ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
13 липня 2023 року           справа №200/1190/23 

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді Сіваченка І.В., суддів: Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 квітня 2023 року (повне судове рішення складено 20 квітня 2023 року) у справі № 200/1190/23 (суддя в І інстанції Духневич О.С.) за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, 

                                                           УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області (далі - Управління), в якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо обмеження розміру пенсії з 01 березня 2022 року ОСОБА_1 максимальним розміром;
- зобов`язати Управління з 01 березня 2022 року перерахувати та виплачувати пенсію позивачу без обмеження максимальним розміром, та здійснити виплату різниці між максимально нарахованим та фактично виплаченим розміром з 01 березня 2022 року по день проведення перерахунку.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що згідно постанови КМУ від 16 лютого 2022 року № 118 було проведено індексацію пенсій з 01.03.2022 згідно Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб». Відповідно до розрахунку пенсії за вислугу років станом на 14.10.2022, позивачу було нараховано пенсію у сумі 21993,12 грн, однак, виплачено лише 20270,00 грн. Позивач вважає, що під час проведення Головним управлінням Пенсійного фонду України в Донецькій області перерахунку пенсії з 01.03.2022 останній безпідставно обмежив розмір пенсії десятьма прожитковими мінімумами.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 20 квітня 2023 року позов задоволено частково.
Визнано протиправними дії відповідача щодо обмеження розміру пенсії ОСОБА_1 з 01 березня 2022 року максимальним розміром.
Зобов`язано Управління здійснити з 01 березня 2022 року перерахунок та виплату пенсії позивачу без обмеження максимальним розміром з урахуванням раніше виплачених сум.

Не погодившись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення місцевого суду, прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі та в межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Позивач є одержувачем пенсії відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» № 2262 від 09 квітня 1992 року (далі - Закон № 2262). Частиною 7 статті 43 Закону № 2262 встановлено, що максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» № 1774-VIII від 06 грудня 2016 року внесено зміни до статті 43 Закону № 2262 та зазначено, що максимальний розмір пенсії не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» №1774-VIII від 06 грудня 2016 року передбачено, що вказані обмеження застосовуються до осіб не залежно від дати призначення пенсії. Також, відповідно до частини 3 статті 27 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» від 09 липня 2003 року № 1058–IV, максимальний розмір пенсії […] не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність. Абзацом 8 статті 7 Закону України «Про державний бюджет» № 1928-IХ від 02 грудня 2021 року встановлено, що розмір прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність: з 01 липня 2022 року – 2027 гривень, з 01 грудня 2022 року – 2093 гривні. Отже, на даний час розмір пенсі із урахуванням надбавок, […], індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність. Нормами статті 8 Закону № 2262 передбачено, що виплата пенсій, у тому числі додаткових пенсій, доплат, надбавок та підвищень до них, компенсаційних виплат, встановлених законодавством, звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, та членам їх сімей забезпечується за рахунок коштів Державного бюджету України. Відповідно до статей 23 та 116 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету можна здійснювати лише за наявності відповідного бюджетного призначення, встановленого законом про Державний бюджет України. Взяття зобов`язань без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом чи законом про Державний бюджет України є порушенням бюджетного законодавства (підпункти 20, 24 пункту 1 статті 116 Бюджетного кодексу України № 2456 – VI від 8 липня 2010 року). 

