ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2023 року 
м. Київ

справа № 400/6124/20
адміністративне провадження № К/9901/47232/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Коваленко Н.В., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 09.07.2021 (суддя Лебедєва Г.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2021 (колегія суддів: Турецька І.О., Стас Л.В., Шеметенко Л.П.) у справі №400/6124/20 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області, експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Лоран Ірини Валеріївни про визнання дій протиправними, стягнення моральної шкоди,
ВСТАНОВИВ:
У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області та експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Лоран   І.В. (далі - відповідачі), в якому просив:
- визнати протиправними дії експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Лоран І. В. щодо викладення зауваження у пункті 9 Висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 14.12.2020  №15639/82-20;
- стягнути з Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області 2102,00 грн. моральної шкоди на користь ОСОБА_1 .
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 09.07.2021 позов  задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано Висновок експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Лоран І. В. від 14.12.2020 №15639/82-20 про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду кадастровий номер: 7124981000:01:006:0681.
У задоволенні решти позовних вимог  відмовлено.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2021 скасовано рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 09.07.2021. Ухвалено нове, яким у задоволенні позову відмовлено повністю.
Не погоджуючись з судовими рішеннями позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
Касаційна скарга обґрунтувана тим, що негативний висновок державної експертизи порушує його право на отримання земельної ділянки у власність. Вказує, що висновок експерта Лоран І. В. від 14.12.2020 №15639/82-20 складений за наслідками повторного розгляду поданого позивачем проекту землеустрою з коректурним аркушем до висновку №8195/82-19 від 19.07.2019 про відмову у погодженні проекту землеустрою з аналогічних підстав, наведених  в попередньому висновку експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Козаченко О. С. №8195/82-19 від 19.07.2019, який скасований в судовому порядку. 
Вказує, що суд апеляційної інстанції протиправно вийшов за межі вимог та доводів апеляційної скарги, оскільки ним оскаржувалось рішення суду першої інстанції лише в частині відмови в задоволенні вимоги щодо стягнення  моральної шкоди.
В касаційній скарзі скаржник посилається на те, що судом апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, оскільки застосовано норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 14.08.2018 у справі №820/3013/17, від 08.12.2021 у справі №440/2314/19, від 14.03.2018 у справі №820/4147/17, від 14.08.2018 у справі №806/549/16, від 14.08.2018 у справі №820/5134/17, та постановах Великої Палати Верховного Суду від 03.10.2018 у справі №820/4149/17, від 28.11.2018 у справі № 820/4219/17.
Ухвалою Верховного Суду від 28.12.2021 відкрито касаційне провадження на підставі п. 1 частини четвертої ст. 328 КАС України.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити в її задоволенні, залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційних скарг, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга  підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Судами встановлено, що на замовлення ОСОБА_1 , фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ОСОБА_1  в селі Білозір`я (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області.
Вказаний проект у липні 2019 поданий на погодження до територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин відповідно до статті 186 та 186-1 Земельного кодексу України.
За наслідками розгляду поданого позивачем проекту землеустрою, експертом державної експертизи Головного Управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Козаченко О.С. видано висновок №8195/82-19 від 19.07.2019, в пункті 9 якого, зазначено, що земельна ділянка з кадастровим номером 7124981000:01:006:0681 відсутня в Державному земельному кадастрі. Привести кадастровий план та інші матеріали проекту у відповідність. За підсумковою оцінкою проект землеустрою не погоджується.
Позивач, не погодившись з висновком експерта державної експертизи Головного Управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Козаченко О.С. №8195/82-19 від 19.07.2019, звернувся до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовною заявою. 
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 24.02.2020 у справі № 300/1672/19, позов ОСОБА_1 задоволено частково, визнано протиправним та скасовано висновок експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Козаченко О.С. про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки №8195/82-19 від 19.07.2019. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
В подальшому розробником проекту землеустрою повторно було подано проект з коректурним аркушем до висновку №8195/82-19 від 19.07.2019 на погодження до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області.
За наслідками розгляду поданого позивачем проекту землеустрою з коректурним аркушем до висновку №8195/82-19 від 19.07.2019 на погодження, експертом державної експертизи Головного управління Держгеокадастру в Миколаївській області Лоран І.В. видано висновок №15639/82-20 від 14.12.2020, в пункті 9 якого зазначено, що земельна ділянка з кадастровим номером 7124981000:01:006:0681 перебуває в архівному шарі, тобто дана земельна ділянка як об`єкт не існує. За підсумковою оцінкою проект землеустрою не погоджується.
Не погодившись з отриманим висновком, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Задовольнивши позов, суд першої інстанції вважав за необхідне вийти за межі позовних вимог та встановити позивачу належний спосіб захисту порушених прав та інтересів шляхом визнання протиправним та скасування Висновку експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Лоран І.В. від 14.12.2020  №15639/82-20 про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, кадастровий номер: 7124981000:01:006:0681.
Разом з тим, суд відмовив позивачу у задоволенні вимог про стягнення моральної шкоди у сумі 2102,00 грн. вказавши, що позивачем не наведено обґрунтованого розрахунку суми моральної шкоди, не надано належних та допустимих доказів на її підтвердження.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд аналізуючи ст. 37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" вказав, що  заінтересовані особи, не згодні з висновком експертизи, мають подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону уповноважений розглядати такі клопотання. Отже, право заінтересованих осіб на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи може бути реалізоване лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок передачі земельних ділянок в оренду визначений у статті 124 ЗК України, загальним правилом якої передбачено, що передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.
