ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

14 червня 2023 року 	м. Дніпро	справа № 280/12892/21	

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді  Білак С.В. (доповідач),  суддів:  Юрко І.В., Чабаненко С.В.,  за участі секретар судового засідання Боровська М.С., представника позивача Сідельникова О.Л., представників відповідача Грановського М.О. та Соловйової М.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1  на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26.12.2022 року в адміністративній справі №280/12892/21 (судді у 1 інстанції Когишева О.В., Максименко Л.Я., Сацький Р.В.)  за позовом   ОСОБА_1  до  Національної поліції України, Міністерства внутрішніх справ України, Кабінету Міністрів України  про визнання протиправним та скасування розпорядження,- 
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 звернувся з позовом до Національної поліції України, Міністерства внутрішніх справ України, Кабінету Міністрів України, в якому просив: 
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.05.2021 року № 442-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині внесення пропозицій застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) на ОСОБА_1 ;
- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо внесення пропозицій про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 ;
- визнати протиправними дії Міністерства внутрішніх справ України та Національної поліції України щодо внесення пропозицій про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 .
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 26.12.2022 року у задоволені позову відмовлено. 
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить   скасувати рішення суду першої інстанції та задовольнити позов.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначено, що суд першої інстанції дійшов хибного висновку, що належним способом захисту є оскарження Указу №203/2021, оскільки такий указ є окремим актом індивідуальної дії, підлягає окремому оскарженню та не може бути підставою для обмеження у можливості оскарження розпорядження №442-р. Зазначено, що спірне рішення не містить жодного посилання на факти, докази, які підтверджують наявність підстав для застосування санкцій до позивача. Також у розпорядженні №442-р не встановлено конкретного строку застосування санкцій, а зазначено «безстроково», що є порушення норм чинного законодавства. На думку позивача «безстроково» не є строком в розумінні діючого законодавства, а тому не може бути застосовано при накладені санкцій на осіб. Крім того, позивач наголошує на не відповідність спірного рішення  відповідній формі, зокрема, позивач є громадянином Вірменії, проте спірне рішення викладено тільки на українській мові. В додатках до спірного розпорядження відсутні відомості щодо підстав застосування санкцій. Також спірне розпорядження не опубліковано на веб-сайті КМУ.   Колегія суддів зазначає, що доводи апеляційної скарги аналогічні доводам позову. 
В відзиві на апеляційну скаргу Південне міжрегіональне управління міністерства юстиції (м.Одеса) просило залишити рішення суду першої інстанції без змін.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазнає наступне.
Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про санкції» від 14.08.2014 №1644-VІІ (далі - Закон №1644-VІІ) з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
Згідно з частиною 1 статті 2 Закону № 1644-VII правову основу застосування санкцій становлять Конституція України, міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, закони України, нормативні акти Президента України, Кабінету Міністрів України, рішення Ради національної безпеки та оборони України, відповідні принципи та норми міжнародного права.
Статтею 3 Закону № 1644-VII визначено підстави для застосування санкцій, зокрема:
1) дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод;
2) резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй;
3) рішення та регламенти Ради Європейського Союзу;
4) факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй.
Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина 3 цієї статті).
Згідно зі статтею 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.
Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
Рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово.
Рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті.
Отже, законодавством України передбачено підстави та порядок застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
Відповідно до частин    1, 2, 7 статті 107 Конституції України Рада національної безпеки та оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.
Правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України».
Згідно зі статтею 2 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» функціями Ради національної безпеки і оборони України є: 1) внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони; 2) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний час; 3) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.
При цьому, положеннями статті 5 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» визначено, що головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України.
Відповідно до статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення Ради національної безпеки і оборони України приймаються не менш як двома третинами голосів її членів.
Голова Верховної Ради України може висловлювати думку щодо прийнятих рішень, яка протоколюється.
Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України.
Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
Разом з тим, порядок підготовки та внесення Кабінетом Міністрів України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30.11.2016 №888 «Деякі питання підготовки пропозиції Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій» (далі - Порядок №888) з урахуванням вимог Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950 (далі - Регламент №950).
