ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 вересня 2023 року 
м. Київ
справа № 300/1286/22
провадження № К/990/237/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 
на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року (суддя Скільський І.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року (головуючий суддя Шинкар Т.І., судді Іщук Л.П., Судова - Хомюк Н.М.)
у справі № 300/1286/22 
за позовом ОСОБА_1 
до Богородчанської селищної ради Івано-Франківської області 
про визнання незаконним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У березні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Богородчанської селищної ради Івано-Франківської області, якому просила визнати незаконним та скасувати рішення відповідача від 18 жовтня 2011 року № 401 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель смт. Богородчани".
2.          Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.
3.          Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року і прийняти нове рішення про задоволення позову.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 18 жовтня 2011 року на сьомій сесії шостого демократичного скликання Богородчанської селищної ради Богородчанського району Івано-Франківської області прийнято рішення №401 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель смт. Богородчани», пунктами 1, 2 якого вирішено затвердити технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель смт. Богородчани Богородчанського району Івано-Франківської області, яка включає: схему прояву локальних факторів оцінки та картограму розповсюдження агровиробничих груп ґрунтів. Дане рішення вирішено ввести в дію з 01 січня 2012 року.
5.          Рішення селищної ради від 18 жовтня 2011 року №401 офіційно оприлюднено в місцевих засобах масової інформації часописі Богородчанської районної ради «Слово народу» номер 44 (1601) за 29 жовтня 2011 року.
6.          Вважаючи рішення Богородчанської селищної ради Богородчанського району Івано-Франківської області незаконним, прийнятим з порушенням норм Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», ОСОБА_1 звернулась до суду.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7.          Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що будь-яких процедурних порушень під час прийняття зазначеного рішення відповідачем допущено не було і доводів протилежного позивачем не наведено. 
8.          На думку судів, фактично рішення ради від 18 жовтня 2011 року № 401 є актом одноразового застосування та вичерпує свою дію фактом його виконання. Оскаржуване рішення не встановлює, змінює чи скасовує норми права, так як в результаті його прийняття жодний нормативно-правовий акт не зазнав змін. Відсутність повної сукупності ознак регуляторного акту, передбачених статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», не відносить таке рішення до регуляторного акту, до якого мають бути застосовані вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», в частині обов`язкового оприлюднення проекту такого акту в друкованих засобах масової інформації з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, та здійснення аналізу його регуляторного впливу тощо.
9.          Щодо посилання позивача на відсутність висновку державної експертизи землевпорядної документації суди вважали, що розроблена технічна документація з нормативної грошової оцінки земель населеного пункту смт. Богородчани відповідно до вимог законодавства, пройшла державну експертизу та була затверджена Богородчанською селищною радою. Висновок державної експертизи землевпорядної документації від 27 грудня 2010 року №543 відповідає формі встановленого зразка.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10.          Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували підпункт 271.1.1 пункту 271.1 статті 271 ПК, ч. 3 статті 201 Земельного кодексу України, частині 12 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 8, 9, 13, 36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", частини 2 статті 21 ЦК України, частини 4 статті 20 Закону України «Про оцінку земель», статті 33 Порядку користування Державним фондом документації із землеустрою та оцінки земель, Закону України "Про землеустрій", статті 138 КАС України, частини 2 статті 16 ЦК України, частини 2 статті 77 КАС України та без урахування висновків Верховного Суду у подібних правовідносинах, викладеного у пунктах 42-45 постанови від 14 травня 2020 року у справі № 280/2100/19, у пунктах 26, 27 постанови Верховного Суду від 01 червня 2022 року у справі № 280/5928/19.
11.          Позивач вважає, що суд першої інстанції помилково розглянув справу у порядку спрощеного позовного провадження, без врахування частини 8 статті 264 КАС України.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
13.          Згідно з частиною 1 статті 206 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України), використання землі в Україні є платним. Об`єктом плати за землю є земельна ділянка.
14.          Частинами 1-3 статті 201 ЗК України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
15.          Статтею 1 Закону України "Про оцінку земель" від 11 грудня 2003 року №1378-IV (надалі - Закон №1378-IV) визначено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами; рентний дохід - дохід, який можна отримати із землі як фактора виробництва залежно від якості та місця розташування земельної ділянки.
16.          Частиною 5 статті 5 Закону №1378-IV встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
17.          Відповідно до статті 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
18.          Статтею 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, серед іншого, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України (пункти 34-35 частини 1).