Апеляційний розгляд здійснено в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено наступне.
Позивач ОСОБА_1 перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Донецькій області, як отримувач пенсії за вислугу років, відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09.04.1992 № 2262-ХІІ.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 21.11.2021 по справі № 200/11398/21, яке набрало законної сили 16.12.2021 адміністративний позов ОСОБА_1 (місце реєстрації відповідно паспорта громадянина України: АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області (місцезнаходження згідно даних з ЄДР: 84122, Донецька область, м. Слов`янськ, пл. Соборна, буд. 3, код ЄДРПОУ 13486010) про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії задоволено. Визнано протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області щодо нездійснення перерахунку та виплати пенсії ОСОБА_1 з 01 грудня 2019 року на підставі довідки про розмір грошового забезпечення № 33/25-1276 від 14.06.2021, виготовленою ДУ «Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Донецькій області» з урахуванням основних і додаткових видів грошового забезпечення. Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Донецькій області здійснити перерахунок та виплату пенсії ОСОБА_1 на підставі довідки про розмір грошового забезпечення ДУ «Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Донецькій області» № 33/25-1276 від 14.06.2021, з урахуванням основних і додаткових видів грошового забезпечення у загальній сумі 27485,12 гривень із виплатою різниці між фактично отриманою та належною до сплати суми пенсій за період з 01.12.2019 до моменту здійснення перерахунку пенсії. Стягнуто з Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області (код ЄДРПОУ 13486010) за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) судові витрати з судового збору у розмірі 908 гривень 00 копійок.
На виконання вказаного рішення відповідачем здійснено перерахунок пенсії позивача, однак при здійсненні такого перерахунку відповідач обмежив її виплату максимальним розміром, у зв`язку із чим пенсія позивача склала 20270,00 грн.
15.09.2022 позивач звернувся до Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області із заявою, відповідно до якої просив здійснити перерахунок та виплату пенсії без обмеження максимальним розміром з урахуванням виплачених сум, з 01.03.2022 з урахуванням індексації пенсії без обмеження максимального розміру з основним розміром, визначеним на момент призначення пенсії, відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2022 року № 118 «Про індексацію пенсій та заходи щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2022 році».
Листом від 14.10.2022 № 15310-13246-Д/15/8-0500-22 Головне управління Пенсійного фонду України в Донецькій області позивачу повідомлено, що на виконання рішення Донецького окружного адміністративного суду від 15.11.2021 по справі № 200/11398/21 ОСОБА_1 проведено перерахунок пенсії в повному обсязі в межах функціональних повноважень та діючого законодавства. Після виконання судового рішення розмір пенсії. ОСОБА_1 складає 21933,12 грн., але відповідно до ч. 3 ст. 27 Закону України від 09.07.2003 «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткових пенсій, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність. Отже, до виплати підлягає сума пенсії 20270,00 грн. Позивачу роз`яснено, що у разі незгоди з відповіддю пенсійного органу, вона може бути оскаржена в адміністративному або судовому порядку.
Вважаючи дії відповідача щодо обмеження пенсійної виплати максимальним розміром протиправними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Вирішуючи спірні правовідносини, суд зазначає наступне.
Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 46 Конституції України передбачено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Спеціальним законом, який регулює правовідносини у сфері пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували на військовій службі, службі в органах внутрішніх справ, є Закон України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09.04.1992 № 2262-ХІІ (далі - Закон № 2262-ХІІ).
Преамбулою Закону № 2262-ХІІ передбачено, що держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв`язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.
Частиною 3 статті 43 Закону № 2262-XII передбачено, що пенсії особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, та членам їх сімей обчислюються з розміру грошового забезпечення, враховуючи відповідні оклади за посадою, військовим (спеціальним) званням, процентну надбавку за вислугу років, щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії в розмірах, установлених законодавством, з якого було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 № 988 «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції» встановлено, зокрема, що грошове забезпечення поліцейських складається з посадового окладу, окладу за спеціальним званням, щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, які мають постійний характер), премії та одноразових додаткових видів грошового забезпечення. Також цією постановою установлені схеми посадових окладів поліцейських, додаткові види грошового забезпечення, розміри надбавки за стаж служби в поліції.
У подальшому Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 21.02.2018 № 103 «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб», пунктом 3 якої постановлено перерахувати з 01.01.2016 пенсії, призначені згідно із Законом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) за прирівняною посадою з розміру грошового забезпечення поліцейського, враховуючи відповідні оклади за посадою, спеціальним званням, відсоткову надбавку за вислугу років, щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії в розмірах, установлених законодавством, з якого було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, за січень 2016 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 № 988 «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції».
Водночас Законом № 3668-VI внесено зміни у статтю 43 Закону № 2262-XII, яку викладено в редакції Закону № 3668-VI, а саме: максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
Проте, зазначене положення в цілому визнано неконституційним відповідно до рішення Конституційного Суду України № 7-рп/2016 від 20.12.2016.
Згідно із пунктом 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016, зокрема, частина 7 статті 43 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» втратила чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення.
Згідно ч.2 ст.152 Конституції України, закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за рішеннями Конституційного Суду України неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність (абз 6 п. 4 Рішення Конституційного Суду України у Справі № 1-31/2000 про порядок виконання рішень Конституційного Суду України).
