ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 липня 2023 року 
м. Київ
справа № 160/6794/22
адміністративне провадження № К/990/4462/23  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.07.2022 (головуючий суддя: Єфанова О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24.01.2023 (головуючий суддя: Шлай А.В., судді: Круговий О.О., Прокопчук Т.С.) у справі №160/6794/22 за позовом ОСОБА_1 до Божедарівської селищної ради Кам`янського району Дніпропетровської області про визнання протиправним та скасування рішення,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У квітні 2022 року ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 звернулися до суду з адміністративним позовом до Божедарівської селищної ради Кам`янського району Дніпропетровської області, в якому просили:
визнати протиправним і скасувати рішення двадцятої сесії восьмого скликання Божедарівської селищної ради Кам`янського району Дніпропетровської області від 25.02.2022 в частині відмови в наданні дозволу на розробку технічної документації щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером - 1222085000:03:001:0001, площею 50,00 га, у розмірі середньої земельної частки (паю) - членам Фермерського господарства «Крижановський» (далі - ФГ «Крижановський») із земельного масиву, наданого для ведення фермерського господарства ПП ОСОБА_7 на підставі договору оренди земельної ділянки №59 від 16.07.2004 (з урахуванням додаткової угоди №882 від 24.02.2009, додаткової угоди від 18.02.2015, додаткової угоди №506 від 29.05.2020);
зобов`язати Божедарівську селищну раду Кам`янського району Дніпропетровської області надати членам ФГ «Крижановський» - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 дозвіл на розробку технічної документації щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 1222085000:03:001:0001 площею 50,00 га, у розмірі середньої земельної частки (паю), із земельного масиву, наданого для ведення фермерського господарства приватному підприємцю ОСОБА_7 на підставі договору оренди земельної ділянки №59 від 16.07.2004 (з урахуванням додаткової угоди №882 від 24.02.2009, додаткової угоди від 18.02.2015, додаткової угоди №506 від 29.05.2020, №681 від 14.02.2022).
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду   від 02.05.2022 у справі № 160/5306/22 позовні вимоги ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 роз`єднано в окремі провадження. 
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.05.2022 відкрито провадження у справі № 160/6794/22 за позовом ОСОБА_1 до Божедарівської селищної ради Кам`янського району Дніпропетровської області.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 18.07.2022, яке залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 24.01.2023, у задоволенні позову відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нову постанову про задоволення позову. 
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 13.02.2023 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 11.07.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 11.08.2021 члени ФГ «Крижановський», в т.ч. позивач (брат засновника ФГ), звернулися до Божедарівської селищної ради Криничанського району Дніпропетровської області із клопотаннями про надання дозволу (згоди) на розробку проекту із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 8,74 умовних кадастрових га, що розташована за межами населеного пункту на території Божедарівської (Покровської) селищної ради Криничанського району Дніпропетровської області для ведення фермерського господарства з метою подальшого отримання землі у власність звернулись члени фермерського господарства «Крижановський». До клопотання було додано: копію паспорта та РНОКПП; копію свідоцтва про народження ОСОБА_1 ; копію свідоцтва про народження ОСОБА_7 ; викопіювання з кадастрової карти; копію трудової книжки НОМЕР_1 ; копію диплому; відповідь ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області; інформацію з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно; копію довіреності на представництво інтересів.
Відповідно до графічних матеріалів, бажана земельна ділянка знаходиться в межах земельної ділянки площею 50,00 га кадастровий номер 1222085000:03:001:0001, що розташована за межами населеного пункту на території Божедарівської (Покровської) селищної ради Криничанського району Дніпропетровської області наданої засновнику ФГ «Крижановський» - ОСОБА_7 на підставі договору оренди № 59 від 16.07.2004, який є діючим дотепер, а право користування якою внесено до Статуту ФГ «Крижановський».
