ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 серпня 2023 року 
м. Київ

справа №460/8517/20
адміністративне провадження № К/990/4963/22  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 460/8517/20
за позовом ОСОБА_1 до Костопільської районної державної адміністрації Рівненської області, Рівненської районної державної адміністрації Рівненської області про скасування розпорядження голови, визнання бездіяльності протиправною та стягнення моральної шкоди, провадження у якій відкрито 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого-судді Онишкевича Т.В., суддів: Іщук Л.П., Обрізка І.М.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Костопільської районної державної адміністрації Рівненської області (далі - Костопільська РДА, відповідач), в якому просив:
- скасувати розпорядження голови Костопільської РДА № 181 від 15 липня 2020 року про затвердження Акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 3 від 15 липня 2020 року;
- визнати протиправною бездіяльність Костопільської РДА, що полягає у ненарахуванні у повному обсязі збитків, завданих УМГ «Львівтрансгаз» ПАТ «Укртрансгаз» на земельній ділянці кадастровий номер - 5623482000:05:004:0050 згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 284 від 19 квітня 1993 року «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» та зобов`язати Костопільську РДА виконати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 09 січня 2020 року по справі № 460/2414/19 в частині нарахування збитків у повному обсязі згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 284 від 19 квітня 1993 року;
- визнати протиправною бездіяльність Костопільської РДА, що полягає у ненарахуванні збитків, завданих УМГ «Львівтрансгаз» ПАТ «Укртрансгаз» на земельних ділянках кадастровий номер - 5623482000:05:004:0049 та кадастровий номер 5623482000:05:004:0050 згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 1098 від 17 грудня 2008 року "Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель" та зобов`язати Костопільську РДА виконати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 09 січня 2020 року по справі № 460/2414/19 в частині нарахування збитків згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 1098 від 17 грудня 2008 року;
- визнати протиправною бездіяльність Костопільської РДА, що полягає у затягуванні процесу нарахування збитків, не здійсненні юридично значимих і обов`язкових дій, які віднесені до її компетенції, що були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені;
- стягнути з Костопільської РДА 58760,00 грн на відшкодування моральної шкоди, заподіяної        її протиправною бездіяльністю.
2.          Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване розпорядження суперечить актам законодавства, зокрема, не відповідає вимогам постанов Кабінету Міністрів України №284 від 19 квітня 1993 року та № 1098 від 17 грудня 2008 року, а відтак, порушує права та законні інтереси ОСОБА_1 . 
Крім того, у зв`язку з відсутністю нарахування збитків у повному обсязі, якість ґрунтового покрову порушених земельних ділянок не може бути відновлена, що у своїй сукупності з ненаданням відповідачами обґрунтованих відповідей на звернення у встановлений чинним законодавством строк, призводить до моральних страждань, вимагає додаткових зусиль для організації життя позивача, зумовлює регулярне відвідування Костопільської та Рівненської районних державних адміністрацій, бюро правової допомоги, суду та медичних закладів. А тому, на переконання сторони позивача, неправомірними діями відповідачів завдана також і моральна шкода, яку оцінює у 58760,00 грн. З наведених вище підстав, сторона позивача просила позовні вимоги задовольнити.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.          Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2021 року позов задоволено частково.
Скасувано розпорядження голови Костопільської РДА №181 від 15 липня 2020 року «Про затвердження Акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 15 липня 2020 року № 3».
Визнано протиправними дії Костопільської РДА, які полягають у неналежному розгляді заяв ОСОБА_1 про нарахування йому збитків, завданих УМГ «Львівтрансгаз» ПАТ «Укртрансгаз» на земельній ділянці кадастровий номер 5623482000:05:004:0050 - згідно постанови Кабінету Міністрів України «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам»№284 від 19.04.1993 та згідно постанови Кабінету Міністрів України «Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель» №1098 від 17.12.2008, а також на земельній ділянці кадастровий номер 5623482000:05:004:0049 - згідно постанови Кабінету Міністрів України «Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель» №1098 від 17.12.2008.
