П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №  560/8672/23 
Головуючий у 1-й інстанції:   Петричкович А.І.  
Суддя-доповідач:  Граб Л.С. 
 01 серпня 2023 року 
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Граб Л.С. 
суддів:  Сторчака В. Ю.  Смілянця Е. С. 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, 
В С Т А Н О В И В :
17.05.2023 заступник керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького звернувся до суду в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, в якому просив:
-визнати протиправними дії державного кадастрового реєстратора Відділу № 1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області Ткачук Любов Василівни, які полягають у незаконній зміні 18.01.2023 у Державному земельному кадастрі, а саме відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки із кадастровим номером 6825089600:03:012:3863 площею 0,1962 га, які оформлено протоколом виправлення помилки №8311282 від 18.01.2023, з категорії земель «землі сільськогосподарського призначення - для ведення особистого селянського господарства» на «землі житлової та громадської забудови - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)»;
-зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (код ЄДРПОУ 39767479) забезпечити внесення змін до Державного земельного кадастру, а саме відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки із кадастровим номером 6825089600:03:012:3863 площею 0,1962 га, складу угідь, привівши її у відповідність до відомостей Поземельних книг станом на 17.01.2023, тобто до моменту внесення неправомірних відомостей до Державного земельного кадастру, а саме змінити з категорії земель «землі житлової та громадської забудови - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» на «землі сільськогосподарського призначення - для ведення особистого селянського господарства»; 
-визнати протиправними дії державного кадастрового реєстратора Відділу № 1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області Ткачук Любов Василівни, які полягають у незаконній зміні 18.01.2023 у Державному земельному кадастрі, а саме відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки із кадастровим номером 6825089600:03:012:3866 площею 0,1909 га, які оформлено протоколом виправлення помилки №8311276 від 18.01.2023, з категорії земель «землі сільськогосподарського призначення-для ведення особистого селянського господарства» на «землі житлової та громадської забудови-для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)»;
-зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (код ЄДРПОУ 39767479) забезпечити внесення змін до Державного земельного кадастру, а саме відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки із кадастровим номером 6825089600:03:012:3866 площею 0,1909 га, складу угідь, привівши її у відповідність до відомостей Поземельних книг станом на 17.01.2023, тобто до моменту внесення неправомірних відомостей до Державного земельного кадастру, а саме змінити з категорії земель «землі житлової та громадської забудови-для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» на «землі сільськогосподарського призначення - для ведення особистого селянського господарства»; 
-визнати протиправними дії державного кадастрового реєстратора Відділу № 1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області Ткачук Любов Василівни, які полягають у незаконній зміні 18.01.2023 у Державному земельному кадастрі, а саме, відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки із кадастровим номером 6825089600:03:012:3865 площею 0,1935 га з категорії, які оформлено протоколом виправлення помилки №8311291 від 18.01.2023, земель «землі сільськогосподарського призначення - для ведення особистого селянського господарства» на «землі житлової та громадської забудови - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)»;
-зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (код ЄДРПОУ 39767479) забезпечити внесення змін до Державного земельного кадастру, а саме відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки із кадастровим номером 6825089600:03:012:3865 площею 0,1935 га, складу угідь, привівши її у відповідність до відомостей Поземельних книг станом на 17.01.2023, тобто до моменту внесення неправомірних відомостей до Державного земельного кадастру, а саме змінити з категорії земель «землі житлової та громадської забудови-для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» на «землі сільськогосподарського призначення - для ведення особистого селянського господарства»;
-визнати протиправними дії державного кадастрового реєстратора Відділу № 1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області Ткачук Любов Василівни, які полягають у незаконній зміні 18.01.2023 у Державному земельному кадастрі, а саме відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки із кадастровим номером 6825089600:03:012:3864 площею 0,2469 га, які оформлено протоколом виправлення помилки №8311286 від 18.01.2023, з категорії земель «землі сільськогосподарського призначення - для ведення особистого селянського господарства» на «землі житлової та громадської забудови - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)»;
-зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (код ЄДРПОУ 39767479) забезпечити внесення змін до Державного земельного кадастру, а саме відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки із кадастровим номером 6825089600:03:012:3864 площею 0,2469 га, складу угідь, привівши її у відповідність до відомостей Поземельних книг станом на 17.01.2023, тобто до моменту внесення неправомірних відомостей до Державного земельного кадастру, а саме змінити з категорії земель «землі житлової та громадської забудови - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» на «землі сільськогосподарського призначення - для ведення особистого селянського господарства»; 
-визнати протиправними дії державного кадастрового реєстратора Відділу № 1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області Ткачук Любов Василівни, які полягають у незаконній зміні 18.01.2023 у Державному земельному кадастрі, а саме відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки із кадастровим номером 6825089600:03:012:3871 площею 0,176 га, які оформлено протоколом виправлення помилки №8311267 від 18.01.2023, з категорії земель «землі сільськогосподарського призначення - для ведення особистого селянського господарства» на «землі житлової та громадської забудови - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)»;
-зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (код ЄДРПОУ 39767479) забезпечити внесення змін до Державного земельного кадастру, а саме відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки із кадастровим номером 6825089600:03:012:3871 площею 0,176 га, складу угідь, привівши її у відповідність до відомостей Поземельних книг станом на 17.01.2023, тобто до моменту внесення неправомірних відомостей до Державного земельного кадастру, а саме змінити з категорії земель «землі житлової та громадської забудови - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» на «землі сільськогосподарського призначення - для ведення особистого селянського господарства».
