємець ОСОБА_1 пояснила, що " ОСОБА_3 дивилась чи підійде їй ця робота, бо я її хочу офіційно працевлаштувати".  
За такого правого регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій щодо неналежного оформлення трудових відносин з працівниками ОСОБА_3 та ОСОБА_4 , що є грубим порушенням положень частин 1,3 статті 24 КЗпП України та постанови Кабінету Міністрів України № 413.
Судами попередніх інстанцій також акцентовано увагу на тому, що ні в позовній заяві, ні в заяві про зміну підстав позовних вимог від 03 березня 2020 року позивачка не оспорює та не спростовує факту допущення працівників ОСОБА_3 та ОСОБА_4 до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу.
Щодо покликання позивачки та надання оцінки судами попередніх інстанцій відносно застосування до спірних правовідносин статті 78 КАС України, Верховний Суд зазначає таке.
Відповідно до вищевказаних норм процесуального права обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Обставини, встановлені стосовно певної особи рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, можуть бути у загальному порядку спростовані особою, яка не брала участі у справі, в якій такі обставини були встановлені.
Правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду.
Верховний Суд у постанові від 07 липня 2022 року у справі №160/13426/19, висловлюючи висновки щодо застосування норм статті 78 КАС України, зазначав, що звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов`язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.
Тобто, за змістом частини четвертої статті 78 КАС України учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи. Натомість такі учасники мають право посилатися на зміст судового рішення у відповідних справах, що набрало законної сили, у якому відповідні обставини зазначені як установлені.
Для спростування преюдиційних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України.
Якщо суд дійде висновку про те, що обставини у справі, що розглядається, є інакшими, ніж установлені під час розгляду іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи, то справу належить вирішити відповідно до тих обставин, які встановлені безпосередньо судом, який розглядає справу.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 23 грудня 2015 року № 6-327цс15, а також у постановах Верховного Суду від 28 квітня 2018 року у справі №825/705/17, від 06 березня 2019 року у справі №813/4924/13-а, від 15 листопада 2019 року у справі №826/198/16, від 12 жовтня 2020 року у справі № 814/435/18 і були застосовані Верховним Судом також і при розгляді справи №826/7424/17 (постанова від 30 вересня 2021 року).
Колегія суддів акцентує увагу й на тому, що преюдиційні факти - це факти, встановлені рішенням суду, що набрало законної сили. Преюдиційність ґрунтується на правовій властивості законної сили судового рішення і визначається його суб`єктивними і об`єктивними межами, за якими сторони та інші особи, які брали участь у справі, а також їх правонаступники не можуть знову оспорювати в іншому процесі встановлені судовим рішенням у такій справі правовідносини.
Преюдиційні обставини не потребують доказування, якщо одночасно виконуються такі умови: обставина встановлена судовим рішенням; судове рішення набрало законної сили; у справі беруть участь ті ж особи, які брали участь у попередній справі. Отже, якщо у справі беруть участь нові особи, то преюдиційний характер рішення втрачається.
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 23 лютого 2023 року у справі № 815/1131/18.
Водночас преюдиція під час встановлення та перевірки обставин справи не має абсолютного характеру, оскільки відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України однією із засад адміністративного судочинства є офіційне з`ясування всіх обставин у справі.
Згідно з імперативними положеннями частини четвертої статті 9 КАС України, дотримуючись принципів змагальності та диспозитивності, суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів із власної ініціативи.
А за позицією Верховного Суду, висловленою, зокрема, у постанові від 29 листопада 2019 року у справі №818/154/16, принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед в активній ролі суду при розгляді справи; в адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення; принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
Колегія суддів враховує, що зі змісту статті 78 КАС України вбачається, що преюдиційними можуть бути, за визначених у цьому Кодексі умов, саме обставини, встановлені у судовому рішенні, яке набуло законної сили. Проте преюдиція не поширюється на правову оцінку таких обставин, оскільки відповідно до частини першої статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
Таке застосування норм процесуального права відповідає правовому висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у пункті 32 постанови від 03 липня 2018 року у справі № 917/1345/17 (провадження №12-144гс18), згідно з яким преюдиціальне значення у справі надається обставинам, встановленим судовими рішеннями, а не правовій оцінці таких обставин, здійсненій іншим судом. Преюдицію утворюють виключно ті обставини, які безпосередньо досліджувались і встановлювались судом, що знайшло своє відображення у мотивувальній частині судового рішення. Преюдиціальні факти відрізняються від оцінки іншим судом обставин справи.