Зобов`язано Рівненську РДА у відповідності до вимог законодавства розглянути заяви ОСОБА_1 про нарахування йому збитків, завданих УМГ «Львівтрансгаз» ПАТ «Укртрансгаз» на земельній ділянці кадастровий номер 5623482000:05:004:0050 - згідно постанови Кабінету Міністрів України «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам»№284 від 19.04.1993 та згідно постанови Кабінету Міністрів України «Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель» №1098 від 17.12.2008, а також на земельній ділянці кадастровий номер 5623482000:05:004:0049 - згідно постанови Кабінету Міністрів України «Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель» №1098 від 17.12.2008, з прийняттям відповідних рішень у встановлені законодавством строки.
Стягнути з Костопільської РДА на користь ОСОБА_1 17 000,00 гривень на відшкодування завданої моральної шкоди.
В решті вимог відмовлено.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань суб`єктів владних повноважень Костопільської РДА та Рівненської районної державної адміністрації солідарно на користь ОСОБА_1 пропорційну частину судових витрат по справі, а саме 1 979,20 грн.
4.          Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що оскаржуване розпорядження не відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки прийняте з порушенням вимог чинного законодавства, зокрема, постанови Кабінету Міністрів України «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» № 284 від 19 квітня 1993 року та постанови Кабінету Міністрів України «Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель» № 1098 від 17 грудня 2008 року. 
З огляду на встановлену протиправність розпорядження голови Костопільської РДА № 181 від 15 липня 2020 року, суд дійшов переконання, що належним і ефективним способом захисту порушених прав позивача є визнання протиправними дій Костопільської РДА, які полягають у неналежному розгляді заяв позивача про нарахування йому збитків, завданих УМГ «Львівтрансгаз» ПАТ «Укртрансгаз», з прийняттям відповідних рішень у встановлені законодавством строки. Тривала протиправна поведінка відповідача завдала позивачу моральну шкоду, яка має бути відшкодована у грошовому еквіваленті у сумі 17000 грн.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5.          Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року апеляційну скаргу Рівненської районної державної адміністрації задоволено частково.
Скасовано рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2021 року у справі № 460/8517/20 та провадження у цій справі закрито.
6.          Суд апеляційної інстанції мотивував своє рішення тим, що повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Стосовно відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним і скасування рішення Костопільської РДА про затвердження акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих унаслідок користування земельною ділянкою, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
Так, апеляційний суд дійшов висновку, що оскаржуване розпорядження голови Костопільської РДА не створює жодних правових наслідків для позивача, а тому не може порушувати його права чи інтереси, що на підставі наведених вище положень частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України унеможливлює розгляд таких вимог не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
Роблячи такі висновки, суд апеляційної інстанції послався на правову позицію викладену в постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 501/463/15-а (провадження № 11-1154апп18), від 23 січня 2019 року у справі № 822/3345/17 (провадження № 11-985апп18), від 03 липня 2019 року у справі № 823/2491/18 (провадження № 11-331апп19), від 11 вересня 2019 року у справі № 826/1773/18 (провадження № 11-68апп19).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.           07 лютого 2022 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 .
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року, рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2021 року залишити без змін.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції протиправно обмежив доступ позивачу до судочинства та позбавив його права на визначення збитків та відновлення якості землі у передбачений законодавством спосіб.
Скаржник наполягає, що оскаржуване розпорядження є правовим актом ненормативного характеру, на підставі якого у нього виникають права, які в даному випадку підлягають захисту в судовому порядку.
Також ОСОБА_1 зазначив, що наведені судом апеляційної інстанції висновки, зроблені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 12 грудня 2018 року у справі № 501/463/15-а (провадження № 11-1154апп18), від 23 січня 2019 року у справі № 822/3345/17 (провадження № 11-985апп18), від 03 липня 2019 року у справі № 823/2491/18 (провадження № 11-331апп19), від 11 вересня 2019 року у справі № 826/1773/18 (провадження № 11-68апп19), стосуються суб`єктів, які не зазнали шкоди, а навпаки повинні компенсувати власникам землі та землекористувачам зазначені збитки, завдані внаслідок користування земельною ділянкою. 