Одночасно відповідачу було надано клопотання ОСОБА_7 та голови ФГ Крижановського О.М. до якого долучені: нотаріально засвідчена згода засновника ФГ і орендаря ОСОБА_7 на передачу земельної ділянки у власність членів фермерського господарства; копія паспорта та РНОКПП ОСОБА_7 ; копія довіреності на представництво інтересів; нотаріально засвідчена згода голови ФГ і користувача ОСОБА_2 на передачу земельної ділянки у власність членів фермерського господарства; копія паспорта та РНОКПП ОСОБА_2 ; копія довіреності на представництво інтересів; копія виписки з Єдиного державного реєстру; копія статуту ФГ «Крижановський»; копія рішення № 3 від 23.07.2021; копія виписки з ЄДР від 27.07.2021; копія рішення №4 від 04.08.2021; копія виписки з ЄДР від 04.08.2021; копія договору оренди №59 від 16.07.2004; копія додаткової угоди №882 від 24.02.2009, копія додаткової угоди без номеру від 18.02.2015; копія додаткової угоди №506 від 29.05.2020; копія проекту землеустрою земельної ділянки кадастровий номер 1222085000:03:001:0001; копія довідки про середній розмір земельної частки (паю); копія довідки про якісну характеристику ґрунтів; копія довідки про середню вартість земельної частки (паю); довідка про відсутність заборгованості по орендній платі за 2021 рік.
Рішенням дванадцятої сесії восьмого скликання Божедарівської селищної ради Криничанського району Дніпропетровської області від 31.08.2021 вирішено відмовити членам ФГ «Крижановський»,  зокрема   ОСОБА_1 , у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у розмірі середньої часки (паю), яка розташована на території Божедарівської селищної ради Криничанського району Дніпропетровської області (середній розмір складає 8.74 умовних кадастрових гектарів) безоплатно у власність для ведення фермерського господарства, із земельної ділянки, що перебуває у комунальній власності Божедарівської селищної ради та знаходиться в оренді ПП ОСОБА_7 згідно договору оренди №59 від 16.07.2004 (з урахуванням додаткової угоди №882 від 24.02.2009, додаткової угоди без номеру від 18.02.2015, додаткової угоди №506 від 29.05.2020) загальною площею 50,00 га, кадастровий номер 1222085000:03:001:0001.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням, позивач оскаржив його в судовому порядку.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05.04.2022 у справі № 160/16971/21 позов ОСОБА_7 до Божедарівської селищної ради Криничанського району Дніпропетровської області    задоволено частково:
визнано протиправним і скасовано рішення дванадцятої сесії восьмого скликання Божедарівської селищної ради Криничанського району Дніпропетровської області від 31.08.2021 в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у розмірі середньої часки (паю), яка розташована на території Божедарівської селищної ради Криничанського району Дніпропетровської області (середній розмір складає 8,74 умовних кадастрових гектарів) безоплатно у власність для ведення фермерського господарства, із земельної ділянки, що перебуває у комунальній власності Божедарівської селищної ради та яка знаходиться в оренді ПП ОСОБА_7 загальною площею 50,00 га, кадастровий номер 1222085000:03:001:0001;
зобов`язано Божедарівську селищну раду Криничанського району Дніпропетровської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 , яке надійшло до селищної ради 11.08.2021, про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 8,74 умовних кадастрових гектарів, з урахуванням висновків суду апеляційної інстанції.
Своєю чергою, за результатами повторного розгляду клопотання позивача від 10.08.2021, з урахуванням доповнень від 10.02.2022, про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки кадастровий номер 1222085000:03:001:0001, відповідач рішенням від 25.02.2022 №07-20/VIII вирішив відмовити в наданні дозволу на розробку технічної документації щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 1222085000:03:001:0001 площею 50,00 га у розмірі середньої земельної частки (паю) членам ФГ «Крижановський» із земельного масиву наданого для ведення фермерського господарства приватному підприємцю ОСОБА_7 на підставі договору оренди земельної ділянки №59 від 16.07.2004 (з урахуванням додаткової угоди № 882 від 24.02.2009, додаткової угоди без номеру від 18.02.2015, додаткової угоди № 506 від 29.05.2020).
