ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 травня 2023 року 
м. Київ
справа №640/2468/20
адміністративне провадження № К/990/35957/22  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Загороднюка А.Г.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/2468/20
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві
до Київського університету імені Бориса Грінченка 
про застосування заходів реагування,

за касаційною скаргою Київського університету імені Бориса Грінченка 
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2022 року 
(головуючий суддя: Єгорова Н.М., судді: Федотов І.В., Чаку Є.В.).

ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2020 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - «ГУ ДСНС у місті Києві») пред`явило позов до Київського університету імені Бориса Грінченка  (далі також - «Університет»), в якому просило суд: 
- застосувати заходи реагування у виді повного зупинення експлуатації приміщення гуртожитку Київського університету імені Бориса Грінченка, який знаходиться за адресою: місто Київ, Дніпровський район, вулиця Старопільська, 2, - до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки, шляхом відключення електроживлення та накладення печаток на головні розподільчі електрощити.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що під час позапланової перевірки Київського університету імені Бориса Грінченка на предмет дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки ГУ ДСНС у місті Києві виявило ряд порушень вимог галузевих нормативно-правових актів, які створюють загрозу життю і здоров`ю людей. 
В ході проведеної позапланової перевірки, контролюючим органом було виявлено 24 порушення у сфері техногенної та пожежної безпеки.
Позивач наполягав, що виявлені порушення не є формальними, а стосуються виключно відсутності у відповідача необхідної системи заходів для уникнення виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі її виникнення. 
З огляду на зазначене, а також на підставі пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України, позивач просив застосувати до Університету заходи реагування у виді повного зупинення експлуатації приміщення гуртожитку.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 вересня 2022 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не довів перед судом існування обставин створення загрози життю та здоров`ю людей у взаємозв`язку з виявленими порушеннями, враховуючи їх часткове усунення Університетом. Також, окружний суд врахував затвердження плану усунення виявлених порушень і пояснень щодо порушень, які усунути неможливо з незалежних від Університету причин.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2022 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 вересня 2022 року скасовано та прийнято нове рішення, яким позовні вимоги задоволено:
- застосовано заходи реагування у виді повного зупинення експлуатації приміщення гуртожитку Київського університету імені Бориса Грінченка (код ЄДРПОУ 02136554, місцезнаходження: місто Київ, вулиця Старопільська, 2) до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, встановлених в акті від 27 грудня 2019 року №968, шляхом відключення електроживлення та накладення печаток на головні розподільчі електрощити. 
Задовольняючи позов, апеляційний суд виходив з того, що дійсно відповідач частково усунув виявлені ГУ ДСНС у місті Києві прошення, проте порушення, які залишились на цьому об`єкті, є достатнім підтвердженням існування небезпеки, що створює загрозу життю та/або здоров`ю людей, які проживають чи працюють у ньому.
Не погоджуючись із постановою апеляційного суду , відповідач звернувся з касаційною скаргою на неї.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У грудні 2022 року Київський університет імені Бориса Грінченка подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2022 року і залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 вересня 2022 року.
Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
У касаційній скарзі Київський університет імені Бориса Грінченка зазначає про застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 21 лютого 2020 року у справі №815/6365/17, від 28 квітня 2021 року у справі №640/10129/20, від 16 лютого 2022 року у справі №640/10135/20, від 16 вересня 2020 року у справі №816/4755/15, від 24 листопада 2020 року у справі №826/10169/18, від 23 червня 2022 року у справі №560/670/21.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає, що заходи реагування мають бути співмірними виявленим порушенням. До того ж, скаржник зауважує, що суд апеляційної інстанції недостатньою мірою врахував факт часткового усунення Університетом порушень і не надав обґрунтовану оцінку кожному з тих порушень, які залишились неусунутими.
Верховний Суд ухвалою від 10 січня 2023 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні, а постанову апеляційного суду залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судом апеляційної інстанції із дотриманням норм матеріального та процесуального права.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Дорученням прем`єр-міністра України до листа Президента України від 5 грудня 2019 року №01-01/1018 доручено провести позапланові заходи державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки закладів, установ та організацій з масовим перебуванням людей - дитячих садочків, шкіл, професійно-технічних і вищих навчальних закладів, гуртожитків, установ охорони здоров`я та соціального захисту, державних об`єктів критичної і транспортної інфраструктури.
