ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 вересня 2023 року
м. Київ
Справа № 990/132/23
Провадження № 11-119заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Крет Г. Р., Мартєва С. Ю.,                   Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С.,                         Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження справу № 990/132/23 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії
за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 липня 2023 року (суддя Желтобрюх І. Л.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. У липні 2023 року  ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ, відповідач), у якому просила:
- визнати протиправною на день подачі цієї позовної заяви бездіяльність ВРУ в частині невжиття заходів з офіційного оприлюднення та опублікування Закону України від 03 травня 2023 року № 3096-ІХ «Про внесення змін до статті 26 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу» (далі - Закон № 3096-ІХ);
- зобов`язати ВРУ невідкладно офіційно оприлюднити й опублікувати                                      Закон № 3096-ІХ у газеті «Голос України», офіційному виданні «Відомості Верховної Ради України», а також розмістити на офіційному вебсайті ВРУ;
- стягнути з відповідача на користь позивачки судові витрати.
2. На обґрунтування позовних вимог  ОСОБА_1 зазначила, що ВРУ допускає протиправну бездіяльність, оскільки не оприлюднила та не опублікувала в газеті «Голос України», офіційному виданні «Відомості Верховної Ради України» та на офіційному вебсайті ВРУ Закон № 3096-ІХ. На думку позивачки, протиправна бездіяльність ВРУ порушує її права, свободи та інтереси в частині можливості висловлювати прохання / вимоги й отримувати всі види допомоги та реалізації інших гарантій, наданих їй державою як матері загиблого військовослужбовцята людині похилого віку.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду                              від 10 липня 2023 року відмовлено у відкритті провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4. Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження, суд дійшов висновку, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені лише ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізовує свої владні (управлінські) повноваження.
5. Cпір у цій справі не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої парламент не реалізовує публічно-владних управлінських функцій.
6. Також суд першої інстанції зазначив, що розгляд цього спору з урахуванням його предмета і суб`єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
7. В апеляційній скарзі позивачка просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 липня 2023 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
8. На обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що під час постановлення оскаржуваної ухвали судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. Вважає, що суд неповно з`ясував обставини, які мають значення для цієї справи, що й призвело до невідповідності висновків, викладених в ухвалі, обставинам справи. Зазначила, що оскаржувана ухвала суперечить вимогам Конституції України.
9. Скаржниця не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що її позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час якої він не реалізує публічно-владних управлінських функцій.
10. Крім того, позивачка, посилаючись на статтю 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), зазначає, що суд першої інстанції, ухвалюючи оскаржуване рішення, порушив її право на доступ до правосуддя та забезпечення практичної можливості реалізації права на судовий захист.
Рух апеляційної скарги
11. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 20 липня 2023 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 липня                            2023 року, а ухвалою від 10 серпня 2023 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Короткий зміст викладених у відзиві на апеляційну скаргу доводів
12. Від представника відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 липня 2023 року - без змін, оскільки суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що позовні вимоги в цій справі стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої парламент не реалізує публічно-владних управлінських функцій. Також вважає правильними висновки про те, що юрисдикція адміністративного суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із ВРУ щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в межах процедури законотворчого процесу.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
14. Частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15. На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
16. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті, зокрема шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
17. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
18. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
19. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України встановлені статтею 266 КАС України. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
20. Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах вже звертала увагу на те, що наведені положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4,                 статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які                   прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (див. постанови від 18 серпня 2022 року у                                   справі № 990/94/22 та  від 17 листопада 2022 року у справі № 990/116/22).
21. У своїй практиці Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
22. Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
23. У цій справі ОСОБА_1 звернулася до суду адміністративної юрисдикції з позовом, у якому просила визнати протиправною бездіяльність ВРУ в частині невжиття заходів з офіційного оприлюднення та опублікування Закону № 3096-ІХ та зобов`язати ВРУ невідкладно офіційно оприлюднити й опублікувати цей Закон. 
24. За змістом розділу IV Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ, до повноважень якої належить прийняття законів, а порядок роботи встановлюється Конституцією України та Регламентом ВРУ, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент ВРУ) (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85, частина п`ята статті 83 Конституції України).
25. Частиною другою статті 1 Регламенту ВРУ, передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення нею контрольних функцій.
26. Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІVРегламенту ВРУ).
27. Здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.
28. У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом положень статей 85,                                     91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті                                 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
29. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що дії ВРУ щодо реалізації законотворчої функції (дії / бездіяльність ВРУ щодо оприлюднення закону) не є владно-управлінськими, відтак предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
30. Вимога позивачки про зобов`язання ВРУ невідкладно офіційно оприлюднити й опублікувати Закон № 3096-ІХ пов`язана саме із вчиненням ВРУ дій, які віднесено до законотворчої діяльності, контроль за якою, як указано вище, знаходиться поза межами компетенції суду адміністративної юрисдикції.
31. Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, є правильним, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
32. Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18, від 11 березня 2020 року у справі № 9901/11/20, від 13 травня 2020 року у справі № 9901/527/19, від 12 травня 2021 року у справі № 9901/32/21, від 22 вересня 2021 року у справі № 9901/144/21, від 18 серпня 2022 року у справі                     № 990/94/22, від 17 листопада 2022 року у справі № 990/116/22, від 20 липня                    2023 року у справі № 990/80/23.
33. Водночас наведені позивачкою в її апеляційній скарзі доводи про те, що цей спір віднесений до юрисдикції адміністративного суду, Велика Палата Верховного Суду оцінює критично з викладених вище мотивів.
34. Стосовно доводів апеляційної скарги про обмеження позивачки в доступі до суду Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що законодавчі обмеження можливості оскарження діяльності суб`єкта владних повноважень не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки така діяльність, зокрема, ВРУ може бути оскаржена в суді, якщо вона допущена у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.
35. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
36. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного рішення.
37. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
38. Таким чином, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в ухвалі від 10 липня 2023 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 слід відмовити.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
39. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
40. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
41. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу від 10 липня 2023 року суд першої інстанції постановив з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі твердження позивачки не спростовують правильності висновків суду.
Висновки щодо розподілу судових витрат
42. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
43. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 316, 322 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 липня 2023 року залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | | І. В. Желєзний
Судді: | О. О. Банасько | | С. Ю. Мартєв
| Ю. Л. Власов | | К. М. Пільков
| І. А. Воробйова | | О. Б. Прокопенко
| І. В. Григор`єва | | О. М. Ситнік
| М. І. Гриців | | І. В. Ткач
| Д. А. Гудима | | О. С. Ткачук
| Ж. М. Єленіна | | В. Ю. Уркевич
| Л. Ю. Кишакевич | | Є. А. Усенко
| Г. Р. Крет | | Н. В. Шевцова