ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 травня 2023 року 
м. Київ

справа № 241/249/17
адміністративне провадження № К/9901/53336/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Рибачука А.І.,  Бучик А.Ю., 
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу  № 241/249/17
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 до Мелекінської сільської ради Першотравневого району Донецької області, треті особи: Служба автомобільних доріг у Донецькій області, Товариство з обмеженою відповідальністю «Шляхове будівництво «Альтком» про часткове скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_4 та ОСОБА_6 на постанову Першотравневого районного суду Донецької області від 06.11.2017 (головуючий суддя Демочко Д.О.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду 02.04.2018 (головуючий суддя Сіваченко І.В., судді: Шишов  О.О., Сухарьок  М.Г.),
ВСТАНОВИВ:
У березні 2017 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 (далі також - позивачі) звернулися до суду з позовом до Мелекінської сільської ради Першотравневого району Донецької області (далі також - відповідач) про часткове скасування, а саме пунктів 1, 2, 3 рішення Мелекінської сільської ради Першотравневого району Донецької області «Про затвердження Детального плану території під розміщення садибної забудови та автомобільної дороги місцевого значення Маріуполь-Урзуф, км 8+300 - км 12+300» № 7/16-401 від 30.12.2016, в частині, що стосується розташування та будівництва нової ділянки автомобільної дороги Маріуполь-Урзуф в с.  Бурякова Балка.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що діюче законодавство визначає генеральний план головним видом містобудівної документації на місцевому рівні. Детальний план розробляється згідно генерального плану, відповідає та уточнює його положення. Оскільки постановою у справі № 241/777/51 встановлена незаконність рішення відповідача № 6/23-1328 від 29.03.2013 в частині проходження нової траси автомобільної дороги в с. Бурякова Балка, яка передбачена Розділом 15 Пояснювальної записки та Основним кресленням Генерального плану, то проектна документація пояснювальної записки та основного креслення позбавлена статусу містобудівної документації, а отже є непридатною для використання у вирішенні містобудівних питань на території Мелекінської сільської ради. Окрім того, позивачі зазначають, що спірні пункти рішення прийняті в порушення Закону України «Про регулювання містобудівельної діяльності», державних будівельних норм та правил та інших діючих законодавчих актів, в тому числі п. 1.4 ДБН Б.2.4-1-94, згідно якого розвиток сільських населених пунктів повинен здійснюватися відповідно до генеральних планів, а також п. 3.2 ДБН Б.2.4-1-94, п. 4.4.4 ДБН В.2.3-4:2007, відповідно до яких будівництво транзитних автомобільних доріг повинно бути винесено за межі населеного пункту.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Першотравневого районного суду Донецької області від 05.04.2016 у справі № 241/777/15-а, яка залишена без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 31.05.2016, пункт 1 рішення Мелекінської сільської ради Першотравневого району Донецької області № 6/23-1328 від 29.03.2013 «Про затвердження генерального плану с. Мелекіне та с. Бурякова Балка, придатним для використання у вирішенні містобудівних питань на території сільської ради», в частині визначення проходження нової траси транзитної дороги Маріуполь - Урзуф у селі Бурякова Балка (розділ 15 «Транспорт і вулично-дорожня мережа» пояснювальної записки генерального плану і основного креслення генерального плану) - було скасовано.
Згідно відповіді Державного агентства автомобільних доріг України від 09.08.2016 №  3687/3/5.1-9-Л/272, у 2013 році на підставі генерального плану, затвердженого рішенням Мелекінської сільської ради від 29.03.2013 № 6/23-1328, служба надала проектному інституту Донецькдіпродор завдання на розробку проектно-кошторисної документації будівництва спірної дороги.
Відповідно до листа директора департаменту розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації від 16.08.2016 № Л-169, Л-179 зазначено, що на даний час Службою розробляється новий проект, який буде враховувати спільні інтереси мешканців с. Мелекіне та с. Бурякова Балка в частині мінімального впливу на майнові права.
Згідно листа служби автомобільних доріг в Донецькій області від 31.08.2016 № 13-1409, Донецькою філією ДП «Укрдіпродор» - «Донецькдіпродор» внесено зміни до проектної документації з будівництва спірної автомобільної дороги з урахуванням погоджених рішень на засіданнях з питань безпеки дорожнього руху Мангушської РДА. Проект розроблено згідно чинних будівельних та санітарних норм.