Так, змістом частини другої статті 134 ЗК України визначено, що не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі розташування на земельних ділянках об`єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу (частина третя статті 124 ЗК України).
Відповідно до частини другої статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Згідно із частиною третьою статті 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Приписами частини четвертої статті 123 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Так, за правилами частин першої - другої статті 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.
Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту (частина четверта статті 186-1 ЗК України).
При цьому, згідно із частиною п`ятою статті 186-1 ЗК України органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації (абзац 1 частини шостої статті 186-1 ЗК України).
Водночас абзацом 2 частини шостої статті 186-1 ЗК України визначено, що у разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.
Згідно із частиною восьмою статті 186-1 ЗК України у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).
Органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки.
Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.
Аналіз наведених норм, якими врегульовано процедуру отримання в користування земельної ділянки, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у користування.
При цьому алгоритм дій на етапі погодження проекту землеустрою з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України передбачає таку послідовність:
1) розробник проекту землеустрою подає його на погодження до територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин;
2) територіальний орган центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин зобов`язаний протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері;
3) погоджений проект землеустрою подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення     державної експертизи землевпорядної документації, у разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій експертизі.
На час виникнення спірних правовідносин, був чинний Тимчасовий порядок взаємодії між територіальними органами Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру на період реалізації пілотного проекту із запровадження принципу екстериторіальності погодження документації із землеустрою територіальними органами Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру під час погодження документації із землеустрою, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 31.08.2016 № 580.
Згідно із пунктом 2 Тимчасового порядку № 580 для погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (далі - проект землеустрою) особа, яка відповідно до вимог статті 26 Закону України "Про землеустрій" є розробником проекту землеустрою (далі - розробник), подає до територіального органу Держгеокадастру за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою у паперовому та електронному вигляді.
Відповідно до п. 8 Тимчасового порядку № 580 розгляд та погодження або відмова у погодженні документації із землеустрою здійснюються працівниками територіальних органів Держгеокадастру, які вибрані за принципом випадковості системою електронного документообігу Держгеокадастру.
Водночас пункт 9 цього порядку встановлює вимоги, яким повинні відповідати працівники територіальних органів Держгеокадастру, які здійснюють розгляд та погодження документації із землеустрою, зокрема:
відповідати критеріям, установленим статтею 23 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації";
скласти кваліфікаційний іспит у Держгеокадастрі;
бути визначені експертами державної експертизи.
Згідно із пунктами 13,15,17,18 Тимчасового порядку № 580 розгляд та погодження або відмова у погодженні проектів землеустрою здійснюються експертами державної експертизи у порядку черговості їх надходження відповідно до вимог, установлених статтею 186-1 Земельного кодексу України.
За результатами розгляду проекту землеустрою відповідний експерт державної експертизи у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з дня надходження проекту землеустрою, готує висновок згідно з додатком, скріплює його в електронній формі своїм електронним цифровим підписом, після чого реєструє у системі електронного документообігу Держгеокадастру.
Територіальний орган Держгеокадастру за місцем розташування земельної ділянки у строк, що не перевищує одного робочого дня після реєстрації у системі електронного документообігу Держгеокадастру висновку, роздруковує його, завіряє роздрукований висновок печаткою та подає його розробнику разом з оригіналом проекту землеустрою у паперовому вигляді.
У разі надання висновку про відмову в погодженні проекту землеустрою розробник після усунення зауважень та пропозицій може подати його для погодження відповідно до вимог цього Порядку.
Правові, організаційні і фінансові основи здійснення державної експертизи землевпорядної документації та порядок її проведення визначені Законом України «Про державну експертизу землевпорядної документації» № 1808-IV, згідно із статтею 1 якого державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.
Стаття 9 Закону № 1808-IV визначає випадки обов`язкової державної експертизи. 
Колегія суддів звертає увагу, що відповідачем не наведено жодної підстави, чому поданий позивачем на погодження проект землеустрою підлягає обов`язковій чи вибірковій державній експертизі.
Відтак, оскаржуваний позивачем висновок державної експертизи №15639/82-20 від 14.12.2020, складений  державним експертом Лоран І.В. є рішенням Держгеокадастру про відмову у погодженні проекту землеустрою, а не експертним висновком землевпорядної документації в розумінні Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації».
Отже, апеляційний суд дійшов помилкового висновку, що оскарження висновку експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Лоран І. В. від 14.12.2020 №15639/82-20 про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду кадастровий номер: 7124981000:01:006:0681 має відбуватись згідно процедури, визначеної ст. 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації».
Суд першої інстанції, розглядаючи справу по суті,  надав оцінку оскаржуваному висновку експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Лоран І. В. від 14.12.2020 №15639/82-20 на відповідність ст.ст.  186, 186-1 ЗК України 
Водночас єдиною підставою для скасування рішення суду першої інстанції  та  відмови  у задоволенні позову суд апеляційної інстанції вказав порушення процедури оскарження висновку експертизи, проте правомірність оскаржуваних дій та рішення  Держгеокадастру від 14.12.2020 №15639/82-20, яким відмовлено у погодженні проекту землеустрою не досліджувалась, тому колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду підлягає скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. 
Так, згідно ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Водночас частина друга цієї статті передбачає, що суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо  суд не дослідив зібрані у справі докази.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2021 скасувати.
Справу № 400/6124/20 направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                                 А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                  Н.В. Коваленко
                                                                                                    
                                                                                                           А.І. Рибачук