П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

05 квітня 2023 р.	м.Одеса	Справа № 521/1844/23	
Головуючий в 1 інстанції: Катаєва Е.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді – Коваля М.П.,
                   суддів  – Турецької І.О.,
                                – Зуєвої Л.Є.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одеса апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Державного підприємства «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , треті особи без самостійних вимог Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-
В С Т А Н О В И В:

У січні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Малиновського районного суду м. Одеси із позовом до Державного підприємства «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» (далі – ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою»), ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , треті особи без самостійних вимог Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, в якому позивач просив суд:
- визнати протиправним бездіяльність суб`єкта владних повноважень ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» у погодженні земельно-технічної документації на земельну ділянку з кадастровим номером 5110800000:06:010:0022, до якої внесено технічні помилки, що було виготовлено під час формування меж з метою реєстрації прав власності;
- зобов`язати ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» відновити технічну документацію на земельну ділянку з кадастровим номером 5110800000:06:010:0022, що знаходиться у його - ОСОБА_1 , співвласності відповідно до фактичного володіння земельної ділянки.
Ухвалою Малиновського районного суду м. Одеси від 24 січня 2023 року справу №521/1844/23 направлено за підсудністю до Одеського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року відмовлено ОСОБА_1 у відкритті провадження в адміністративній справі за його позовом до Державного підприємства «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , треті особи без самостійних вимог Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
Не погоджуючись із вказаною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 звернувся до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій фактично вважає, що судом першої інстанції було неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, тому просить скасувати оскаржувану ухвалу про відмову у відкритті провадження та постановити відкрити провадження у справі.
Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що згідно положень ч.2 ст. 30 КАС України, адміністративна справа, передана з одного адміністративного суду до іншого в порядку встановленому ст.29 КАС України, повинна бути прийнята до провадження адміністративним судом до якого вона надіслана, а отже відмова у відкритті провадження є протиправною. Апелянт зазначає, що ст. 112 Порядку ведення Держгеокадастру, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, встановлено обов`язок органу державної влади про погодження розробленої документації на предмет відповідності дотримання вимог законодавства. На думку апелянта, бездіяльність суб`єкта публічних відносин уповноваженого на погодження документації під час формування меж стосується погодження документації вимогам законодавства у періоді формування меж з метою приватизації, а саме 2009 року. Апелянт не погоджується із посиланнями  суду першої інстанції на відповідну практику Верховного Суду, оскільки вважає, що наведені справи стосуються виправлення помилок під час перенесення до документації із приладу вимірювання, на відміну від даної справи, в якій виправлення стосується виготовлення нової документації, відповідної до вимог законодавства, що було допущено уповноваженим суб`єктом погодження документації складеної (виготовленої) з порушеннями законодавства до реєстрації. Апелянт стверджує, що ДП Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою є суб`єктом державної влади який діє як суб`єкт господарювання цивільних правовідносин, приймає законодавчі акти які породжують, змінюють, і припиняють права та обов`язки у сфері цивільного законодавства для фізичних та юридичних осіб.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Частиною другою статті 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Основного Закону).
Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Пункти 1-3 частини першої статті 4 КАС України адміністративною справою визначають переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Публічно-правовим є, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин одна щодо іншої не є рівноправними і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншій стороні певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Ці функції суб`єкт владних повноважень повинен виконувати саме у тих правовідносинах, у яких виник спір. Так, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник, зокрема, між двома суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (висновок Великої Палати Верховного Суду, сформульований у постанові від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 та ін.).
Предметом та підставами позову у даній справі є бездіяльність відповідача, ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», яка на думку позивача полягає у погодженні земельно-технічної документації на земельну ділянку з кадастровим номером 5110800000:06:010:0022, до якої внесено технічні помилки, що було виготовлено під час формування меж з метою реєстрації прав власності. щодо неприйняття до виконання замовлення позивача на розроблення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації, встановлення меж в натурі (на місцевості) земельної ділянки та внесення відомостей до Державного земельного кадастру.
Водночас, відповідно до приписів статті 186 ЗК України технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) затверджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у разі якщо земельна ділянка перебуває у державній або комунальній власності.
Згідно зі статтею 55 Закону України «Про землеустрій» технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає, зокрема, план меж земельної ділянки, складений за результатами зйомки, на якому відображаються зовнішні межі земельної ділянки із зазначенням власників (користувачів) суміжних земельних ділянок, усі поворотні точки меж земельної ділянки, лінійні проміри між точками на межах земельної ділянки, межі вкраплених земельних ділянок із зазначенням їх власників (користувачів).
Отже, технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) - це сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування, на підставі яких орган місцевого самоврядування, реалізує власну компетенцію, приймаючи рішення про передачу громадянам безоплатно земельні ділянки у власність. Технічна документація представляє собою лише сукупність текстових та графічних матеріалів, які не мають самостійного правового значення.
Аналогічні висновки було викладено у постанові Верховного Суду від 17 вересня 2019 року по справі № 710/2564/2012.
Звертаючись із позовом, позивач стверджує, що ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» є суб`єктом владних повноважень.
Водночас, суб`єктом владних повноважень за КАС України визнається не тільки орган державної влади або орган місцевого самоврядування, але й інший суб`єкт під час виконання ним владних управлінських функцій. Тобто визначальною ознакою суб`єкта владних повноважень є наділення його законодавством владними управлінськими функціями або делегування таких функцій у визначеному законом порядку.
Відповідно до статті 26 Закону України "Про землеустрій", розробниками документації із землеустрою є, зокрема, юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою.
