ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 580/4392/22                                                                   Суддя (судді) першої інстанції: Алла РУДЕНКО
                                                                                                                Суддя-доповідач - Файдюк В.В.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  11 квітня 2023 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача                              Файдюка В.В.
суддів:                                                    Мєзєнцева Є.І.
Собківа Я.М.

при секретарі:                              Шепель О.О.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Лисянської селищної ради, третя особа Фермерське господарство «Престиж Агролюкс» про визнання протиправним і скасування рішення та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Лисянської селищної ради (далі - відповідач, рада), третя особа Фермерське господарство «Престиж Агролюкс» (далі - третя особа, ФГ «Престиж Агролюкс»), в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не розгляду клопотання позивача від 01 грудня 2021 року у місячний строк і не прийнятті одного із рішень, передбачених ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України - про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0000 га (сільськогосподарські угіддя - рілля), за рахунок земель сільськосподарського призначення в межах населеного пункту, розташованих на території Лисянської селищної ради Звенигородського району Черкаської області, із земель комунальної власності, а саме: за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером7122855100:03:001:0554 (цільове призначення: 01.02 Для ведення фермерського господарства, категорія земель: Землі сільськогосподарського призначення, площа земельної ділянки: 23,104 га), що перебуває в оренді фермерського господарства "Престиж Агролюкс", в межах норм безоплатної приватизації або про мотивовану відмову у наданні дозволу;
- зобов`язати відповідача у місячний строк з дня набрання рішенням законної сили розглянути клопотання позивача від 01 грудня 2021 року і прийняти одне з рішень, передбачених ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України - про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0000 га (сільськогосподарські угіддя - рілля), за рахунок земель сільськогосподарського призначення в межах населеного пункту, розташованих на території Лисянської селищної ради Звенигородського району Черкаської області, із земель комунальної власності, а саме: за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером 7122855100:03:001:0554 (Цільове призначення: 01.02 Для ведення фермерського господарства, Категорія земель: Землі сільськосподарського призначення, площа земельної ділянки: 23,104 га), що перебуває в оренді у фермерського господарства "Престиж Агролюкс", в межах норм безоплатної приватизації, або про вмотивовану відмову у наданні дозволу.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2022 року вказаний адміністративний позов - повернуто позивачу на підставі п.1 ч.4 статті 169 КАС України.
Підставою для повернення вказаного позову стало невиконання позивачем, на думку суду першої інстанції, вимог ухвали Черкаського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року, якою адміністративний позов було залишено без руху, зокрема: зазначені позивачем у заяві про поновлення строку звернення до суду причини пропуску строку звернення до суду, на думку суду, не є поважними; позивачем не додано доказів направлення відповідачу копії позовної заяви та доданих до неї матеріалів.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач звернулася до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом порушено норми процесуального права.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що позивач дізналася про те, що відповідач не прийняв жодного із рішень, визначених ч.7 статті 118 Земельного кодексу України, лише 30 серпня 2022 року; бездіяльність відповідача є триваючою, яка триває і дотепер; суду були надані докази направлення відповідачу позовної заяви разом з додатками, зокрема, опис і накладна, незважаючи на необґрунтованість такої вимоги, оскільки надсилання копії позовної заяви відповідачу передбачено лише у випадку, якщо позивачем є суб`єкт владних повноважень.
Також в апеляційній скарзі позивач клопотав про розгляд справи у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції
Відповідно до ч.2 статті 312 КАС України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження). 
Згідно п.3 ч.1 статті 294 КАС України окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо: повернення заяви позивачеві (заявникові).
Керуючись вказаними нормами, враховуючи введений у країні військовий стан, а також відсутність необхідності заслуховувати пояснення сторін, суд призначив дану справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді, розглянувши та перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як вбачається з матеріалів справи, ухвалою суду першої інстанції від 28 вересня 2022 року позовну заяву було залишено без руху з підстав пропуску ОСОБА_1 шестимісячного строку звернення до суду і неподанням заяви про його поновлення.