Відповідно до протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 6 грудня 2019 року №23 щодо рішення з окремих питань, з метою запобігання надзвичайним ситуаціям, які можуть призвести до людських втрат та мати негативний вплив на здоров`я людей, ДСНС разом з місцевими органами виконавчої влади та за участю заінтересованих органів забезпечити проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) суб`єктів господарювання щодо стану пожежної та техногенної безпеки на об`єктах з масовим перебуванням людей, віднесених до СС-2 та СС-3 класів наслідків (відповідальності) будівель або споруд, а також у навальних і профілактично-лікувальних закладах.
На виконання зазначених рішень, ГУ ДСНС у місті Києві було видало наказ від 13 грудня 2019 року №1075 «Про проведення позапланових перевірок», яким наказано провести позапланові перевірки додержання (виконання) суб`єктами господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, зокрема, щодо Відповідача. Забезпечення проведення позапланових заходів було доручено Дніпровському РУ ГУ ДСНС України у місті Києві.

На підставі зазначеного наказу, ГУ ДСНС у місті Києві було оформлено посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 13 грудня 2019 року №7754.
Зазначені документи пред`явлені завідуючій гуртожитку до початку перевірки.
За результатами проведеного стосовно Відповідача позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, Дніпровським РУ ГУ ДСНС України у місті Києві складено акт від 27 грудня 2019 року №968 (далі - «Акт»), яким зафіксовані виявлені під час перевірки порушення, а саме:
1. пункту 1.6. розділу 4 Правил пожежної безпеки в Україні (далі - «ППБУ») - з`єднання, відгалуження та окінцювання жил електричних проводів і кабелів в приміщеннях будівлі не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів;
2. пункту 2.3. розділу 3, пункту 1.24. розділу 4 ППБУ - двері до пожежонебезпечних приміщень (складські приміщення, підсобні для зберігання матеріальних цінностей) не виконані протипожежними, з межею вогнестійкості ЕІ-30 хвилин;
3. пункту 1.4. розділу 5 ППБУ - експлуатація та технічне обслуговування протипожежних систем приміщень не проводиться у відповідності до вимог (не надано договір на обслуговування систем АУПС);
4. пункту 9.1.8. розділу 6 ППБУ - приміщення, які розташовані у підвальному поверсі не обладнані системою димовидалення або вікнами з приямками розміром 0,9х1,2 м;
5. пункту 2.33. розділу 3 ППБУ - не проведено розрахунки (з врахуванням перепланувань, зміни функціонального призначення, тощо) по визначенню розрахункового часу евакуації людей у разі пожежі;
6. пункту 21 розділу 2 ППБУ - не надано проектну документацію на технічне переоснащення та капітальний ремонт приміщень;
7. пункту 2.4. розділу 3, пункт 22 розділу 2 ППБУ - комунікаційні отвори в протипожежних перешкодах (міжповерхове перекриття та інших комунікаційних отворах) не зашпаровані наглухо негорючим матеріалом, який забезпечує межу вогнестійкості та димогазонепроникнення;
8. пункту 2.37. розділу 3, пункту 22 розділу 2 ППБУ - допускається фіксування самозакривних дверей сходових клітин у відкритому положенні;
9. пункту 2.37. розділу 3 ППБУ - двері з приміщень, що відчиняються у загальний коридор, зменшують нормативну ширину евакуаційного проходу;
10. пункту 1.8. глави 1 розділу 4 ППБУ - в приміщеннях допускається експлуатація тимчасових дільниць електромережі;
11. пункту 1.17. розділу 4 ППБУ - допускається встановлення електровимикачів та розеток на горючій основі без підкладення під них негорючого матеріалу, що виступає за габарити приладу на 0,01 м. з кожного боку приладу;
12. пункту 2.3. розділу 3, пункту 2.22. розділу 4 ППБУ - не надано підтверджуючі документи щодо встановлення протипожежних клапанів у місцях проходження інженерних мереж (повітроводів системи витяжної вентиляції) через протипожежні перешкоди - стіни та перегородки;