Не погоджуючись із зазначеним рішенням від 25.02.2022  № 07-20/VIII, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує про наявність у членів ФГ «Крижановський» права на безоплатне одержання у власність земельної частки (паю), із земель, що перебувають в користуванні господарства. 
Також зазначає, що оскаржуване рішення не містить жодних підстав для відмови, визначених ЗК України.
Відповідач правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що чинні правові норми Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та Закону України від 19.06.2003 №973-ІV «Про фермерське господарство» (далі -  Закон № 973-IV) не передбачають права громадянина України використовувати земельну ділянку, надану йому в користування для ведення фермерського господарства, без створення такого фермерського господарства та його реєстрації. Тому земля, надана в користування громадянину України для створення фермерського господарства, вважається такою, яка передана у користування всьому фермерському господарству. Але при цьому, власник землі залишається незмінним - держава або територіальні громади. Фермерське господарство не має в цьому випадку документу, який засвідчував би державну реєстрацію права на землю (права постійного користування) на відміну від громадянина, який отримав земельну ділянку у користування та зареєстрував належним чином такий правочин. Отже, члени фермерських господарств, у тому числі засновник (який отримав земельну ділянку у користування для створення такого фермерського господарства), можуть отримати безоплатно у приватну власність земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) із земель державної та комунальної власності у порядку, передбаченому ЗК України, та лише після припинення права власності чи користування такими земельними ділянками у визначеному законом порядку.
Такий правовий висновок відповідає правовій позиції, викладеній у постанові судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 03.11.2021 у справі № 817/1911/17.
Також, з урахуванням висновків викладених в постанові Верховного Суду від 03.11.2021 у справі № 817/1911/17, Верховний Суд прийняв постанову від 11.11.2021 у справі № П/811/2084/17, в якій скасував рішення попередніх інстанцій та відмовив у задоволенні позовних вимог щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель селянського (фермерського) господарства у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства.
Відмовляючи в задоволенні позову Верховний суд у справі № П/811/2084/17 зазначив, що у справі, яка розглядається судом встановлено, що право постійного користування земельною ділянкою засновником не було припинено в порядку, визначеному законом. 
Отже, у відповідача не було правових підстав для надання дозволу на розробку технічної документації. Відтак, рішення судів попередніх інстанцій, якими визнано протиправними дії відповідача у цій справі не ґрунтуються на правильному розумінні закону.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 24.11.2021 у справі № 2140/1361/18.
У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій встановлено, що право користування спірною земельною ділянкою не припинено в порядку, визначеному законом. Зокрема, позивачем не надано рішення органу місцевого самоврядування про припинення права користування земельною ділянкою.
За таких обставин, оскільки право користування земельною ділянкою не було припинено в порядку, визначеному законом, позивач помилково вважає, що має право на отримання бажаної земельної ділянки, яка знаходяться у користуванні ПП ОСОБА_7 .
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. 
Скаржник стверджує, що поділ та об`єднання земельних ділянок за своєю суттю фактично є формуванням нової чи нових земельних ділянок, що передбачає певну процедуру щодо надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, його погодження та затвердження в порядку, встановленому ЗК України, який визначає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні такого дозволу. Своєю чергою, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ЗК України.
Такий правовий висновок відповідає актуальній практиці Верховного Суду.
Водночас, незважаючи на те, що в оскаржуваному рішенні відповідачем не наведено жодних підстав для відмови в наданні дозволу на розробку технічної документації щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 1222085000:03:001:0001, суди попередніх інстанцій на власний розсуд визначили такі підстави та вирішили спір з посиланням на відповідні правові висновки Верховного Суду в абсолютно не тотожних справах.
Також скаржник зазначив, що за результатами розгляду аналогічних спорів (справи №160/5306/22 та №160/6796/22 про оскарження рішення відповідача від 25.02.2022 № 07-20/VIII іншими членами фермерського господарства), апеляційним судом скасовано оскаржуване рішення з підстав невідповідності такого вимогам земельного законодавства (відсутні підстави для відмови), та зобов`язано Божедарівську селищну раду повторно розглянути заяви зацікавлених осіб про надання дозволу на розробку технічної документації щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 1222085000:03:001:0001 площею 50,00 га.