Так п.3 Порядку №888 визначено, що державними органами, до повноважень яких належить забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері, в якій настали підстави для застосування санкцій (були вчинені дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів) (далі - ініціатор), якщо інше не передбачено цим Порядком.
Згідно з пунктом 2 §33 Глави 2 Розділу 4 Регламенту №950 розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.
Відповідно до пункту 4 §33 Глави 2 Розділу 4 Регламенту №950 якщо питання, що потребує врегулювання, належить до компетенції кількох органів виконавчої влади, розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, компетенція якого у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою. Інші органи виконавчої влади, що відповідно до компетенції беруть участь у розробленні проекту акта або його погодженні, є заінтересованими органами.
Згідно з пунктом 1 §37 Глави 3 Розділу 4 Регламенту №950 розробник надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).
Якщо розробником проекту акта Кабінету Міністрів є центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через міністра, проект надсилається заінтересованому органу лише після його погодження відповідним міністром.
Центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через міністра, надсилає завізований керівником органу проект акта Кабінету Міністрів разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів) відповідному міністерству для його погодження міністром.
Згідно до п.6 Порядку №888 заінтересовані органи за зверненням та в установлений ініціатором строк подають висновки, інформаційно-аналітичні матеріали та інші документи, необхідні для підготовки проекту рішення Кабінету Міністрів України, з урахуванням вимог, встановлених у пунктах 4 і 5 цього Порядку.
Відповідальність за повноту і достовірність відомостей, викладених у проекті рішення Кабінету Міністрів України та пояснювальній записці до нього, несе їх ініціатор, а також інші заінтересовані органи, які подавали ініціатору інформацію.
Пунктом 9 Порядку №888 встановлено, що проект рішення Кабінету Міністрів України про схвалення пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій підлягає обов`язковому погодженню з Мінфіном, Мінекономіки, МВС, МЗС та Мін`юстом та державними органами, до повноважень яких належить забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері, яка стосується застосування санкцій.
Відповідно до п.10 Порядку №888 Рішення Кабінету Міністрів України стосовно схвалення та внесення на розгляд Ради національної безпеки і оборони України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій подається на розгляд Ради національної безпеки та оборони України разом із:
супровідним листом за підписом Прем`єр-міністра України;
копією пояснювальної записки до проекту рішення Кабінету Міністрів України стосовно схвалення та внесення на розгляд Ради національної безпеки і оборони України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій та іншими (за наявності) матеріалами до нього в електронній формі;
порівняльною таблицею (у разі подання проекту рішення Кабінету Міністрів України щодо внесення змін чи скасування санкцій).
Ініціатор схвалених Кабінетом Міністрів України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій є відповідальним за супроводження відповідного рішення Кабінету Міністрів України в Апараті Ради національної безпеки і оборони України до їх розгляду Радою національної безпеки і оборони України (п.11 Порядку №888).
Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 №878 «Про затвердження Положення про Міністерство внутрішніх справ України» (далі - Положення №878), Міністерство внутрішніх справ України (МВС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МВС є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах: забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, а також надання поліцейських послуг; захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні; цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.
Згідно з підпунктом 1 пункту 4 Положення про Національну поліцію, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 28.10.2015 №877 «Про затвердження Положення про Національну поліцію», Національна поліція відповідно до покладених на неї завдань узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністрові внутрішніх справ.
Підпунктами 1-3 пункту 4 Положення №878 встановлено, що МВС відповідно до покладених на нього завдань: узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо його вдосконалення та в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України; розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції; погоджує проекти законів, інших актів законодавства, які надходять на погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує в межах повноважень, передбачених законом, висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб`єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Згідно з підпунктом 1 та абзацом 2 підпункту 3 пункту 11 Положення №878 міністр: очолює МВС, здійснює керівництво його діяльністю; спрямовує та координує діяльність визначених Кабінетом Міністрів України центральних органів виконавчої влади, зокрема: погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, проекти законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України.
Так, пропозиції Кабінету Міністрів України були оформлені розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.05.2021 №442-р «Про внесення пропозицій щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
Відповідно до пункту 1 Розпорядження КМУ №442-р, у зв`язку з наявністю реальних та потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці і суверенітету України, а також з метою протидії особам, які перебувають у статусі суб`єкта підвищеного злочинного впливу, відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про санкції» схвалити та внести невідкладно на розгляд Ради національної безпеки і оборони України пропозиції щодо безстрокового застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до фізичних осіб за переліком згідно з додатками 1-2 (для службового користування).