13. пункту 2.23. розділу 3 ППБУ - не надано підтвердження щодо визначення показника пожежної небезпеки покриття елементів шляхів евакуації;
14. пункту 2.12. розділу 3 ППБУ - допускається влаштування робочих місць працівників в технічних приміщеннях підвального поверху та захаращення їх сторонніми матеріалами;
15. пункту 2.37. розділу 3 ППБУ - під сходовими маршами загальних сходових клітин та коридорів влаштовані приміщення;
16. пункту 2.37. розділу 3 ППБУ - не всі двері сходових клітин та коридорів забезпечені пристроями для самозачинення;
17. пункту 2.16. розділу 3 ППБУ - грати на вікнах де перебувають люди не в повному обсязі виконані розпашними або легкоз`ємними;
18. пункту 22 розділу 2, пункту 2.23. розділу 3 ППБУ - коридори довжиною більше 60 метрів не розділені перегородками 2-го типу та не обладнані спеціальною системою димовидалення;
19. пункту 22 розділу 2, пункту 2.23. розділу 3 ППБУ - в приміщеннях коридору на поверхах гуртожитку допускається закладання світлових карманів;
20. пункту 5.7. розділу 6, пункту 2.14. розділу 3 ППБУ - в підвальних приміщеннях допускається влаштування складів горючих матеріалів та зберігання ГЗР, ГР (алкідні фарби, розчинними тощо);
21. пункту 2.37. розділу 3 ППБУ - допускається захаращення шляхів евакуації матеріальними цінностями у підвальних приміщеннях;
22. статті 57 Кодексу цивільного захисту - здійснюється використання приміщень без поданої декларації відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки;
23. пунктів 3, 6, 9, 10, пункту 4.3. постанови Кабінету Міністрів України №1200 - не проведено розрахунки потреби та не забезпечено працюючий персонал засобами індивідуального захисту;
24. пунктів 4.2.3., 4.2.4. Постанови Кабінету Міністрів України №775 - не складено та не погоджено номенклатуру та обсяги накопичення матеріального резерву для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій та проведення невідкладних відновлювальних робіт.
Виявлені та зафіксовані в Акті порушення підтверджуються фотофіксацією. Акт підписала без зауважень та отримала його примірник завідувачка гуртожитку ОСОБА_1 .
Також на завідувачку гуртожитку складено протокол про адміністративне правопорушення відповідно до статті 175 КУпАП (протокол від 19 грудня 2019 року КИ № 047931/546) та накладено адміністративне стягнення (постанова від 19 грудня 2019 року КИ №042931/546) у виді штрафу, який сплачено ОСОБА_1 .
Відповідно до доводів Університету разом з Актом Дніпровським РУ ГУ ДСНС України у місті Києві також було видано припис №585 від 27 грудня 2019 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, в якому встановлено строк для усунення порушень до 28 січня 2020 року.
З метою усунення виявлених порушень Відповідачем було видано наказ від 28 грудня 2019 року №909 «Про організаційні заходи щодо усунення порушень правил пожежної безпеки в Університеті», яким затверджено план заходів по усуненню порушень правил пожежної безпеки в приміщення гуртожитку відповідно до припису №585 від 27 грудня 2019 року.
Згідно із планом заходів по усуненню порушень правил пожежної безпеки в приміщення гуртожитку відповідно до припису №585 від 27 грудня 2019 року, порушення №№ 1, 3, 7, 10, 14, 15, 17, 20, 21, 23, 24 - усунуто; щодо порушень 12, 19, 22 - виконати неможливо, оскільки з часу введення в експлуатацію та передачі споруди у 2016 році перепланування не виконувалось, споруда використовувалась за прямим призначенням, як гуртожиток; щодо інших порушень визначено термін виконання з лютого 2020 року до вересня 2020 року.
Відповідач звернувся до Дніпровського РУ ГУ ДСНС України у місті Києві з проханням направити до гуртожитку інспектора для перевірки виконання припису №585 від 27 грудня 2019 року.