Звертаючись до суду з касаційною скаргою, ОСОБА_1 зазначив підставою для відкриття касаційного провадження пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України, необхідність відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Великої Палати Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
8.          Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 лютого 2022 року сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів ОСОБА_2, Тацій Л.В.
9.          Ухвалою Верховного Суду від 13 квітня 2022 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
20 травня 2022 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу у якому Рівненська РДА просить суд залишити без задоволення касаційну скаргу та без змін постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року.
На підставі службової записки судді-доповідача Стрелець Т.Г. від 02 серпня 2023 року про проведення повторного автоматизованого розподілу, у зв`язку із звільненням судді ОСОБА_2 (рішення Вищої ради правосуддя від 08.06.2023 № 622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку із поданням заяви про відставку), яка входить до складу колегії суддів, здійснено за допомогою автоматизованої системи документообігу суду її заміну на суддю Стеценка С.Г.
10.          Верховний Суд ухвалою від 08 серпня 2023 року призначив касаційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження з 09 серпня 2023 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є власником двох суміжних земельних ділянок (паїв) - кадастрові номери 5623482000:05:004:0049 та 5623482000:05:004:0050, площею по 0,3378 га кожна, розташованих на території масиву № 3 Дюксинської сільської ради Костопільського району Рівненської області, цільове призначення яких «для ведення особистого селянського господарства».
У 2015 році Рівненським лінійним відділенням Управління магістральних газопроводів «Львівтрансгаз» ПАТ «Укртрансгаз» проводився вибірковий ремонт ізоляційного покриття магістрального газопроводу «Турійськ-Луцьк-Рівне» ДУ 700 мм на км 125.9-127.08 загальною довжиною 1180 м в районі села Дюксин Костопільського району Рівненської області, в результаті якого було пошкоджено родючий шар ґрунту та частково знищено посіви на вказаних земельних ділянках.
04 березня 2016 року комісією Дюксинської сільської ради складено акт про нанесення шкоди вказаним вище земельним ділянкам та часткове знищення озимих посівів при проведенні запланованих ремонтних робіт на магістральному газопроводі «Турійськ-Луцьк-Рівне». За змістом згаданого акта, комісія, виїхавши на місце і зробивши огляд та контрольні проміри, встановила, що при проведенні ремонтних робіт було погіршено якість ґрунтового покриву, шляхом глибокого розкопування та послідуючого рівняння площі, забруднення сторонніми предметами (дріт, гума, куски металу), окрім того, знищено частково посіви озимини. Попередні проміри показали, що ОСОБА_1 пошкоджено земельну ділянку, орієнтовно на площі 0,2600 га, з яких 0,0700 га було засіяно озимою пшеницею. Комісія вважала за можливе відшкодування нанесених збитків, які можуть бути визначені за угодою між власником земельної ділянки та замовником робіт.
Крім того, з метою встановлення якості ґрунту пошкоджених земельних ділянок та подальшого визначення розміру необхідних коштів для проведення рекультивації та відновлення родючого шару ґрунту, позивач звернувся до Рівненської філії Державної установи «Інститут охорони ґрунтів України».
Згідно з висновком Рівненської філії ДУ «Інститут охорони ґрунтів України» №158-16/01/458 від 05 вересня 2016 року щодо обстеження земельних ділянок площею 0,203 га та 0,137 га, які знаходяться у користуванні ОСОБА_1 , на території Дюксинської сільської ради Костопільського району Рівненської області, при проведенні агрохімічного обстеження ґрунтів вказаних земельних ділянок встановлено, що на земельній ділянці площею 0,137 га спостережено порушення верхнього гумусованого орного шару ґрунту, що призвело до збіднення орного шару на мікроорганізми. За результатами агрохімічних досліджень встановлено дуже низький вміст гумусу, що відносить такі землі до деградованих. Визначено, що для відновлення вмісту гумусу та доведення до початкових рівнів забезпеченості елементів живлення необхідно провести агротехнічні та агрохімічні заходи. Вказаний висновок є додатком до агрохімічних паспортів поля, земельної ділянки (№098731-098732) №158-16/01/457 від 05 вересня 2016 року.