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року позовну заяву за №55-1644-23 від 15.05.2023 заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії - повернуто позивачеві. З підстав визначених у п.7ч.4 ст.169КАС України.
Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм  процесуального права, подав апеляційну скаргу.
В обгрунтуванні апеляційної скарги зазначено, що суд першої інстанції, залишивши поза увагою ряд доказів наданих позивачем, дійшов помилкового висновку про відсутність у останнього права представляти інтереси держави у цих правовідносинах.
За правилами п.1 ч.294 та ч.2 ст.312 КАС України розгляд справи колегією суддів здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга  підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції дійшов висновку, що повноваження щодо здійснення представництва обласної прокуратури у відносинах з органами державної влади надані  останній лише у разі відмови державного органу  самостійно звернутися до суду.
Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі, колегія суддів виходить із наступного.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені   Конституцією   та законами України.
Згідно пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України  в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У ст.53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) закріплено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Аналогічна правова норма викладена у пункті 2 частини першої статті 2 Закону України "Про прокуратуру" №  1697-VII від 14 жовтня 2014 року (тут і надалі в редакції, чинній на момент звернення з апеляційною скаргою), згідно з яким на прокуратуру покладається функція щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та  главою 12  розділу III Цивільного процесуального кодексу України.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку із наведеним варто зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постановах Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі №  826/3492/18 та від 23 червня 2020 року у справі  № №815/1567/16.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13  лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке:
Частиною третьою статті 23 Закону №  1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону  наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Велика Палата Верховного Суду в цьому ж рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №  806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої  статті 23 Закону №  1697-VІІ  прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
В той же час, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18  вказала, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Як вбачається зі змісту оскаржуваної ухвали, суд першої інстанції дійшов висновку, що  прокурором не надано доказів на підтвердження нездійснення чи неналежного здійснення своїх повноважень суб`єктом владних повноважень або відповідної відмови цього органу.
В свою чергу, заступник керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради у апеляційній скарзі  зазначив, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є Хмельницька міська рада, яка діє від імені територіальної громади, права якої порушуються внаслідок недотримання порядку використання земельних ділянок за цільовим призначенням, порушення порядку зміни цільового призначення землі без затверджених рішенням міської ради проектів землеустрою щодо їх відведення згідно п. 23 Перехідних положень Земельного кодексу України.
17.04.2023 окружною прокуратурою міста Хмельницького у відповідності до вимог ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру»  спрямовано повідомлення за №55-2237 вих-23 до Хмельницької міської ради про виявлені порушення при зміні цільового призначення земельних ділянок з кадастровими номерами 6825089600:03:012:3863 площею 0,1962 га, 6825089600:03:012:3866 площею 0,1909 га, 6825089600:03:012:3865 площею 0,1935 га, 6825089600:03:012:3864 площею 0,2469 га, 6825089600:03:012:3871 площею 0,176, а також про наявність підстав для представництва інтересів держави прокурором в суді та про намір здійснювати представництво інтересів держави шляхом звернення до суду із позовною заявою в інтересах Хмельницької міської ради.
Станом на 15.05.2023 Хмельницька міська рада (на час пред`явлення позову) з відповідним позовом до суду про визнання протиправними дій державного кадастрового реєстратора, не зверталась.
При цьому, з метою з`ясування наявності підстав для представництва інтересів держави на підставі абз. ч.4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», Хмельницька обласна прокуратура листом від 16.02.2023 №15/1-56вих-23 та Окружна прокуратура міста Хмельницького листом від 04.04.2023 №55-1984 вих-23 зверталась до Хмельницької міської ради про надання інформації щодо законності зміни цільового призначення земельних ділянок із кадастровими номерами 6825089600:03:012:3863 площею 0,1962 га, 6825089600:03:012:3866 площею 0,1909 га, 6825089600:03:012:3865 площею 0,1935 га, 6825089600:03:012:3864 площею 0,2469 га, 6825089600:03:012:3871 площею 0Л76 га та вжитих заходів щодо усунення порушень, за результатами чого були проінформовані листами № 807-02-20-23 від 28.02.2023 та від 06.04.2023 № 1547-02-20-23 про невжиття заходів представницького характеру.
Між тим, як вбачається зі змісту оскаржуваної ухвали, судом першої інстанції не надавалася правова оцінка вищезазначеним доводам позивача, що свідчить про передчасність висновку про те, що заступником керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького не доведено підстав, передбачених ст.23 Закону України "Про прокуратуру".
Відповідно до ст.320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
За встановлених обставин оскаржувана ухвала суду першої інстанції підлягає скасуванню як така, що винесена з порушенням норм процесуального права, а справа-поверненню до суду першої інстанції для продовження розгляду.   
Керуючись ст.ст. 242, 243, 250, 294, 304, 308, 311, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради задовольнити.
Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 травня 2023 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії скасувати.
Справу направити до Хмельницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

          
Головуючий	 		Граб Л.С.	
 	 	 	 	
Судді	 	  	Сторчак В. Ю.    Смілянець Е. С.