На підставі зазначеного звернення, наказом ДСНС України у місті Києві від 14 лютого 2020 року №134 «Про проведення позапланової перевірки» було призначено позапланову перевірку з 19 лютого 2020 року до 20 лютого 2020 року виконання суб`єктом господарювання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 27 грудня 2019 року №585.
За результатами указаної перевірки Дніпровським РУ ГУ ДСНС України у м. Києві складено акт від 20 лютого 2020 року №216, яким зафіксовані порушення, що не усунуті Університетом, а саме:
1. пункту 2.3. розділу 3, пункту 1.24. розділу 4 ППБУ - двері до пожежонебезпечних приміщень (складські приміщення, підсобні для зберігання матеріальних цінностей) не виконані протипожежними, з межею вогнестійкості ЕІ-30 хвилин;
2. пункту 9.1.8. розділу 6 ППБУ - приміщення, які розташовані у підвальному поверсі не обладнані системою димовидалення або вікнами з приямками розміром 0,9х1,2 м;
3. пункту 2.33. розділу 3 ППБУ - не проведено розрахунки (з врахуванням перепланувань, зміни функціонального призначення, тощо) по визначенню розрахункового часу евакуації людей у разі пожежі;
4. пункту 21 розділу 2 ППБУ - не надано проектну документацію на технічне переоснащення та капітальний ремонт приміщень;
5. пункту 2.37. розділу 3 ППБУ - двері з приміщень, що відчиняються у загальний коридор, зменшують нормативну ширину евакуаційного проходу;
6. пункту 2.3. розділу 3, пункту 2.22. розділу 4 ППБУ - не надано підтверджуючі документи щодо встановлення протипожежних клапанів у місцях проходження інженерних мереж (повітроводів системи витяжної вентиляції) через протипожежні перешкоди - стіни та перегородки;
7. пункту 2.23. розділу 3 ППБУ - не надано підтвердження щодо визначення показника пожежної небезпеки покриття елементів шляхів евакуації;
8. пункту 22 розділу 2, пункту 2.23. розділу 3 ППБУ - коридори довжиною більше 60 метрів не розділені перегородками 2-го типу та не обладнані спеціальною системою димовидалення;
9. пункту 22 розділу 2, пункту 2.23. розділу 3 ППБУ - в приміщеннях коридору на поверхах гуртожитку допускається закладання світлових карманів;
10. статті 57 Кодексу цивільного захисту - здійснюється використання приміщень без поданої декларації відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки;
11. пунктів 3, 6, 9, 10, пункту 4.3. Постанови Кабінету Міністрів України № 1200 - не проведено розрахунки потреби та не забезпечено працюючий персонал засобами індивідуального захисту.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Частина четверта статті 4 цього Закону передбачає, що вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності встановлюється виключно законами.
Згідно з частиною пятою статті 4 цього Закону повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування.
Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
Стаття 55 Кодексу цивільного захисту України (далі - «КЦЗ України») передбачені заходи щодо забезпечення пожежної безпеки, відповідно до частини першої якої забезпечення пожежної безпеки на території України, регулювання відносин у цій сфері органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб`єктів господарювання і громадян здійснюються відповідно до цього Кодексу, законів та інших нормативно-правових актів.
Зокрема, діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Зазначена вимога відображається у трудових договорах (контрактах), статутах та положеннях (частина друга статті 55 КЦЗ України).
Частина друга статті 51 і частина третя статті 55 КЦЗ України передбачають, що забезпечення пожежної та техногенної безпеки суб`єкта господарювання покладено на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.
Відповідно до частини першої статті 67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у ст.65 цього Кодексу; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
Згідно з частинами першою і другою статті 68 КЦЗ України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Відповідно до частини першої статті 70 КЦЗ України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів може бути недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання.