Починаючи з 2016 року, ОСОБА_1 неодноразово звертався до Костопільської районної державної адміністрації з письмовими заявами щодо визначення розміру збитків, завданих належним йому на праві приватної власності земельним ділянкам у зв`язку з непроведенням робіт з рекультивації порушених земель, у відповідності до положень постанов Кабінету Міністрів України №284 від 19 квітня 1993 року «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» та №1098 від 17 грудня 2008 року «Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 квітня 2018 року в адміністративній справі №826/14202/17, яке набрало законної сили 14 травня 2018 року, визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Костопільської районної державної адміністрації №44 від 14 лютого 2017 року, яким було затверджено Акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 13 лютого 2017 року, у якому розраховано розмір збитків, завданих земельним ділянкам ОСОБА_1 Рівненським ЛВ УМГ «Львівтрансгаз» ПАТ «Укртрансгаз» при проведенні вибіркового ремонту ізоляційного покриття МГ «Турійськ-Луцьк- Рівне», в сумі 43 076,18 грн.
Саме тому, 06 вересня 2018 року позивач повторно звернувся до Костопільської районної державної адміністрації із заявою за вих. №12 про розгляд питання щодо нарахування збитків, завданих земельним ділянкам, які перебувають у його власності, під час ремонту ізоляційного покриття магістрального газопроводу «Турійськ-Луцьк-Рівне».
Проте, засідання комісії з визначення та відшкодування збитків Костопільської районної державної адміністрації неодноразово переносились, зокрема, з метою витребування відповідачем у Рівненської філії державної установи «Інститут охорони ґрунтів України», ОСОБА_1 та УМГ «Львівтрансгаз» ПАТ «Укртрансгаз» додаткових документів та інформації, що стосується досягнення/недосягнення згоди щодо розміру та відшкодування завданих позивачу збитків.
Розпорядженням голови Костопільської районної державної адміністрації №412 від 13 грудня 2018 року затверджено Акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам на земельній ділянці орієнтовною площею 0,137 га (кадастровий номер 5623482000:05:004:0049) в сумі 12 315,55 грн без урахування доставки та 15 031,15 грн з урахуванням доставки. При цьому, розмір збитків, у зв`язку із погіршенням корисних властивостей земельної ділянки з кадастровим номером 5623482000:05:004:0050, що перебуває у власності позивача, комісією з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам Костопільської районної державної адміністрації не розглядався. Наведене не заперечувалось й сторонами у процесі розгляду справи по суті.
Рішенням Костопільського районного суду Рівненської області від 31 травня 2019 року у справі №564/1710/17 позов ОСОБА_1 до АТ «Укртрансгаз» в особі філії «Управління магістральних газопроводів «Львівтрансгаз» про відшкодування збитків внаслідок погіршення якості ґрунтового покриву, знищення посівів та стягнення моральної шкоди задоволено частково, стягнуто на користь ОСОБА_1 18 258,00 грн відшкодування моральної шкоди, а також 15 031,15 грн. відшкодування на відновлення якості ґрунтового покриву порушеної ділянки (з урахуванням розпорядження голови Костопільської районної державної адміністрації №412 від 13.12.2018).
Разом з тим, вважаючи, що розмір збитків нараховано не у повному обсязі, позивач неодноразово повторно звертався до Костопільської РДА Рівненської області з відповідними письмовими зверненнями.
Зокрема, 06.02.2019 позивач звернувся до відповідача з листом за вих. №45, у якому просив провести визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації земель у відповідності до приписів постанови Кабінету Міністрів України «Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель» №1098 від 17 грудня 2008 року.
У свою чергу, листом від 20 лютого 2019 року за вих. №46, у зв`язку з поверхневою і неконкретизованою відповіддю на лист від 27 грудня 2018 року за вих. №37, позивач, на виконання Постанови КМУ №284, повторно просив терміново скласти калькуляцію витрат у повному обсязі, донарахувати та затвердити визначені збитки.
18 лютого 2019 року Деражненською сільською радою Костопільського району Рівненської області видано довідку №132 про те, що при складанні комісією Дюксинської сільської ради Акта від 04 березня 2016 року про нанесення шкоди земельним ділянкам та часткове знищення озимих посівів при проведенні запланованих ремонтних робіт на магістральному газопроводі «Турійськ-Луцьк-Рівне», не було зазначено номера масиву та номерів земельних ділянок, на яких проводився огляд, а саме: масив № НОМЕР_1 , земельні ділянки № НОМЕР_2 (кадастровий номер земельної ділянки - 5623482000:05:004:0049) та №6 (кадастровий номер земельної ділянки - 5623482000:05:004:0050).
27 грудня 2019 року, 01 лютого 2019 року та 01 березня 2019 року позивач звертався з письмовими листами (за вих. №№ 40, 43, 49 відповідно) до Рівненської обласної державної адміністрації щодо сприяння в оперативному вирішенні питання щодо визначення збитків, завданих внаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель належних позивачу земельних ділянок, у відповідності до положень постанов Кабінету Міністрів України №284 від 19.04.1993 та №1098 від 17.12.2008.
Водночас, вважаючи протиправною бездіяльність Костопільської районної державної адміністрації, що полягала у ненарахуванні збитків, завданих УМГ «Львівтрансгаз» ПАТ «Укртрансгаз» на земельній ділянці з кадастровим номером 5623482000:05:004:0050, і з метою стягнення моральної та матеріальної шкоди, заподіяної такою бездіяльністю, ОСОБА_1 звернувся з позовом до Рівненського окружного адміністративного суду.
Так, рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 09 січня 2020 року, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду за результатами розгляду справи № 460/2414/19 за позовом ОСОБА_1 до Костопільської районної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинення певних дій, стягнення моральної шкоди, позов задоволено частково. 
Визнано протиправним та скасовано рішення Костопільської районної державної адміністрації щодо відмови у нарахуванні збитків, завданих УМГ "Львівтрансгаз" ПАТ "Укртрансгаз" на земельній ділянці з кадастровим номером 5623482000:05:004:0050, згідно з постановою Кабінету Міністрів України "Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" від 19.04.1993 №284 та постановою Кабінету Міністрів України "Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель" від 17.12.2008 №1098, оформлене Протоколом засідання комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам Костопільської районної державної адміністрації від 20.03.2019 №1 та листом від 22.03.2019 за вих.№1029/01-31/19.
Зобов`язано Костопільську районну державну адміністрацію повторно розглянути заяви ОСОБА_1 від 06.02.2019 №45 та від 20.02.2019 №46 щодо нарахування збитків, завданих УМГ "Львівтрансгаз" ПАТ "Укртрансгаз" на земельній ділянці з кадастровим номером 5623482000:05:004:0050, згідно з постановою Кабінету Міністрів України "Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" від 19.04.1993 №284 та постановою Кабінету Міністрів України "Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель" від 17.12.2008 №1098, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даному рішенні. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
На виконання судового рішення в справі № 460/2414/19 головою Костопільської районної державної адміністрації видано розпорядження №181 від 15 липня 2020 року, яким затверджено Акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам №3 від 15 липня 2020. 
Не погоджуючись зі оспорюваним розпорядженням голови Костопільської РДА, а також вважаючи протиправною бездіяльність Костопільської РДА щодо ненарахування у повному розмірі збитків, завданих порушенням ґрунтового покриву земельних ділянок, позивач звернувся до адміністративного суду із цим позовом.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12.          Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Закриваючи провадження у цій справі суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване розпорядження голови Костопільської РДА не створює жодних правових наслідків для позивача, а тому не може порушувати його права чи інтереси, що на підставі наведених вище положень частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України унеможливлює розгляд таких вимог не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
Отже, як вбачається з матеріалів справи, ключовим питанням у цій справі є, чи може бути оскаржене в судовому порядку розпорядження органу місцевого самоврядування щодо затвердження Акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також дії або бездіяльність відповідача стосовно нарахування суми збитків. 