Згідно з постановою Франківського районного суду м. Львова від 10 червня 2020 року у справі № 465/535/20 в адміністративній справі про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 провадження у справі про притягнення її до адміністративної відповідальності за частиною 3 статті41 КУпАП закрито на підставі пункту 1 частини 1 статті 247 КУпАП за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення. Вказана постанова суду набрала законної сили.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у вищезазначеній постанові суд зазначив наступне: інспекційне відвідування проводилось в присутності сторонніх осіб, які не були уповноваженими ФОП ОСОБА_1 на представлення її інтересів перед інспекцією Держпраці; інспектування було проведено 24 жовтня 2019 року. Разом з тим, в матеріалах справи наявні пояснення ФОП ОСОБА_1 датовані 23 жовтня 2019 року про події, які мали місце 22 жовтня 2019 року та пояснення від 24 жовтня 2019 року про події, які мали місце 21 жовтня 2019 року, тобто до моменту проведення інспектування 24 жовтня 2019 року; інспектор Держпраці у вступній частині акта № ЛВ 3992/1403/АВ від 24 жовтня 2019 року, посилається на пункт 19, 31 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого ПКМУ №295 від 26.04.2017, який судом визнано нечинним; протокол про адміністративне правопорушення не містить повних анкетних даних осіб, про яких в протоколі зазначено, що вони були допущені до роботи, що унеможливлює їх виклик в судове засідання, унеможливлює їхню ідентифікацію та використання їхніх показів в якості свідків, що не відповідає вимогам статті 256 КУпАП; всі ці істотні суперечності, які зазначені у протоколі про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 порушують право на захист цієї особи та перешкоджають можливості суду достовірно з`ясувати фактичні обставини справи.
Проте у справі № 465/535/20 судом обставина про допущення до роботи працівників ОСОБА_3 , ОСОБА_4 без укладення трудових договорів (контрактів) не перевірялась, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 Франківський районний суд м. Львова як свідків не допитував.
Про неможливість суду достовірно з`ясувати фактичні обставини справи зазначає сам Франківський районний суд м. Львова у постанові від 10 червня 2020 року у справі №465/47/20.
Також судом у справі № 465/535/20 зроблений висновок про відсутність доказів підтвердження події та складу адміністративного правопорушення. Водночас суд зазначив у постанові від 10 червня 2020 року про те, що протокол про адміністративне правопорушення не можна вважати належним та достовірним доказом, на підставі якого поза розумним сумнівом встановлює винність ОСОБА_1 у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 3 статті 41 КУпАП.
За такого правого регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій, що постанова Франківського районного суду м. Львова від 10 червня 2020 року у справі №465/47/20 ґрунтується лише на процесуальних порушеннях при складенні протоколу про адміністративне правопорушення ОСОБА_1 , про що чітко відображено у самій постанові: "всі ці істотні суперечності, які зазначені у протоколі про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 порушують право на захист цієї особи та перешкоджають можливості суду достовірно з`ясувати фактичні обставини справи".
Постановою Франківського районного суду м. Львова від 10 червня 2020 року у справі №465/47/20 фактичні обставини по справі не встановлені, а лише в резолютивній частині рішення зазначено закриття провадження у справі за відсутністю події та складу адміністративного правопорушення.
Відповідно, як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, вони не мають преюдиційного значення при розгляді справи.
Суд зважає, що відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Отже, до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка. Об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Водночас доводи касаційної скарги не містять належних та об`єктивно обумовлених міркувань, які б спростовували наведені висновки судів попередніх інстанцій, фактично зводяться до переоцінки доказів. 
Також касаційна скарга містить нові підстави позову та доводи, про які позивачкою не було зазначено ні в позовній заяві (з урахуванням заяви про зміну підстав позовних вимог), ні в апеляційній скарзі, а саме щодо неправомірності проведення перевірки на підставі анонімного звернення та щодо притягнення позивачки до подвійної відповідальності.
Згідно із частиною 4 статті 341КАС України у суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Беручи до уваги імперативні вимоги частини 4 статті 341 КАС України, Верховний Суд позбавлений можливості надавати оцінки новим підставам позову та доводам скаржниці, про які не було зазначено ні в позовній заяві а ні в апеляційній скарзі та не надавалась оцінка судами попередніх інстанцій.
За змістом статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд 

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року у справі № 380/157/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду:                                                            С.М. Чиркін
                                                                                          А.А. Єзеров
                                                                                          Н.В. Коваленко