19.          Відповідно до частини 3 статті 201 ЗК України нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
20.          Згідно з частиною 1 статті 23 Закону України "Про оцінку земель" технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
21.          Частинами 1, 2, 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
22.          У частині 12 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
23.          Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
24.          Згідно зі статтею 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
25.          Верховний Суд неодноразово викладав позицію щодо застосування норм права, зокрема, Законів України: "Про місцеве самоврядування в Україні"; "Про оцінку земель"; "Про землеустрій", "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"; Земельного кодексу України, й стверджував про належність рішень органів місцевого самоврядування стосовно затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок певної територіально-адміністративної одиниці, викладених, у тому числі, у формі ухвал, до нормативно - правових актів регуляторного характеру (постанови Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі №522/7868/13, від 27 листопада 2018 року у справі №826/2507/18, від 17 грудня 2019 року у справі №1940/1662/18, від 29 квітня 2020 року у справі №161/6580/16-а, від 10 квітня 2020 року у справі №615/1182/15-а, від 25 вересня 2018 року у справі №428/7176/14-а від 10 червня 2021 року у справі №823/902/17, від 08 грудня 2021 року у справі №1540/3856/18, від 01 червня 2022 року у справі №280/5928/19, від 14 лютого 2023 року у справі № 695/2607/17).
26.          З огляду на наведене, Суд вважає, що рішення відповідача від 18 жовтня 2011 року № 401 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель смт. Богородчани" є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним) та спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання, також оскаржене рішення розраховано на довгострокове та неодноразове застосування.
27.          Отже, суди попередніх інстанцій невірно встановили правову природу оскаржуваного акта.
28.          Суд апеляційної інстанції помилково посилався на постанову Верховного Суду від 7 жовтня 2021 року у справі №160/17179/20, неврахувавши неподібність правовідносин.
29.          У справі №160/17179/20, на відміну від вищезгаданих судових прецедентів, суд першої інстанції установив, що питання стосовно проведення нормативної грошової оцінки земельних ділянок міста Кам`янське, уведення її в дію (впровадження) на території цієї адміністративно-територіальної одиниці та встановлення показника базової вартості одного квадратного метра землі остаточно вирішено із прийняттям іншого рішення Кам`янської міської ради від 18 грудня 2020 року №41-03/VІІІ «Про впровадження нормативної грошової оцінки земель міста Кам`янське станом на 01.01.2020». Зокрема, цим рішенням впроваджено та введено в дію з 01 січня 2021 року нормативну грошову оцінку земель міста Кам`янське із застосуванням базової вартості одного квадратного метра у розмірі 461,69 гривень, а також визнано таким, що втратило чинність, попереднє рішення цієї ж ради від 12 липня 2013 року №842-38/VІ «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Дніпродзержинськ» (з відповідними змінами). Спірне ж рішення відповідача від 09 липня 2020 року №1975-44/VII «Про затвердження Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кам`янське станом на 01.01.2020», за даних конкретних обставин справи, не мало впливу, в тому числі регуляторного, на правовідносини, у яких виник спір, не змінювало їх і не припиняло дію попередніх актів з цього питання, а відтак не могло порушувати прав підприємства й не вимагало застосування спеціальних регуляторних процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
30.          Також колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги ОСОБА_1 стосовно того, що суд першої інстанції, призначаючи розгляд справи, не врахував положень статті 264 КАС України.
31.          Так, стаття 264 КАС України (у чинній редакції) визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
Частиною 2 вказаної статті визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
32.          Згідно з частинами 4-7 цієї статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
33.          Відповідно до частини 8 статті 264 КАС України адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.
34.          З матеріалів справи вбачається, що суд першої інстанції розглядав справу за правилами спрощеного позовного провадження, не зобов`язував відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
35.          Отже, суди попередніх інстанцій не розглянули справу відповідно до приписів статті 264 КАС України.
36.           Відповідно до пункту 1 частини 2, пункту 4 частини 3 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, а також суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
37.          За правилами частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
38.          За таких обставин, враховуючи сформовану Верховним Судом практику щодо застосування статті 264 КАС України, касаційну скаргу слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
39.          При цьому, Суд не оцінює доводи касаційної скарги по суті спору, оскільки без виконання процесуальних дій ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року у справі №300/1286/22 скасувати із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                      А.А. Єзеров

Суддя                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                          О.П. Стародуб