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Тобто, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
13.          Колегія суддів КАС ВС зазначає, що подібні правовідносини були предметом розгляду Великої Палати Верховного Суду.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11 вересня 2019 року у справі № 826/1773/18 дійшла висновку, що повноваження Виконкому у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку, а стосовно відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку,   що оскаржуване рішення Виконкому не створює жодних правових наслідків для скаржника, а тому не може порушувати його   права чи інтереси, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України   унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
Також ВП ВС зробила висновок, що у випадку коли рішення Виконкому не порушує прав, свобод або інтересів позивача, це унеможливлює заявлення позовних вимог про визнання протиправним і скасування такого рішення не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним і скасування рішення Виконкому про затвердження акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих унаслідок користування земельною ділянкою, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
   При цьому Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що суб`єкт якому завдано шкоду має право звернутися до господарського суду з позовом про відшкодування збитків. Саме в такому випадку буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення Виконкомом збитків власнику землі.
Згідно із пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно частини першої статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно   статтями 238,   240   цього Кодексу.
Враховуючи наведені висновки Великої Палати Верховного Суду та норми статтей 238 та 319 КАС України, колегія суддів КАС ВС дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції прийняв обґрунтоване рішення про закриття провадження в даній справі, оскільки правомірність визначення відповідачем суми збитків має вирішуватись в межах розгляду справи про стягнення таких збитків. 
14.          Також, колегія суддів КАС ВС звертає увагу, що судом першої інстанції встановлено, що в межах розгляду справи № 564/1710/17 за позов ОСОБА_1 до АТ «Укртрансгаз» в особі філії «Управління магістральних газопроводів «Львівтрансгаз», рішенням Костопільського районного суду Рівненської області від 31 травня 2019 року, яке залишене без змін постановою Рівненського апеляційного суду від 17 жовтня 2019 року позов ОСОБА_1 задоволено частково, стягнуто на його користь 18 258,00 грн. відшкодування моральної шкоди, а також 15 031,15 грн. відшкодування на відновлення якості ґрунтового покриву порушеної ділянки (з урахуванням розпорядження голови Костопільської районної державної адміністрації №412 від 13.12.2018).
Отже, ОСОБА_1 вже звертався до суду з позовом про стягнення відшкодування якості ґрунтового покриву порушеної ділянки з кадастровим номером 5623482000:05:004:0049. В межах розгляду справи № 564/1710/17 судом досліджувалось питання правомірності визначення відповідачем суми збитків завданих власнику цієї земельної ділянки. 
Верховний Суд зазначає, що ОСОБА_1 не навів підстав, які не дають йому можливості звернуться до суду з позовом про стягнення суми коштів, яка визначена в затвердженому Розпорядженням відповідача Акті з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 3 від 15 липня 2020 року.
Отже, доводи позивача про позбавлення його права захистити свої права не підтвердились під час розгляду справи, оскільки правомірність визначення розміру збитків власнику землі перевіряється в судовому порядку в межах розгляду справи про відшкодування збитків.
15.          Стосовно тверджень позивача про необхідність відступити від наведеного вище висновку Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів КАС ВС зазначає, що такий відступ можливий тільки вразі передачі справи на розгляд Великої Палати.
Відповідно до частини четвертої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.
Суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики (частина п`ята вказаної статті).
Враховуючи норми статті 346 КАС України, Верховний Суд зауважує, що Велика Палата Верховного Суду вже неодноразово викладала у своїх постановах висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах. В наведених скаржником постановах, ВП ВС зробила висновок щодо правової природи розпорядження суб`єкта владних повноважень, яким затверджено акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, та дійшла висновку, що воно не порушує права суб`єкта звернення. Правомірність визначення збитків власнику землі перевіряється в судовому порядку в межах розгляду справи про відшкодування збитків.
Колегія суддів КАС ВС не вбачає підстав для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених в раніше ухвалених рішеннях ВП ВС.
Також на переконання колегії суддів, дана справа не містить виключної правової проблеми як підстави для її передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду. 
З огляду на викладене, підстави для передачі справи на розгляд ВП ВС відсутні.
16.          Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню. 
Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 346, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року у справі                        № 460/8517/20 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                          Стрелець Т.Г.
Судді                                                                                                     Тацій Л.В.
                                                                                                    Стеценко С.Г.