За наведених вище доводів, скаржник вважає, що наявні правові підстави для скасування рішень судів попередніх інстанцій та ухвалення нової постанови про задоволення позову.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив відмовити у задоволенні вимог касаційної скарги.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.
У справі, що розглядається, позивач звернулася до відповідача із заявою, з урахуванням доповнень, про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки кадастровий номер 1222085000:03:001:0001. Тобто земельна ділянка, на яку претендує позивач має бути виділена із вже сформованої земельної ділянки та їй має бути присвоєний інший кадастровий номер.   
Подібні правовідносини вже були предметом розгляду Верховним Судом.
Зокрема, у постанові Верховного Суду від 07.04.2021 у справі №0640/4182/18 наведено правову позицію про те, що поділ та об`єднання земельних ділянок за свою суттю фактично є формуванням нової чи нових земельних ділянок, що передбачає певну процедуру щодо надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, його погодження та затвердження в порядку, встановленому ЗК України, який визначає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні такого дозволу, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Колегія суддів не вбачає підстави відступати від такої позиції у справі, що розглядається.
В контексті цієї справи, колегія суддів зазначає, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні такого дозволу. Водночас, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ЗК України.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
Своєю чергою, у разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у вирішенні земельного питання, обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови з відповідним вмотивуванням.
У справі, що розглядається позивач в обґрунтування заявлених позовних вимог, серед іншого посилався також на невідповідність оскаржуваного рішення вимогам земельного законодавства через відсутність у ньому конкретних підстав, що слугували підставою доля відмови у наданні дозволу.
Відмовляючи у задоволенні позову суди виходили з відсутності підстав для надання дозволу, оскільки право постійного користування земельною ділянкою не було припинено в порядку, визначеному законом. 
В контексті обставин цієї справи, колегія суддів зазначає, що основним питанням, яке постає перед судами при вирішенні таких спорів є перевірка та надання оцінки підставам відмови у вирішенні земельного питання.
Так, принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди у тому числі (…) перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). 
Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаним критеріям для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача.
В оскарженому  рішенні від 25.02.2022  № 07-20/VIII, відповідач послався на статтю 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та частини шосту, сьому статті 79-1 ЗК України, які регулюють загальні положення форми прийняття рішень органами місцевого самоврядування та формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, проте таке не містить посилань на норми спеціального законодавства, яке передбачає такі умови та підстави. 
Колегія суддів зазначає, наведені вище вимог закону та їх дотримання, не є формальними, оскільки не лише впливають на правильність прийняття рішення, але і ускладнюють захист прав осіб, відносно яких воно прийнято, та унеможливлюють його об`єктивну перевірку судом. 
Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
Проте, судами попередніх інстанцій оскаржуване рішення на відповідність підстав для відмови у наданні дозволу не перевірено, хоча про наявність таких обставин позивач наголошував і у позовній заяві, і у апеляційній скарзі.
Водночас без з`ясування цих обставин, неможливо встановити законність прийняття оскаржуваного рішення про відмову у наданні дозволу на розробку технічної документації щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 1222085000:03:001:0001 площею 50,00 га у розмірі середньої земельної частки (паю) членам ФГ «Крижановський» із земельного масиву наданого для ведення фермерського господарства приватному підприємцю ОСОБА_7 на підставі договору оренди земельної ділянки №59 від 16.07.2004 (з урахуванням додаткової угоди № 882 від 24.02.2009, додаткової угоди без номеру від 18.02.2015, додаткової угоди № 506 від 29.05.2020).
З врахуванням обмежених повноважень касаційного суду щодо встановлення обставин у справі, судові рішення у цій справі підлягають скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.
Для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Частиною другою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.07.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24.01.2023 у справі №160/6794/22 скасувати.
Справу №160/6794/22 направити на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                   С. М. Чиркін
                                                                                          О. П. Стародуб
                                                                                          В. М. Шарапа