На виконання вимог вказаної ухвали суду від представника позивача надійшла заява про поновлення пропущеного процесуального строку, мотивована тим, що позивач звернулась до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства 01 грудня 2021 року. Адвокат Слободянюк А.І. в інтересах позивача подав 17 грудня 2021 року адвокатський запит №2 щодо прийняття відповідачем рішень за результатами розгляду клопотання позивача. У зв`язку з не розглядом адвокатського запиту №2 від 17 грудня 2021 року адвокат Слободянюк А.І. оскаржив бездіяльність відповідача до Черкаського окружного адміністративного суду. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 25 березня 2022 року у справі №580/450/22 позов було частково задоволено. Лисянська селищна рада оскаржила вказане рішення в апеляційному порядку. У подальшому 30 серпня 2022 року позивач засобами електронної пошти отримала копію ухвали Шостого апеляційного адміністративного суду про відкриття апеляційного провадження у справі. Таким чином, про неприйняття відповідачем рішень, передбачених ч. 7 статті 118 Земельного кодексу України, за клопотанням позивача від 01 грудня 2021 року позивач дізналась 30 серпня 2022 року.
Розглянувши вказану заяву представника позивача та додані до неї матеріали, суд дійшов висновку про неповажність причин пропуску строку звернення до суду. При цьому суд зазначив, що згідно ч. 7 статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Отже Лисянська селищна рада зобов`язана була розглянути клопотання позивача у строк до 01 січня 2022 року та прийняти відповідне рішення. Тобто, саме з цієї дати позивач повинна була про бездіяльність відповідача щодо розгляду її клопотання від 01 грудня 2021 року. Таким чином, строк звернення до суду збіг 01 червня 2022 року. Звернувшись до суду 23 вересня 2022 року, позивач пропустила шестимісячний строк звернення до суду.
Колегія суддів не погоджується з такою позицією суду першої інстанції, з огляду на таке.
Відповідно до ч. 1-3 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Відтак, строк звернення особи до суду починається не з дати допущеної бездіяльності відповідача, а з дати, коли позивач дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Предметом даного позову є визнання протиправною бездіяльності Лисянської селищної ради щодо не розгляду клопотання ОСОБА_1 від 01 грудня 2021 року у місячний строк і у не прийнятті одного із рішень, передбачених ч. 7 статті 118 Земельного кодексу України, - про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або про мотивовану відмову у наданні такого дозволу.
Позивач подавши відповідне клопотання, мала законні очікування, що клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою буде розглянуто у встановленому законом порядку. Однак, після подання клопотання до теперішнього часу продовжується бездіяльність відповідача (жодне із можливих рішень, передбачених ч.7 статті 118 ЗКУ не прийняте), яка має ознаки триваючого порушення.
Протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Тобто, у триваючих правовідносинах суб`єкт владних повноважень протягом певного проміжку часу ухиляється від виконання своїх зобов`язань (триваюча протиправна бездіяльність) або допускає протиправну поведінку (триваюча протиправна діяльність) по відношенню до фізичної або юридичної особи.
Отже, увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану, за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.
Наявність триваючого порушення не може бути однозначною підставою для відмови у застосуванні примусових заходів, спрямованих на припинення такого правопорушення. Встановлення строків звернення до суду та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті легалізації триваючого правопорушення та здійснення незаконної діяльності.
Аналогічні висновки викладені в постанові КАС ВС від 29 листопада 2019 року по справі №607/1402/16-а та постанові КАС ВС від 21 травня 2020 року по справі №344/10095/16-а.
Застосування правила визнання строків звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності тісно пов`язання із правовою природою такої бездіяльності. Бездіяльність визначається як пасивна поведінка суб`єкта владних повноважень щодо неприйняття у певні строки рішення чи вчинення дій, які зумовлюють для платника податків юридичні наслідки; або ж така бездіяльність є триваючою, тобто такою, що не має зв`язку з конкретною датою чи строком для прийняття суб`єктом владних повноважень рішення чи вчинення дій.
Саме тому строки звернення до суду не є дотичними до певної дати (встановленої законом), чи події, яка має неминуче настати.
Самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набувати) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.
Таким чином, особливостями застосування строків звернення до адміністративного суду у справах, пов`язаних з триваючою бездіяльністю, є:
1) триваюче правопорушення передбачає перебування у стані безперервного тривалого не вчинення особою дій (бездіяльності), у зв`язку із чим, не повинно вважатися пропуском встановленого законом строку звернення до адміністративного суду з позовом;
2) встановлення строків звернення до адміністративного суду та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті легалізації триваючого порушення.
Однак, судом першої інстанції не враховано та не надано жодної правової оцінки обґрунтуванням позивача щодо триваючої бездіяльності відповідача як підстави того, що строк на звернення до суду взагалі не було пропущено.
Позивач після подачі 01 грудня 2021 року до ЦНАП Лисянської селищної ради клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою добросовісно та правомірно розраховувала на належний розгляд і прийняття відповідного рішення Лисянською селищною радою.
З метою отримання відповідної інформації про прийняте рішення у грудні 2021 року, представником позивача - адвокатом Слободянюком Андрієм Ігоровичем - до відповідача було подано адвокатський запит № 2 від 17 грудня 2021 року до Лисянської селищної ради, в якому адвокат просив, серед іншого: надати засвідчені в установленому порядку копії усіх документів, що були створені та/або прийняті за результатами розгляду та опрацювання заяви позивача та надати засвідчену(-і) в установленому порядку копію(-ї) відповідного рішення Лисянської селищної ради.
Після направлення адвокатського запиту позивач розраховувала на своєчасне отримання інформації, вичерпну та повну відповідь, зокрема, щодо рішення Лисянської селищної ради про розгляд клопотання.
Проте Лисянською селищною радою не було своєчасно розглянуто вказаний адвокатський запит та надано відповідь на нього.
Допущена бездіяльність Лисянської селищної ради стала підставою для звернення адвоката Слободянюка А.І. до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Лисянської селищної ради щодо визнання протиправною бездіяльності Лисянської селищної ради, яка полягає у ненаданні адвокату Слободянюку А.І. відповіді на адвокатський запит від 17 грудня 2021 року №23 у встановленому чинним законодавством строк.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 25 березня 2022 року у справі №580/450/22 позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Лисянської селищної ради щодо не ненадання адвокату Слободянюку А.І. відповіді на адвокатський запит від 17 грудня 2021 року №23 у встановленому чинним законодавством строк та зобов`язано Лисянську селищну раду протягом п`яти робочих днів із дня набрання чинності рішенням суду розглянути адвокатський запит адвоката Слободяника А.І. від 17 грудня 2021 року №23 та надати повну і обґрунтовану відповідь.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2022 року апеляційну скаргу Лисянської селищної ради залишено без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 березня 2022 року - без змін.
30 серпня 2022 року на адресу електронної пошти адвоката позивача разом з ухвалою про відкриття апеляційного провадження надійшла копія апеляційної скарги з додатками, серед яких були документи щодо розгляду клопотання позивача.
Лише після цього, тобто 30 серпня 2022 року, позивач довідалася про бездіяльність відповідача, хоча вживала всіх можливих заходів для цього. До вказаного моменту позивач не володіла відомостями про наявність рішення Лисянської селищної ради, а намагання в установленому законом порядку отримати будь-яку інформацію не призвели до жодного результату. Зазначені обставини, на переконання колегії суддів, вплинули на строк звернення до суду.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди при розгляді справ застосовують Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело прав.
Частина 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року передбачає, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
У своїй практиці Європейський суд з прав людини звертав увагу, що стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права (рішення від 04 грудня 1995 року у справі "Белле проти Франції" (Bellet v. France), Series A N 333-B, crop.42, пункт 36).
Рішенням Європейського Суду з прав людини по справі Іліан проти Туреччини встановлено, що правило встановлення обмежень до суду у зв`язку з пропуском строку звернення до суду, повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання, слід звертати увагу на обставини справи.
Щодо висновку суду про те, що позивач не виконав обов`язку щодо надсилання копії позовної заяви з додатками для учасників справи.
Згідно ч.1 статті 161 КАС України до позовної заяви додаються її копії, а також копії доданих до позовної заяви документів відповідно до кількості учасників справи, крім випадків, визначених частиною другою цієї статті.
Відповідно до ч.2 статті 161 КАС України суб`єкт владних повноважень при поданні адміністративного позову зобов`язаний додати до позовної заяви доказ надіслання рекомендованим листом з повідомленням про вручення іншим учасникам справи, які не мають офіційної електронної адреси, копії позовної заяви та доданих до неї документів.
Тобто, в разі подання до суду документів в електронній формі, обов`язок надати доказ надсилання листом з описом вкладення іншим учасникам справи копій поданих до суду документів виникає тільки у суб`єкта владних повноважень.
Проте, позивачем у даній справі є не суб`єкт владних повноважень, а фізична особа.
Позовну заяву подано фізичною особою через підсистему "Електронний суд", а тому відсутні підстави вважати, що в суду була необхідність в отриманні копій позовної заяви, яка сформована і подана у вигляді електронного документу.
Аналогічної позиції дотримується і Верховний Суд в постанові від 28 квітня 2022 року по справі №420/12942/21, який, скасовуючи рішення судів першої та апеляційної інстанції щодо надання позивачем доказу надсилання листом з описом вкладення іншим учасникам справи копій поданих до суду документів, зазначив про наступне.
Введення норми щодо зобов`язання учасника справи надати доказ надсилання листом з описом вкладення іншим учасникам справи копій поданих до суду документів нівелює сенс використання підсистеми "Електронний суд", перевага якого полягає якраз у можливості не мати необхідності виготовлення багатьох копії документів на папері.
Крім того, враховуючи функціонал вказаної підсистеми, виконати обов`язок надсилання листом з описом вкладення іншим учасникам справи копій поданих до суду документів неможливо технічно, оскільки сам процесуальний документ, який подається до суду (наприклад, позовна заява, відзив, клопотання, тощо), створюється у самій системі та за її ж допомогою відправляється до суду, а у паперовому вигляді не існує взагалі.
Отже, до відправлення документу за допомогою підсистеми "Електронний суд" самого документу, відправити його копію звичайною поштою неможливо, оскільки самого документу у паперовому вигляді та його копій не існує.
Крім цього, відповідно до ч.2 статті 174 КАС України надсилання копії позовної заяви з копіями доданих до неї документів виконує суд, одночасно з надсиланням копії ухвали про відкриття провадження.
Верховний Суд звернув увагу на те, що судам при прийнятті позову необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, оскільки доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але й реальним.
Відтак, висновок суду першої інстанції щодо покладання на позивача обов`язку щодо надіслання копії позовної заяви з додатками учасникам справи був помилковим та не відповідав вимогам процесуального права.
Враховуючи наведене, суд вважає, що підстави повернення для судом першої інстанції позовної заяви ОСОБА_1 відповідно до приписів п. 1 ч. 4 статті 169 КАС України - відсутні.
Відповідно до ч. 1-3 статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.
Якщо позивач усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом, вона вважається поданою у день первинного її подання до адміністративного суду та приймається до розгляду, про що суд постановляє ухвалу в порядку, встановленому статтею 171 цього Кодексу.
Приписи п. 1 ч. 4 статті 169 КАС України визначають, що позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Відповідно до ч. 1-2 статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
За таких обставин колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про повернення позовної заяви не було повно з`ясовано фактичні обставини справи та неправильно застосовано норми процесуального права, у зв`язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити - ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Відповідно до статті 320 КАС України - підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, зокрема, є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись ст. ст. 312, 320, 321, 322, 325, 328 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2022 року - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Повний текст рішення виготовлено 11 квітня 2023 року.

Головуючий суддя:                                                                      В.В. Файдюк
                     
                     Судді:                                                                       Є.І. Мєзєнцев
                                                                                                    
                                                                                                           Я.М. Собків