Відповідно до відповіді Мангушської районного державної адміністрації від 02.09.2016 №  01/17-1196, запропоновано здійснити заходи з внесення змін до генерального плану с.  Мелекіне та с. Бурякова Балка.
Згідно відповіді Мелекінської сільської ради Мангушського району Донецької області від 12.09.2016 № 605, 25.05.2011 сільська рада оприлюднила прийняті рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації на офіційному сайті Мелекінської міської ради Мангушського району Донецької області та районної газети «Сельская новь».
Відповідно до відповіді Державного агентства автомобільних доріг України від 30.11.2016 №  5710/3/5.1-9-Л-453, вищевказана служба звернулась до голови Мелекінської сільської ради з клопотанням внести зміни до генерального плану для можливості затвердження його згідно чинного законодавства.
30.12.2016 Мелекінською сільської радою Мангушського району Донецької області було прийнято оскаржуване в судовому порядку рішення № 7/16-401 «Про затвердження Детального плану території під розміщення садибної забудови та автомобільної дороги місцевого значення Маріуполь-Урзуф, км 8+300 - км 12+300». Пунктом першим було затверджено проект детального плану території під розташування садибної забудови та автомобільної дороги місцевого значення Маріуполь-Урзуф, км 8+300 - км 12+300, пунктом другим цей проект вважається детальним планом. Як виходить з пункту третього, це рішення було направлено Службі автомобільних доріг для розробки проекту землеустрою та будівництва спірної дороги, пунктом четвертим було зобов`язано депутатів та представників громадськості приймати участь у судових засіданнях.
Детальний план було розроблено під розташування садибної забудови та автомобільної дороги місцевого значення Маріуполь-Урзуф, км 8+300 - км 12+300; спірна автомобільна дорога проходитиме, крім іншого, через с.  Бурякова Балка, органом місцевого самоврядування стосовно якого є Мелекінська сільська рада. Відповідно до загальної пояснювальної записки, проектом будівництва спірної дороги передбачені заходи щодо охорони навколишнього середовища, зниження загазованості території, яка примикає до спірної дороги та інші відповідні заходи.
Відповідно до відповіді Мелекінської сільської ради Мангушського району Донецької області від 12.01.2017 № 55, виконкомом даної ради була створена погоджувальна комісія для розгляду пропозицій громадськості та прийняття рішень по них.
Постановою Першотравневого районного суду Донецької області від 06 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено у повному обсязі.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог у повному обсязі, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що визначення проходження ділянки дороги в Детальному, а не в Генеральному плані не заборонено законом; автомобільна дорога Маріуполь-Урзуф, в тому числі її ділянка км 8+300 - км 12+300, проходження якої затверджено оспорюваним Детальним планом, є дорогою місцевого значення, в той час, коли п. 4.4.4 ДБН В.2.3-4:2007 «Автомобільні дороги» стосується доріг державного значення; в п. 3.2 ДБН Б.2.4-1-94 «Планування і забудова сільських поселень» мова йде про транзитні автомобільні шляхи. Як Детальний, так і Генеральний плани, не визначають автомобільну дорогу місцевого значення Маріуполь-Урзуф, в тому числі ділянку км 8+300 - км 12+300, як транзитну.
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодилися позивачі ОСОБА_4 та ОСОБА_6 та звернулися з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати й прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.
В обґрунтування касаційної скарги позивачі посилаються на те, що вирішення питання щодо будівництва нової дороги та використання з цією метою території с. Бурякова Балка може бути здійснено лише шляхом затвердження генерального плану с. Бурякова балка на сесії Мелекінської сільської ради. Всупереч закону відповідач в умовах відсутності генерального плану с. Бурякова Балка вирішив питання щодо будівництва нової дороги та використання з цією метою території с. Бурякова Балка детальним планом, в той час, коли діюче законодавство не покладає на детальний план завдання по використанню земельної ділянки населеного пункту. Отже, будування нової дороги в с. Бурякова Балка вирішено оскаржуваним рішенням відповідача не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, що є підставою для скасування такого рішення. 