Колегія суддів погоджує висновок суду першої інстанції, що відповідачі по справі наділені компетенцією лише щодо формування пропозиції відносно застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до фізичних осіб.
Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень на демократичну участь у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.
Цей Закон, як можна побачити зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.
За цим актом держава має легітимну можливість відступати від певних гарантованих конституційних прав, але водночас для того, щоб запобігти загрозам державного свавілля чи авторитаризму, повинна застосовувати обмежувальні заходи (санкції) винятково, тимчасово, використовувати їх як крайній і як необхідний (невипадковий) захід. Повинна застосовувати їх співмірно з тими загрозами національним інтересам, національній безпеці чи для протидії терористичній діяльності, яким держава намагається запобігти з їхньою поміччю.
Оскільки обмежувальні заходи є чутливими для осіб, до яких вони можуть бути застосовані, та мають відповідати певним стандартам обмеження основних прав, одним з яких є забезпечення балансу між потребами національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності держави, з одного боку, та демократії і прав людини, з другого, у цьому Законі визначені види обмежувальних заходів (санкцій), підстави їхнього застосування, окреслено коло осіб, до яких вони застосовуються, а також за яких умов. Встановлені органи державної влади, які вносять пропозиції про застосування санкцій, інституція, яка приймає рішення про їхнє застосування, та порядок, за яким втілюються ці заходи.
Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, беручи до уваги, що використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон № 1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.
Такі висновки сформулювала Велика Палата Верховного Суду в постанові від 07 липня 2022 року у справі №9901/348/21.
Закон № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначає підстави, умови, мету застосування санкцій.
Разом з цим, вказаними нормами права врегульовано чіткий порядок застосування санкцій, який передбачає такі етапи: 1) подання ініціатором, яким є МВС України, пропозиції щодо застосування таких санкцій до КМ України; 2) внесення відповідної пропозиції КМ України на розгляд РНБО України; 3) прийняття РНБО України відповідного рішення; 4) введення такого рішення РНБО України в дію Указом Президента України.
Як свідчать приписи частини третьої статті 5 Закону № 1644-VII, рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачені пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО України та вводиться в дію Указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання Указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
Отже, Президент України, у межах наданих йому повноважень, вводить у дію рішення РНБО України.
Своєю чергою, в силу статті 26 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", КМ України забезпечує виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України, введених у дію указами Президента України, що відповідають положенням Конституції України.
Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що визнаючи дії відповідачів протиправними щодо внесення пропозицій до РНБО України стосовно застосування санкцій до позивача, суд не відновить порушені права позивача, оскільки остаточне рішення в силу статті 5 Закону № 1644-VII приймається органом, який застосував санкції до позивача, що свідчить про неефективний спосіб захисту порушеного права.
Так, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Водночас, оскаржувані дії відповідачів не є юридично значимими для спірних правовідносин, тому належним і достатнім способом захисту порушених прав позивача внаслідок застосування до нього санкцій є саме оскарження відповідного Указу Президента України, яким введено в дію рішення РНБО України, відповідно до якого до позивача застосовано санкції, про що вірно зазначив суд першої інстанції.
Станом на день розгляду справи Указ Президента України від 21.05.2021 року № 203/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», в частині накладання санкцій на ОСОБА_1 є чинним та зміни до нього не вносились.
При цьому в провадженні Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду перебуває справа № 9901/243/21 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи: Кабінет Міністрів України, Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21.05.2021 № 203/2021 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», в частині накладання санкцій на ОСОБА_1 .
Оскільки в даному випадку позивачем обраний неналежний спосіб відновлення порушених прав позивача, у задоволені слід відмовити. Інші ж доводи позивача не мають значення під час розгляду цієї справи. 
На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та надано їм належну юридичну оцінку, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.
Керуючись статтями  241-245,  250,  315,  316,  321,  322,  327,  329 КАС України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1  на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26.12.2022 року в адміністративній справі №280/12892/21 – залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26.12.2022 року в адміністративній справі №280/12892/21 – залишити без змін. 
Вступна та резолютивна частини постанови складені в нарадчій кімнаті та проголошені в судовому засіданні 14.06.2023 року, в повному обсязі постанова складена відповідно до ст. 243 КАС України.
Постанова набирає законної сили з    дати прийняття   та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.   

Головуючий - суддя                                                                      С.В. Білак 

                               суддя                                                                      І.В. Юрко 

                               суддя                                                                      С.В. Чабаненко