Як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2000 року (вказана вище справа № 1-31/2000 про порядок виконання рішень Конституційного Суду України), рішення Конституційного Суду України мають пряму дію і для набрання чинності не потребують підтверджень з боку будь-яких органів державної влади.
Отже, правовим наслідком прийняття Конституційним Судом України рішення від 20 грудня 2016 у справі № 7-рп/2016, є втрата чинності з 20 грудня 2016 року норм частини 7 статті 43 в Законі України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб». Це, у свою чергу, виключає можливість законодавчого органу України вносити зміни у норму яка визнана неконституційною, оскільки після визнання неконституційною ч. 7 ст. 43 Закону від 09.04.1992 № 2262-XII, така норма вважається «відсутньою» у тексті Закону.
Відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 06.12.2016 № 1774-VIII, який відповідно до Прикінцевих положень цього Закону, набрав чинності з 01.01.2017, у частині 7 статті 43 Закону № 2262-XII слова і цифри «у період з 1 січня 2016 року по 31 грудня 2016 року» замінено словами і цифрами «по 31 грудня 2017 року».
Таким чином, буквальне розуміння змін, внесених Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 06.12.2016 № 1774-VIII з урахуванням рішення Конституційного Суду України № 7-рп/2016 від 20.12.2016, дозволяє стверджувати, що у Законі № 2262-XII відсутня частина 7 статті 43, а внесені до неї зміни, що полягають у зміні слів і цифр, є нереалізованими.
Це означає, що стаття 43 Закону № 2262-XII не передбачала положення про те, що максимальний розмір пенсії не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів.
Отже, внесені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 06.12.2016 № 1774-VIII до частини 7 зазначеної статті, яка визнана неконституційною і втратила чинність, зміни (щодо періоду, протягом якого діють обмеження пенсії), самі по собі не створюють підстав для такого обмеження.
Верховний Суд неодноразово висловлював позицію у подібних правовідносинах у постановах від 10.09.2021 у справі № 300/633/19, від 21.12.2021 у справі № 120/3552/21-а та від 07.10.2022 у справі № 640/7973/21.
Суд не знаходить підстав для відступу від цього правового висновку, оскільки Законом України від 08.07.2011 № 3668-VI «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» (далі - Закон № 3668-VI), внесено зміни у статтю 43 Закону № 2262-XII, шляхом викладення її в редакції Закону № 3668-VI.
Тобто, положення частини 7 статті 43 Закону № 2262-XII та положення частини 1 статті 2 Закону № 3668-VІ (у частині поширення її дії на Закон № 2262-ХІІ), прийняті одночасно для регулювання одних і тих самих правовідносин (обмеження максимальним розміром пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII) та є однаковими за змістом.
Конституційним Судом України у рішенні від 20.12.2016 року № 7-рп/2016 надано оцінку правовому регулюванню спірних правовідносин (обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців та осіб, які мають право на пенсію за Законом № 2262-XII) та визнано таким, що не відповідає статті 17 Конституції України положення частини 7 статті 43 Закону № 2262-XII.
Водночас положення статті 2 Закону № 3668-VI (у частині поширення її дії на Закон № 2262-XII), які дублюють зміст частини 7 статті 43 Закону № 2262-XII, тобто є однопредметними правовими нормами, які прийняті одночасно для регулювання спірних правовідносин змін не зазнали та передбачали обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців та осіб, які мають право на пенсію за Законом № 2262-XII.
Тобто, на момент виникнення спірних правовідносин наявна колізія між Законом № 2262-XII, з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016, та Законом № 3668-VI у частині обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців та осіб, які мають право на пенсію за Законом № 2262-XII.
Суд звертає увагу на те, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.11.2018 у справі № 812/292/18 зазначила, що норми законодавства, які допускають неоднозначне або множинне тлумачення, завжди трактуються на користь особи.
Також, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19.02.2020 у справі № 520/15025/16-а сформувала правовий висновок, згідно з яким у разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
У постанові від 13.02.2019, що винесена Великою Палатою Верховного Суду у зразковій справі № 822/524/18 із посиланням на положення статей 1, 8, 92 Конституції України, а також на статтю 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права зроблено висновок про те, що у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, наявність у національному законодавстві правових «прогалин» щодо захисту прав людини та основних свобод, зокрема, у сфері пенсійного забезпечення, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Зважаючи на викладене, у цій справі застосуванню підлягають норми Закону № 2262-XII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016, а не норми Закону № 3668-VI.
Саме такий висновок щодо застосування норм права у подібних спірних правовідносинах викладено Верховним Судом у численних постановах, зокрема від 25.07.2022 у справі № 580/3451/21, від 20.07.2022 у справі № 340/2476/21, від 11.07.2022 у справі № 620/613/21, від 29.06.2022 у справі № 640/19118/18, від 18.05.2022 у справі № 380/12337/20, від 16.12.2021 у справі №400/2085/19 та від 11.07.2022 у справі № 620/613/21.
З урахуванням встановлених обставин справи та наведених норм чинного законодавства України, висновків Верховного Суду, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність правових підстав для задоволення взаємопов`язаних позовних вимог, шляхом визнання протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області щодо обмеження розміру пенсії ОСОБА_1 з 01 березня 2022 року максимальним розміром та зобов`язання Головному управлінню Пенсійного фонду України в Донецькій області здійснити з 01 березня 2022 року перерахунок та виплату пенсії ОСОБА_1 без обмеження максимальним розміром з урахуванням раніше виплачених сум.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків місцевого суду.
Відповідно до положень ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статями 291, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

                                                 ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Донецькій області – залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 квітня 2023 року у справі № 200/1190/23 – залишити без змін.
Повне судове рішення – 13 липня 2023 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Колегія суддів                                                                      І. В. Сіваченко

                                                                                          А. А. Блохін

                                                                                          Т. Г. Гаврищук