У поданому відзиві відповідач просить суд відмовити у задоволенні касаційної скарги, обґрунтовуючи відзив тим, що законодавчо генеральний план та детальний план території мають однаковий статус містобудівної документації та не залежать один від одного під час проектування та розташування автомобільної дороги. 
Верховний Суд, перевіривши та обговоривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених  статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги позивачів частково з огляду на таке.
Згідно зі статтею 144 Конституції України  органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта, зокрема на час винесення оскаржуваних в касаційному порядку судових рішень, викладена у  рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001  у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Так, спірними у цій справі є пункти 1, 2, 3 рішення Мелекінської сільської ради Першотравневого району Донецької області «Про затвердження Детального плану території під розміщення садибної забудови та автомобільної дороги місцевого значення Маріуполь-Урзуф, км 8+300 - км 12+300» № 7/16-401 від 30.12.2016, в частині, що стосується розташування та будівництва нової ділянки автомобільної дороги Маріуполь-Урзуф в с.  Бурякова Балка.
Верховний Суд вже розглядав справи, в яких аналізував правову природу містобудівної документації як правового акту та, відповідно, особливості розгляду судом справ цієї  категорії.
Зокрема, у постановах від 15.05.2019 у справі № 363/3786/17, від 16.10.2019 у справі №  363/3101/17 Велика Палата Верховного Суду, а також у постановах від 03.02.2020 у справі № 826/16737/18, від 14.07.2021 у справі № 260/20/19, від 20.09.2021 у справі № 809/1806/16 Верховний Суд дійшов висновку, що детальний план території, як і генеральний план населеного пункту, за своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, є нормативно-правовим актом.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень закріплені у  статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України.
Станом на час розгляду даної адміністративної справи судами попередніх інстанцій відповідні особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень були закріплені в статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України.
Так, за правилами стаття 171 Кодексу адміністративного судочинства України у відповідній редакції, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць.
Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.
Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої юридичної сили інших правових актів чи їх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їх окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили.
Постанова суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.
Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.
Правила цієї статті застосовуються також у випадках, коли питання про законність нормативно-правового акта чи відповідність його правовому акту вищої юридичної сили постало під час розгляду іншої адміністративної справи.
Таким чином, для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади як на час винесення оскаржуваних в касаційному порядку рішень, так і на час розгляду даної касаційної скарги, передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
Такий порядок, серед іншого, передбачає обов`язкове оприлюднення інформації про розгляд справи для належного повідомлення усіх зацікавлених осіб.
Тобто, законодавством передбачено як особливий порядок прийняття нормативно-правових актів, зокрема з обов`язковим громадським обговоренням, так і особливий порядок їх оскарження, з обов`язковим оприлюдненням інформації про таке оскарження.
За таких обставин, дотримання порядку розгляду справ щодо оскарження нормативно-правового акту забезпечить дотримання прав усіх зацікавлених осіб на участь в розгляді цієї справи.
У постанові від 09.12.2020 № 813/746/18 Верховний Суд дійшов наступного висновку:
«…для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил  Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10.06.1997 № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13.12.1996 № 1207/96.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта».
Схожих висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 20.12.2019 № 520/14995/16-а, від 27.04.2021 у справі № 260/1336/18 та від 16.02.2023 у справі № 380/8794/20.
З матеріалів справи вбачається, що суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи оскаржуване рішення відповідача на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою  статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (наразі частина друга статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України), не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, та не розглянули справу відповідно до приписів  статті 171 (наразі 264) Кодексу адміністративного судочинства України. 
Відповідно до п. 1 ч. 2, п. 4 частини третьої  статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України  підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, а також суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
За правилами частини четвертої  статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
За таких обставин, враховуючи сформовану Верховним Судом практику щодо застосування  статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
При цьому, Суд не оцінює доводи касаційної скарги, оскільки без дослідження наведених вище обставин та виконання процесуальних дій, ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до  статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України  є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду справи суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, виконати вимоги  статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України та прийняти законні та обґрунтовані рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.
Керуючись статтями  345,  349,  353, 356,  359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_4 та ОСОБА_6 задовольнити частково.
Постанову Першотравневого районного суду Донецької області від 06 листопада 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року у справі № 241/249/17 - скасувати.
Справу № 241/249/17 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді	Л.Л. Мороз А.І. Рибачук   А.Ю. Бучик