ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 квітня 2023 року 

м. Київ

справа № 300/6474/21
адміністративне провадження № К/990/1944/23 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Єзерова А.А.,

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року (колегія у складі суддів Улицького В.З., Кузьмича С.М., Матковської З.М.)
у справі № 300/6474/21
за позовом Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України 
до Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області, 
треті особи: Кабінет Міністрів України, Національна академія аграрних наук України, Івано-Франківська міська рада,
про визнання протиправним та скасування наказу. 

У С Т А Н О В И В:

1.          У жовтні 2021 року Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України (далі - Прикарпатська ДСГДС) звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області (далі - ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області; відповідач), у якому просила визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 17.05.2021 № 55-ІЗ "Про відмову у проведенні інвентаризації державних земель".
2.          Судами встановлено, що Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України звернулася до Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області з клопотанням від 20.04.2021 №01/8-73 про надання дозволу на проведення інвентаризації державних земель орієнтовною площею 301 га відповідно до Державного акта на право постійного користування землею серії І-ІФ №000255.
3.          За результатами розгляду клопотання відповідач встановив, що позивач просить надати дозвіл на проведення державної інвентаризації державних земель Національної академії аграрних наук України з відновленням меж земельних ділянок, що перебувають у постійному користуванні структурного підрозділу НААН позивача. Із тексту клопотання вбачається, що землі перебувають на території Микитинецької сільської ради і закріплені за науковою установою відповідно до Державного акту на право постійного користування землею серії I-ІФ №000255. В Державному акті не зазначено площу земельної ділянки. З посиланням на статті Земельного кодексу України та Закон України "Про землеустрій", відповідач дійшов висновку про неможливість встановлення об`єкту землеустрою, вихідних даних для проведення інвентаризації земель. 
4.          Наказом Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області від 17.05.2021 №55-ІЗ відмовлено у проведенні державної інвентаризації земель відповідно до обґрунтування згідно з додатком. 
5.          Вважаючи цей наказ незаконним, позивач звернувся до суду.
6.          Івано-Франківський окружний адміністративний суд рішенням від 19.07.2022 задовольнив позов. Цей суд дійшов висновку, що неналежне ведення уповноваженим органом документації не може позбавляти землекористувача права постійного користування земельного ділянкою, набутого у відповідності до вимог законодавства, чинного на момент виникнення такого права.
Суд відхилив доводи відповідача з приводу відсутності правових підстав для надання дозволу на проведення державної інвентаризації державних земель, що перебувають на території Микитинецької сільської ради, у зв`язку з відсутністю у місцевому фонді документації із землеустрою технічної документації, а також відсутністю реєстрації державного акта на право постійного користування землею у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та право постійного користування землею.
Суд також відхилив посилання представника відповідача на перехід у комунальну власність розташованих на території Івано-Франківської територіальної громади земельних ділянок та земель, які не були сформовані у земельні ділянки, оскільки це не стосується земель державної власності, які перебувають у постійному користуванні Національної академії наук України, національних галузевих академій наук.
Суд виснував, що необґрунтованою є відмова відповідача у проведенні інвентаризації земель у зв`язку з відсутністю вихідних даних. Наявність таких вихідних даних аналізується виконавцем безпосередньо під час виконання робіт з інвентаризації земель.
Суд заувачив, що оцінка змісту державного акта на право постійного користування землею, його дійсність, правомірність дій посадової особи щодо його заповнення та видачі тощо не є предметом спору. Право постійного користування землею позивача на підставі вказаного Акту не оскаржується в судовому порядку. Визнання чи невизнання за позивачем права постійного користування земельними ділянками не було підставою для прийняття оскаржуваного наказу. Предметом спору є виключно оцінка законності спірного наказу.
7.          Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 20.12.2022 скасував рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19.07.2022, закрив провадження у справі відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
8.          Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
9.          13.01.2023 Прикарпатська ДСГДС подала касаційну скаргу, у якій посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2022 та залишити в силі рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19.07.2022.
10.          Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що рішення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, прийняті у сфері земельних відносин, оскаржуються за правилами адміністративного судочинства. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції не врахував правові позиції, викладені Верховним Судом у постановах від 11.05.2022 у справі № 808/1864/18 та від 08.12.2021 у справі № 127/12068/17, дійшов суперечливого висновку, що спір стосується приватноправових відносин і справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Також покликається на те, що у подібних справах № 300/5917/21, № 300/5918/21 та  № 300/5858/21, у яких оскаржувалися аналогічні накази ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області щодо відмови у проведенні інвентаризації державних земель інших сільських рад, встановлено обставини постійного користування Прикарпатською ДСДГДС державними землями; справи розглянуто за правилами адміністративного судочинства. 