Згідно з частиною другою статті 70 КЦЗ України повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Верховним Судом ухвалою від 10 січня 2023 року було відкрито касаційне провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
- якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
У касаційній скарзі Університет зазначає про застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 21 лютого 2020 року у справі №815/6365/17, від 28 квітня 2021 року у справі №640/10129/20, від 16 лютого 2022 року у справі №640/10135/20, від 16 вересня 2020 року у справі №816/4755/15, від 24 листопада 2020 року у справі №826/10169/18, від 23 червня 2022 року у справі №560/670/21.
Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов наступних висновків.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Спір у цій справі виник у зв`язку із застосуванням до Університету заходів реагування у виді повного зупинення експлуатації приміщення гуртожитку Київського університету імені Бориса Грінченка, який знаходиться за адресою: місто Київ, Дніпровський район, вулиця Старопільська, 2, - до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки, шляхом відключення електроживлення та накладення печаток на головні розподільчі електрощити.
В контексті означеного питання варто зауважити, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов`язку у підконтрольного суб`єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.
При обранні заходу реагування у виді повного або часткового зупинення роботи підприємств, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
Задовольняючи позов повністю, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що частина порушень, які залишились неусунутими Університетом, створюють загрозу життю і здоров`ю людей, що є підставою для застосування судом відповідного заходу реагування. Одночасно, апеляційний суд врахував, що порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, зазначені в акті перевірки, є суттєвими, адже можуть призвести до виникнення пожежі. До того ж, суд апеляційної інстанції виходив з того, що на час розгляду цієї справи відповідачем не надано доказів усунення виявлених порушень повною мірою. 
Колегія суддів Верховного Суду погоджується з такими висновками апеляційного суду, оскільки відповідно до приписів Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» належним доказом усунення порушення є акт перевірки, який би зафіксував відсутність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки.
Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 28 лютого 2019 року в справі №810/2400/18, від 7 жовтня 2019 року в справі №815/140/18, від 25 лютого 2020 року у справі № 826/15768/18, від 18 лютого 2021 року в справі №320/5696/18, на деякі з яких також влучно покликається і скаржник у касаційній скарзі.
Окрім зазначеного, суд відхиляє довід касаційної скарги Університету, щодо ненадання оцінки судом апеляційної інстанції порушенням, які залишились в контексті загрози життю та здоров`ю людей. Так, суд апеляційної інстанції акцентував увагу на тому, що відсутність системи димовидалення і відсутність протипожежних перегородок в приміщеннях гуртожитку сприятимуть задимленню та поширенню вогню відповідно, що своєю чергою створює загрозу безпеки людей.
Варто також зауважити, що об`єктом перевірки в цьому випадку був гуртожиток, який за своїм функціональний призначенням передбачає наявність великої кількості людей, які постійно проживають у ньому.
До того ж, колегія суддів Верховного Суду враховує, що застосування заходу реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення Університетом виявлених порушень.
Відновлення діяльності після її зупинення рішенням суду в силу частини п`ятої статті 4 Закону можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень. 
Також, Верховний Суд зауважує, що застосований захід реагування має спонукаючий характер, направлений на забезпечення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки в приміщеннях Університету.
Верховний Суд відхиляє також доводи скаржника про застосування судами попередніх інстанцій норм права без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 лютого 2020 року у справі №815/6365/17, від 28 квітня 2021 року у справі №640/10129/20, від 16 лютого 2022 року у справі №640/10135/20, від 16 вересня 2020 року у справі №816/4755/15, від 24 листопада 2020 року у справі №826/10169/18, від 23 червня 2022 року у справі №560/670/21, оскільки скаржником у касаційній скарзі не наведено норм матеріального чи процесуального права, які саме неправильно застосовані судами попередніх інстанцій та щодо застосування яких містився б висновок у вказаних постановах. 
Одночасно, Суд вважає за належне звернути увагу, що у постановах Верховного Суду від 21 лютого 2020 року у справі №815/6365/17, від 28 квітня 2021 року у справі №640/10129/20, на які покликається скаржник, Верховний Суд констатував, що судами попередніх інстанцій не було досліджено, чи продовжують створювати загрозу життю та здоров`ю людей ті порушення, які залишились неусунутими підконтрольним суб`єктом, а тому дійшов висновку про передчасність застосування до нього крайнього заходу реагування. Згідно фактичних обставин, встановлених у межах цієї справи, суд апеляційної інстанції таку перевірку здійснив і констатував, що ті порушення, які залишились неусунуті Університетом є суттєвими і продовжують створювати відповідну загрозу.
У постанові Верховного Суду від 16 лютого 2022 року у справі №640/10135/20 Суд акцентував увагу на необхідності дотримання принципу співмірності між порушеннями та заходом реагування, застосовуваним до підконтрольного суб`єкта. У контексті обставин цієї справи Верховний Суд поділяє указаний висновок, між тим не встановив його недотримання судом апеляційної інстанції, адже 2 із 11 порушень, які залишись неусунутими можуть призвести до пожежі, про що прямо вказано в акті позапланової перевірки від 20 лютого 2020 року.
Також, у постанові від 16 вересня 2020 року у справі №816/4755/15 суд касаційної інстанції зауважив, що акт перевірки є лише одним із доказів, а тому його слід враховувати на рівні з доказами наданими іншою стороною щодо підтвердження/спростування фактичних обставин. У цій справі суд апеляційної інстанції не допустив порушення принципу диспозитивності, адже надав оцінку доказам обох сторін.
У постанові від 24 листопада 2020 року у справі №826/10169/18 Верховний Суд крізь призму фактичних обставин своєї справи констатував, що судами попередніх інстанцій не було з`ясовано, які порушення були фактично усунуті підконтрольним суб`єктом. У контексті цієї справи таке процесуальне порушення суд апеляційної інстанції  не допустив, адже чітко встановив перелік порушень, які залишились неусунутими Університетом, на основі чого і констатував можливість застосування відповідного заходу реагування з боку контролюючого органу.
Насамкінець, у постанові від 23 червня 2022 року у справі №560/670/21 Верховний Суд не погодився із висновками судів попередніх інстанцій, що єдиною підставою застосування заходів реагування є неповне усунення порушень, виявлених органом контролю. Указаний висновок Суду не протирічить висновкам суду апеляційної інстанції, адже суд мотивував своє рішення не лише фактом неповного усунення порушень, а й тим, що ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей, деякі з них сприяють виникненню пожежі, задимлення та поширенню вогню.
До того ж, Верховний Суд акцентує увагу на тому, що справи цієї категорії спорів нерозривно пов`язані із обставинами кожної конкретної справи, які різняться кількістю та видами об`єктів, стосовно яких пред`явлені позови про застосування заходів реагування, а також за обсягами та видами порушень, встановленими контролюючими органами у кожній конкретній ситуації. Отже, у цьому аспекті варто зауважити, що вирішення питання про застосування заходів реагування обумовлюється конкретними обставинами/ситуацією (як-от суть, характер порушень, їх наслідки).
Верховний Суд критично оцінює довід скаржника в аспекті того, що виявлені порушення не створюють загрозу життю та здоров`ю людей, оскільки судом апеляційної інстанції встановлено протилежне.
Поняття «загроза життю та/або здоров`ю людини» є оціночним поняттям, яке лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.
Заявлені позивачем позовні вимоги відповідають основним засадам дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав та інтересів особи і цілям, на досягнення яких вони спрямовані, оскільки заявлені в інтересах людей, що знаходяться (перебувають) на такому об`єкті, для забезпечення безпеки їхнього життя і здоров`я та уникненню можливих несприятливих наслідків.
Забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення.
Відповідно до статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.
Недодержання суб`єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.
До того ж, заявлений захід реагування як повне або часткове зупинення роботи - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.
Отже, ураховуючи те, що відповідачем не надано до суду доказів повного усунення виявлених позивачем порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, а порушення, які залишились неусунутими створюють загрозу життю та здоров`ю людей, Верховний Суд погоджується із висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності правових підстав для задоволення позовних вимог.
За таких обставин відсутні підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Київського університету імені Бориса Грінченка залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2022 року у справі №640/2468/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.  

………………….

………………….

………………….
Н.М. Мартинюк 
А.В. Жук
А.Г. Загороднюк,
Судді Верховного Суду