Взаємовідносини замовників і розробників документації із землеустрою регулюються законодавством України і договором.
Подання документації із землеустрою до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, для внесення відомостей до Державного земельного кадастру від імені замовника документації здійснюється її розробником, якщо інше не встановлено договором.
Згідно зі статті 27 Закону України "Про землеустрій", замовники документації із землеустрою за рахунок власних коштів мають право на вибір розробника та укладення з ним договору, якщо інше не передбачено законодавством України.
Таким чином, враховуючи правовий статус відповідача, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що відповідач не відповідає вищенаведеному визначенню поняття "суб`єкта владних повноважень", що виключає розгляд даного спору в порядку адміністративного судочинства.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що позивач помилково вважає ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», яке є розробником технічної документації, суб`єктом владних повноважень, яке затверджувало таку технічну документацію, що не відповідає нормам чинного законодавства та встановленим судом обставинам справи.
Оскільки в даних відносинах відповідач не має статусу суб`єкта владних повноважень, не здійснює владні управлінські функції, спір між сторонами не є публічно-правовим, тому його не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Більш того, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 24.04.2019 року по справі №128/3751/14-а зазначила, що суб`єкт господарювання, який здійснює обстежувальні, вишукувальні, топографо-геодезичні, картографічні, проектні та проектно-вишукувальні роботи, що виконуються з метою складання документації із землеустрою не є суб`єктом наділеним законом   повноваженнями на здійснення владних -управлінських функцій держави.
Велика Палата Верховного Суду України, дійшла висновку, що вимоги позивача про визнання проведеної ДП зйомки земельної ділянки такою, що виконана з метричними помилками; визнання незаконною технічної документації на земельну ділянку, яка знаходиться в користуванні третьої особи та зобов`язання ДП виправити технічну документацію на вказану земельну ділянку,   не можуть бути самостійним предметом судового розгляду, оскільки зазначені обставини, що призвели до ймовірного порушення прав позивача, можуть слугувати доказами на обґрунтування та підставою для підтвердження правової позиції при пред`явленні позову в порядку цивільного судочинства.
За таких підстав Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що в цій частині позов не підлягає розгляду не лише в порядку адміністративної, а і в порядку будь-якої іншої юрисдикції.
Вказані висновки Великої Палати Верховного Суду у справі № 128/3751/14-а щодо юрисдикції спорів також застосований та зазначений у постанові   Верховного Суду від 18.11. 2021 року, якій закрив провадження по адміністративній справі   № 0240/3571/18-а. Всупереч доводам апелянта, вказані справи є подібними до обставин даної справи, а тому вказані висновки Верховного Суду є релевантними у межах даної справи.
Крім того, щодо посилань апелянта на можливість суду першої інстанції замінити неналежного відповідача на належного, колегія суддів зазначає наступне.
Так, дійсно, згідно положень ч.3 ст. 48 КАС України, якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Водночас, Велика Палата Верховного Суду неодноразово у своїх рішеннях зазначала, що сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Згідно з частиною першою статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Таким чином, оскільки позовні вимоги фактично направлені на захист права власності позивача, яке він вважає порушеним, відкриття провадження адміністративним судом та подальша заміна відповідача на належного потягли б за собою зміну підсудності справи, що не узгоджується із положеннями КАС України та свідчить про помилковість доводів апелянта у цій частині.
Пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України визначено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За таких обставин, суд першої інстанції, дійшов законного та обґрунтованого висновку про відмову у відкритті провадження у справі.
Що стосується посилань апелянта на положення ч.2 ст. 30 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Так, за змістом статті 30 КАС України спори між адміністративними судами щодо підсудності не допускаються. Адміністративна справа, передана з одного адміністративного суду до іншого в порядку, встановленому статтею 29 цього Кодексу, повинна бути прийнята до провадження адміністративним судом, до якого вона надіслана. Справа, прийнята адміністративним судом до свого провадження з додержанням правил підсудності, повинна бути ним розглянута і в тому випадку, коли в процесі розгляду справи вона стала підсудною іншому адміністративному суду.
Положень цієї статті Кодексу необхідно трактувати і застосовувати не буквально, а системно, у взаємозалежному і взаємообумовленому зв`язку з положеннями, що стосуються функціонування видів підсудності в адміністративному судочинстві.
Водночас стаття 30 КАС України базується на праві на звернення до суду та кореспондуючому праві на повноважний суд із урахуванням положень пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, статті 55 Конституції України, частини першої статті 7, статті 8 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України.
В той же час відповідно до статті 8 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в суді, до юрисдикції якого вона віднесена процесуальним законом.
Розгляд судом предметно непідсудної йому справи може призвести до ухвалення незаконного рішення, обмежити право кожного на судовий захист належним судом, позбавити можливості скористатися правом на апеляційне чи касаційне оскарження рішення.
Виконання вимог процесуального забезпечення дієвості і обов`язковості положень інституту підсудності судових справ і є реалізацією гарантії кожного на розгляд справи судом, встановленим законом. Таке рішення є виконанням вимог закону.
Вказана правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 серпня 2019 року в справі № 855/364/19 (провадження № 11-871ав19).
Відтак, незважаючи на те, що стаття 30 КАС України, забороняє спори між адміністративними судами щодо підсудності, колегія суддів уважає, що суд першої інстанції не мав правових та процесуальних підстав розглядати спір, не віднесений законом до його юрисдикції. У протилежному випадку, рішення Одеського окружного адміністративного суду, ухвалене з порушенням правил предметної підсудності, не може уважатися законним.
Вказана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 29 листопада 2021 року (справа № 274/6855/20).
Враховуючи викладене, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, яким повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до положень статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права.
Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 383 КАС України, суд, -
П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року – залишити без задоволення. 
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Державного підприємства «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , треті особи без самостійних вимог Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії – залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя:                                                              М. П. Коваль

Суддя:                                                                                     І.О. Турецька

Суддя:                                                                                     Л.Є. Зуєва