11.          Верховний Суд ухвалою від 01.02.2023 відкрив касаційне провадження. 
12.          Відзив від відповідача не надходив. 
13.          13.02.2023 надійшов відзив від третьої особи. Івано-Франківська міська рада Івано-Франківської області покликається на правомірність висновку суду апеляційної інстанції щодо приватно-правового характеру спору з огляду на те, що у 2015 році Микитинецька сільська рада прийняла ряд рішень про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства в масиві «Мала панська» с. Микитинці та передала 47 земельних ділянок у власність (інформаційні довідки з реєстру речових прав були долучені Івано-Франківською міською радою до матеріалів справи). Рішення Микитинецької сільської ради є предметом судової справи.
14.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов таких висновків.
15.          Відповідно до п.1 та 2 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
16.          За правилами ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
17.          Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7 ч. 1ст. 4 КАС України).
18.          Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
19.          Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
20.          Приватно-правові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
21.          Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
22.          Спірні правовідносини врегульовано Законом України "Про землеустрій" від 22.05.2003 №858-IV, Земельним кодексом України від 25.10.2001 №2768-III, постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2019 №476, якою затверджено Порядок проведення інвентаризації земель (далі - Порядок).
23.          Відповідно до п. "в" ч. 1 ст. 14 Закону України "Про землеустрій" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у сфері землеустрою, належать: здійснення землеустрою, у тому числі забезпечення проведення державної інвентаризації земель.
24.          Згідно зі  ст. 35 Закону України "Про землеустрій"  інвентаризація земель проводиться з метою встановлення місця розташування об`єктів землеустрою, їхніх меж, розмірів, правового статусу, виявлення земель, що не використовуються, використовуються нераціонально або не за цільовим призначенням, виявлення і консервації деградованих сільськогосподарських угідь і забруднених земель, встановлення кількісних та якісних характеристик земель, необхідних для ведення державного земельного кадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і прийняття на їх основі відповідних рішень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
У разі виявлення при проведенні інвентаризації земель державної та комунальної власності земель, не віднесених до тієї чи іншої категорії, віднесення таких земель до відповідної категорії здійснюється органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування на підставі відповідної документації із землеустрою, погодженої та затвердженої в установленому законом порядку.
25.          Відповідно до п. 2 Порядку інвентаризація земель проводиться з метою встановлення місця розташування об`єктів землеустрою, їх меж, розмірів, правового статусу, виявлення земель, що не використовуються, використовуються нераціонально або не за цільовим призначенням, виявлення і консервації деградованих сільськогосподарських угідь і забруднених земель, встановлення кількісних та якісних характеристик земель, необхідних для ведення Державного земельного кадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і прийняття на їх основі відповідних рішень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
26.          Пунктом 3 Порядку визначено, що державна інвентаризація земель проводиться шляхом формування земельних ділянок незалежно від форми власності, визначення їх угідь та у разі потреби віднесення таких земельних ділянок до певних категорій для інформаційного наповнення Державного земельного кадастру.
27.          Відповідно до п. 8 Порядку підставою для проведення інвентаризації земель є рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування щодо виконання відповідних робіт, договори, укладені між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками технічної документації (далі - виконавці), судові рішення.
Підставою для проведення інвентаризації масиву земель сільськогосподарського призначення є: для земель державної власності - рішення органу виконавчої влади, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою; в інших випадках - рішення сільської, селищної, міської ради, на території якої розташований масив.
28.          Замовниками технічної документації (далі - замовники) можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим чи органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі (п. 9 Порядку).
29.          Відповідно до п. 26 Порядку за результатами проведення інвентаризації земель виконавцями розробляється технічна документація відповідно до статті 57 Закону України «Про землеустрій».
30.          Частиною 1 ст.21 Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 07.07.2011 №3613-VI передбачено, що відомості про межі земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру, зокрема, на підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель - за результатами інвентаризації земель.
31.          Верховний Суд у постанові від 18.11.2020 у справі №240/4867/18 зазначив: «…технічна документація із землеустрою щодо проведення інвентаризації земельних ділянок - це сукупність технічних завдань, пояснювальних записок, текстових та графічних матеріалів, погоджених та затверджених в установленому законом порядку, на підставі яких органи виконавчої  влади  або органи місцевого самоврядування реалізують власну компетенцію, приймаючи рішення про віднесення земель до відповідної категорії у разі виявлення при проведенні інвентаризації земель державної  та комунальної власності земель, не віднесених до тієї чи іншої категорії».
32.          Крім того у постанові від 11.05.2022 у справі № 808/1864/18 Верховний Суд сформулював таку позицію:

«Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що чинним законодавством України не передбачено підстав, за яких орган Держгеокадастру має право відмовити у наданні дозволу на проведення інвентаризації земельної ділянки, у разі якщо наявні підстави для проведення такої інвентаризації, в тому числі і за бажанням землекористувача та/або органу виконавчої влади.
…
Отже, законодавство України не передбачає заборони проведення інвентаризації земельної ділянки після затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність/користування, адже інвентаризація земельної ділянки відповідно до статті 35 Закону України "Про землеустрій" не змінює та не встановлює прав власності/користування на земельну ділянку, а є лише спрямованою на усунення недоліків такої земельної ділянки».

33.          Таким чином, приймаючи рішення про інвентаризацію земель або відмову в її проведенні, органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування здійснюють владні управлінські функції, визначені законодавством у сфері землеустрою. Інвентаризація не є правовстановлюючим юридичним фактом, не змінює обсягу прав та обов`язків землекористувачів, не має безпосередніх наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення майнових чи особистих немайнових відносин. Зазначені правовідносини є публічно-правовими, а тому справу слід розглядати за правилами адміністративного судочинства.
34.          Судом першої інстанції встановлено, що саме Прикарпатська ДСДС звернулася до ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області з клопотанням про надання дозволу на проведення державної інвентаризації земель. Землекористувачем відповідно до акту є саме позивач, а не треті особи.
35.          У відзиві Івано-Франківська міська рада покликається на надання нею до суду довідок з Єдиного державного реєстру речових прав на нерухоме майно, відповідно до яких за третіми особами зареєстровано право власності на земельні ділянки. Однак суд апеляційної інстанції такі обставини не встановлював, не оцінював на які саме земельні ділянки оформлено право власності, обмежившись таким висновком: «Враховуючи, що спірні відносини стосуються реєстрації права власності на земельну ділянку третіх осіб, судова колегія вважає, що спір у цій справі не є публічно-правовим і належить до юрисдикції господарського суду». Ці обставини не були підставами оскаржуваного наказу відповідача.
36.          Отже у цій справі не було встановлено наявності приватно-правового спору між позивачем і третіми особами.
37.          За приписами чч. 1 і 4 ст. 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
38.          Отже, суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, а тому оскаржуване рішення підлягає скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду з урахуванням висновків Верховного Суду у цій справі.

Керуючись статтями 19, 341, 345, 349, 353, 355, 359 КАС України,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України задовольнити частково.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року у справі №300/6474/21 скасувати.
Справу №300/6474/21 направити до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб