ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 червня 2023 року 
м. Київ
справа №540/1020/19
адміністративне провадження № К/9901/149/20  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів:                     Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції у Харківській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 19.06.2019 (головуючий суддя: Бездрабко О.І.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019 (головуючий суддя: Шеметенко Л.П., судді: Стас Л.В., Турецька І.О.) у справі №540/1020/19 за позовом Комунального підприємства «Редакція газети «Каховська зоря» до Головного територіального управління юстиції у Херсонській області, треті особи: Каховська міська рада Херсонської області, Каховська районна рада Херсонської області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 про визнання протиправним і скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У травні 2019 року Комунальне підприємство «Редакція газети «Каховська зоря» (далі - КП «Редакція газети «Каховська зоря» або позивач) звернулося до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Головного територіального управління юстиції у Херсонській області (далі - відповідач), треті особи: Каховська міська рада Херсонської області, Каховська районна рада Херсонської області, ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ), ОСОБА_4 (далі - ОСОБА_4 ), ОСОБА_5 (далі - ОСОБА_5 ), ОСОБА_6 (далі - ОСОБА_6 ), ОСОБА_7 (далі - ОСОБА_7 ), в якому просило:
визнати протиправним і скасувати наказ від 19.04.2019 № 364/9 щодо визнання недійсним свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації газети «Каховська зоря» від 04.01.1994 серії ХС № 12; 
зобов`язати відповідача внести відомості до Державного реєстру друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб`єктів інформаційної діяльності про дійсність свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації газети «Каховська зоря» від 04.01.1994 серії ХС № 12.
Херсонський окружний адміністративний суд рішенням від 19.06.2019 позов задовольнив.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 05.12.2019 скасував рішення суду першої інстанції від 19.06.2019 і ухвалив нову постанову про часткове задоволення позову:
визнав протиправним і скасував наказ Головного територіального управління юстиції у Херсонській області від 19.04.2019 № 364/9 «Про визнання недійсним свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації газети «Каховська зоря»;
зобов`язав відповідача внести до Державного реєстру друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб`єктів інформаційної діяльності відомості про скасування наказу Головного територіального управління юстиції у Херсонській області від 19.04.2019 № 364/9 «Про визнання недійсним свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації газети «Каховська зоря».
В задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 22.01.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 07.06.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх встановлено, що 04.01.1994 Державним комітетом України у справах видавництв, поліграфії та книгорозповсюдження видано свідоцтво серії ХС № 12 про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації газети «Каховська зоря», згідно із яким засновниками цього видання є: Каховська міська рада, Каховська районна рада, трудовий колектив.
З 01.01.2016 набрав чинності Закон України від 24.12.2015   № 917-VIII «Про реформування державних і комунальних друкованих медіа» (далі - Закон № 917-VIII), яким визначено механізм реформування друкованих засобів масової інформації, заснованих органами державної влади, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування.
Статтею 2 цього Закону визначалося, що його дія поширюється на друковані засоби масової інформації, засновниками (співзасновниками) яких є органи державної влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування (далі - друковані засоби масової інформації), і редакції друкованих засобів масової інформації, засновниками (співзасновниками) яких є органи державної влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування.
Так, 19.02.2016 загальними зборами трудового колективу КП «Редакція газети «Каховська зоря» прийнято рішення, оформлене протоколом № 1, про участь редакції, як засобу масової інформації, у процесі реформування шляхом виходу органів місцевого самоврядування зі складу засновників (співзасновників) та перетворення редакції членами її трудового колективу у суб`єкт господарювання із збереженням назви, цільового призначення, мови і тематичної спрямованості друкованого засобу масової інформації.
У зв`язку із цим, 19.02.2016 головам Каховської районної ради та Каховської міської ради було направлено пропозиції щодо реформування друкованого засобу масової інформації, які розглянуто Каховською міською радою шляхом прийняття рішення від 28.04.2016 №206/11 «Про вихід із складу співзасновників редакції газети «Каховська зоря» та не розглянуто Каховською районною радою, що стало підставою для вирішення цього спору в судовому порядку. 
Рішенням Каховського міськрайонного суду Херсонської області від 21.11.2018 у справі № 658/756/18, залишеним без змін постановою Херсонського апеляційного суду від 13.03.2019, визнано протиправною бездіяльність Каховської районної ради Херсонської області, яка полягає в невнесенні на розгляд пленарного засідання сесії Каховської районної ради Херсонської області проекту рішення «Про реформування КП «Редакція газети «Каховська зоря» та зобов`язано Каховську районну раду Херсонської області невідкладно розглянути та прийняти на черговому (позачерговому) пленарному засіданні сесії Каховської районної ради Херсонської області рішення з питання виходу Каховської районної ради Херсонської області зі складу співзасновників друкованого засобу масової інформації КП «Редакція газети «Каховська зоря».
22.12.2018 до Головного територіального управління юстиції у Херсонській області надійшли заяви з додатками про перереєстрацію друкованого засобу масової інформації у зв`язку із зміною засновника (складу засновників) від ОСОБА_1 , а також спільно від ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 . Також заяву було подано Каховським міським головою Дяченком А.А .
Листом від 17.01.2019 № 03.2-29/9860 відповідач повідомив про зупинення строку розгляду заяви, поданої ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 на 3 місяці у зв`язку із невідповідністю її вимогам пункту 3.2, підпунктам 1, 4, 8 пункту 2.2, пункту 2.4 Положення про державну реєстрацію друкованих засобів масової інформації в Україні, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 21.02.2006 №12/5 (далі - Положення № 12/5).
Листом від 18.04.2019 №03.2-29/9860 ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_3 та ОСОБА_2 було повідомлено про залишення заяви від 22.12.2018 без розгляду, з підстав неподання протягом трьох місяців письмового повідомлення про усунення причин, що перешкоджали державній перереєстрації.
Наказом начальника Головного територіального управління юстиції у Херсонській області від 19.04.2019 № 364/9, визнано недійсним свідоцтво про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації газети «Каховська зоря» від 04.01.1994 серії ХС №12 та зобов`язано внести до Державного реєстру друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб`єктів інформаційної діяльності рішення про визнання недійсним свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації газети «Каховська зоря» (наказ № 364/9).
Не погоджуючись із зазначеним наказом відповідача від 19.04.2019, позивач звернувся із цим позовом до суду.
IV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позивач стверджує, що з 19.02.2016   КП «Редакція газети «Каховська зоря» проходить процедуру реформування друкованого засобу масової інформації згідно із Законом №917-VIII. На загальних зборах трудового колективу було прийнято рішення про участь редакції у процесі реформування шляхом виходу органів місцевого самоврядування зі складу засновників (співзасновників) та перетворення редакції у суб`єкт господарювання із збереженням назви, цільового призначення, мови видання і тематичної спрямованості друкованого засобу масової інформації. Згідно свідоцтва про державну реєстрацію видання, співзасновниками газети «Каховська Зоря» є Каховська районна рада народних депутатів, Каховська міська рада народних депутатів та трудовий колектив газети.
Після подання 19.02.2016 трудовим колективом редакції газети пропозиції співзасновникам газети - Каховській міській раді та Каховській районній раді щодо реформування друкованого засобу масової інформації, Каховською міською радою прийнято рішення про вихід зі складу засновників газети, в той час як Каховська районна рада зазначене питання не розглянула.
22.12.2018 співзасновниками газети, окрім Каховської районної ради, було подано відповідачу заяви про перереєстрацію друкованого засобу масової інформації, однак відповідач листом від 17.01.2019 № 03.2029/9860 повідомив про недоліки поданих документів та надав час строком 3 місяці на їх усунення. Проте через невихід Каховської районної ради зі складу співзасновників газети усунути в повному обсязі недоліки у документах до встановленого відповідачем строку позивач не мав змоги, за обставин, об`єктивно не залежних від КП «Редакція газети «Каховська зоря».
Згодом, оскаржуваним наказом від 19.04.2019 № 364/9 було визнано недійсним свідоцтво про державну реєстрацію видання від 04.01.1994 серії ХС № 12 з підстав неподання заяви про перереєстрацію та внесено відповідні відомості про це до Державного реєстру друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб`єктів інформаційної діяльності.
Позивач не погоджується із вказаним наказом та вважає його незаконним, оскільки свідоцтво анульовано з підстав, непередбачених статтею 18 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» (далі - Закон № 2782-XII). Також позивач посилався на те, що висновок відповідача про неподання засновником (співзасновниками) заяви про перереєстрацію друкованого засобу масової інформації не відповідає дійсності, оскільки таку заяву було подано в межах строків, встановлених статтею 2 Закону «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації»  № 917-VIII.
Відповідач позов не визнав. Зазначив, що 22.12.2018 до реєструючого органу надійшла заява про перереєстрацію друкованого засобу масової інформації газети «Каховська зоря» та інші документи, які були подані на державну перереєстрацію друкованого засобу масової інформації, та які містили ряд недоліків у зв`язку із чим, керуючись статтею 13 Закону № 2782-XII та пунктом 2.9 Положення № 12/5, було прийнято рішення про зупинення строку розгляду заяви на 3 місяці. Про прийняте рішення доведено до відома заявників - ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 . Зважаючи на те, що станом на 18.04.2019 обставини, які були підставою для зупинення строку розгляду заяви про державну перереєстрацію друкованого засобу масової інформації усунуті не були, з посиланням на пункт 2.11 Положення № 12/5, заяву від 22.12.2018 залишено без розгляду. 
Відповідач наголосив, що залишена без розгляду заява в розумінні законодавства вважається неподаною. 
Своєю чергою, неподання засновниками (співзасновниками) друкованого засобу масової інформації заяви про перереєстрацію видання є підставою для визнання свідоцтва про державну реєстрацію ДЗМІ недійсним. За таких обставин, відповідач вважає оскаржуваний наказ законним.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що до відповідача було подано три заяви про перереєстрацію КП «Редакція газети «Каховська зоря»: ОСОБА_1 як представником трудового колективу КП «Редакція газети «Каховська зоря»; ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 як співзасновниками КП «Редакція газети «Каховська зоря», а також Каховським міським головою Дяченком А.А. як представником органу місцевого самоврядування, який входив до складу засновників і прийняв рішення про вихід з його складу. Проте, відповідачем прийнято рішення лише за заявою ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 , але рішень за заявами ОСОБА_1 , Каховського міського голови Дяченка А.А. не приймалося.
З огляду на зазначене, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що на час прийняття оскаржуваного наказу від 19.04.2019 № 364/9 «Про визнання недійсним свідоцтва про державну реєстрацію засобу масової інформації газети «Каховська зоря» з підстав неподання співзасновниками заяви про перереєстрацію друкованого засобу масової інформації, відповідачем залишилися не вирішеними ще дві заяви, що своєю чергою унеможливлює визнання свідоцтва недійним з підстав, визначених статтею 11 Закону    № 917-VIII та статтею 18 Закону №2782-XII.
Також суд першої інстанції констатував, що позивачем обрано ефективний спосіб захисту порушених прав шляхом зобов`язання відповідача внести відомості до Державного реєстру друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб`єктів інформаційної діяльності про дійсність свідоцтва від 04.01.1994 серії ХС № 12.
Суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції та  дійшов висновку про наявність правових підстав для часткового задоволення позову з тих підстав, що відповідачем у встановленому чинним законодавством порядку не було прийнято рішення, у формі наказу, як того вимагає Положення № 1707/5   та Інструкція №06-04/1117, про залишення поданої засновниками ДЗМІ «Редакція газети «Каховська зоря» ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 заяви про перереєстрацію друкованого засобу масової інформації без розгляду, а отже були відсутні підстави визнавати таку заяву не поданою та, відповідно, приймати оскаржений наказ про визнання недійсним свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації газети «Каховська зоря» від 04.01.1994 серії ХС № 12. 
Також апеляційний суд зазначив, що позивачем обрано неналежний спосіб захисту порушених прав, у зв`язку з чим дійшов висновку про наявність правових підстав для задоволення позову шляхом зобов`язання відповідача внести до Державного реєстру друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб`єктів інформаційної діяльності відомості про скасування оскаржуваного наказу.
Одночасно, з посиланням на положення пунктів 1.1, 1.3 та 2.2 Статуту КП «Редакція газети «Каховська зоря», апеляційний суд визнав КП «Редакція газети «Каховська зоря» особою, які належить право вимоги за цим позовом.
Також суд апеляційної інстанції вказав на процесуальні порушення з боку суду першої інстанції, що виявилися у незалученні до участі у справі осіб, на права, свободи та інтереси яких може вплинути рішення у цій справі, а саме: Каховської міської ради, Каховської районної ради, як засновників вказаного друкованого засобу масової інформації та ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , як членів трудового колективу редакції газети «Каховська зоря». Зазначений недолік був виправлений на стадії апеляційного перегляду шляхом постановлення ухвали від 31.10.2019 про залучення цих осіб до участі у справі.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга відповідача насамперед обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій розглянутий спір за позовом неналежного позивача. З посиланням на положення статті 16 Закону № 2782-XII та пункту 5.3 Статуту КП «Редакція газети «Каховська зоря», скаржник стверджує, що належними позивачами за пред`явленим позовом можуть виступати лише засновники (співзасновники) видавництва за обов`язкової наявності рішення органу управління редакцією, оформленого протоколом.
Також скаржник висловив свою незгоду із висновками апеляційного щодо неналежного вирішення питання про залишення заяви від 22.12.2018 без розгляду.
Позивач та треті особи ( ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 , ОСОБА_7 ) скористалися процесуальним правом та подали відзиви на касаційну скаргу, у яких просять залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VIІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Предметом спору у справі є наказ Головного територіального управління юстиції у Херсонській області від 19.04.2019 року № 364/9 про визнання недійсним свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації газети «Каховська зоря» від 04.01.1994 серії ХС № 12.
Наказ № 364/9 прийнятий відповідачем із покликанням на статтю 18 Закону «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», статтю 11 Закону «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації».
Закон України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» створює правові основи діяльності друкованих засобів масової інформації (преси) в Україні, встановлює державні гарантії їх свободи відповідно до Конституції України, Закону України «Про інформацію» та інших актів чинного законодавства і визнаних Україною міжнародно-правових документів (далі - Закон № 2782-XII).
Згідно із статтею 11 Закону № 2782-XII друкований засіб масової інформації може видаватися після його державної реєстрації.
Державній реєстрації підлягають всі друковані засоби масової інформації, що видаються на території України, незалежно від сфери розповсюдження, тиражу і способу його виготовлення.
Наказом Міністерства юстиції України від 21.06.2007 № 412/5 затверджено Положення про Державний реєстр друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб`єктів інформаційної діяльності (далі - Положення № 412/5).
Відповідно до пункту 1.1 Положення № 412/5 реєстр - це електронна база даних, яка містить інформацію про всі друковані засоби масової інформації, додатки до друкованих засобів масової інформації у вигляді видань газетного та журнального типу, що видаються на території України, незалежно від сфери розповсюдження, тиражу і способу їх виготовлення (далі - Друковані ЗМІ) та інформаційні агентства як суб`єкти інформаційної діяльності, що засновуються та/або діють в Україні (далі - Інформагентства).
Пунктом 1.4 визначено, що реєстратор Реєстру (далі - Реєстратор) - Міністерство юстиції України та структурні підрозділи головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі з питань державної реєстрації.
Згідно із пунктом  2.1 Положення № 412/5, відомості про друковані ЗМІ та Інформагентства підлягають обов`язковому внесенню до Реєстру.
В пункту 2.7.21 Положення № 412/5 наголошено, що у разі визнання свідоцтва про державну реєстрацію Друкованого ЗМІ недійсним до реєстру вноситься дата визнання свідоцтва недійсним,  документ, що є підставою (назва, номер, дата документа, ким його видано. 
Отже, внесення зазначених відомостей до реєстру здійснюється відповідачем, який в розумінні пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України є суб`єктом владних повноважень у спірних правовідносинах. 
Згідно із статтею 7 Закону № 2782-XII до суб`єктів діяльності друкованих засобів масової інформації належать засновник (співзасновники) друкованого засобу масової інформації, його редактор (головний редактор), редакційна колегія, редакція, трудовий колектив редакції, журналістський колектив, журналіст, автор, видавець, розповсюджувач.
Засновник (співзасновники) може об`єднувати в одній особі редакцію, видавця, розповсюджувача.
Редакція має право виступати засновником (співзасновником), видавцем, розповсюджувачем.
Згідно із статтею 11 Закону № 2782-XII заяви про державну реєстрацію друкованих засобів масової інформації подаються засновником (співзасновниками) до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації друкованих засобів масової інформації.
Отже в контексті спірних правовідносин та встановлених судами обставин, Редакція газети «Каховська зоря» є належним позивачем прав та обов`язків якого безпосередньо стосується оскаржений наказ. 
Своєю чергою стаття 12 Закону № 2782-XII визначає, що у заяві про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації повинні бути вказані: 1) засновник (співзасновники) видання; 1-1) пов`язана особа - юридична або фізична особа, яка здійснює контроль за засновником (співзасновниками), власником (співвласниками) друкованого засобу масової інформації, а також юридична особа, за якою засновник, власник (співвласник) здійснює відповідний контроль. У разі якщо одним із співзасновників (співвласників) друкованого засобу масової інформації є фізична особа, пов`язаними з нею особами вважаються також члени її сім`ї (чоловік, дружина, діти та батьки, мачуха та вітчим, рідні брати, сестри та їхні діти, чоловіки (дружини), спільно з якими вона здійснює контроль за друкованим засобом масової інформації; 2) вид видання; 3) назва видання; 4) мова видання; 5) сфера розповсюдження (місцева, регіональна, загальнодержавна, зарубіжна) та категорії читачів; 6) програмні цілі (основні принципи) або тематична спрямованість; 7) передбачувані періодичність випуску, обсяг і формат видання; 8) юридична адреса засновника, кожного із співзасновників та його (їх) банківські реквізити; 9) місцезнаходження редакції.
Реєструючий орган має право зажадати від засновника (співзасновників) подання документів, якими підтверджується його (їх) цивільна правоздатність та цивільна дієздатність (паспорт громадянина України, статут, договір між співзасновниками, договір з правонаступником, довіреність тощо).
При проведенні державної реєстрації забороняється вимагати від засновника (співзасновників) подання інших відомостей і документів.
Отже цими нормами передбачений перелік обов`язкових документів необхідних для реєстрації друкованого засобу масової інформації,  наслідки неподання повного пакета документів та право відповідача витребовувати визначені законом документи. 
Відповідно до статті 13 Закону № 2782-XII реєструючий орган зобов`язаний в місячний строк розглянути заяву про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації і письмово повідомити засновника (співзасновників) про результат розгляду.
В межах цього строку реєструючий орган приймає рішення у тому числі про  (…) зупинення строку розгляду заяви про реєстрацію.
Зупинення цього строку здійснюється реєструючим органом, якщо:
1) засновник (співзасновники) не подав документи, якими підтверджується його (їх) цивільна правоздатність та цивільна дієздатність;
2) між співзасновниками не укладено установчий договір, передбаченийстаттею 9цього Закону;
3) виникли обставини, за яких з незалежних від реєструючого органу причин своєчасне проведення державної реєстрації неможливе.
Зупинений строк розгляду заяви про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації поновлюється з дня, коли заявник письмово повідомить про усунення причин, що перешкоджали державній реєстрації видання.
Аналогічний алгоритм дій при проведенні державної реєстрації видання також визначений Положенням № 12/5.
Щодо ключового питання у справі, пов`язаного із твердженнями позивача про прийняття відповідачем оскаржуваного наказу від 19.04.2019 № 364/9 за відсутності на те законодавчо визначених підстав, колегія суддів звертає увагу на таке. 
Так, з 01.01.2016 набрав чинності Закон України від 24.12.2015    «Про реформування державних і комунальних друкованих медіа» (далі - Закон № 917-VIII), яким визначено механізм реформування друкованих засобів масової інформації, заснованих органами державної влади, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 1 Закону № 917-VIII, дія цього Закону поширюється на друковані засоби масової інформації, засновниками (співзасновниками) яких є органи державної влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування (далі - друковані засоби масової інформації), і редакції друкованих засобів масової інформації, засновниками (співзасновниками) яких є органи державної влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування (далі - редакції).
Етапи реформування друкованих засобів масової інформації та редакцій визначені у статті 2 Закону № 917-VIII.
Так, законодавець передбачив, що реформування друкованих засобів масової інформації та редакцій здійснюється у два етапи: перший - протягом одного року з дня набрання чинності цим Законом та другий - протягом наступних двох років.
На першому етапі здійснюється реформування друкованих засобів масової інформації та редакцій згідно з переліком, що затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері телебачення і радіомовлення, інформаційній та видавничій сферах, організовується підвищення кваліфікації працівників таких редакцій, а також складається Зведений перелік об`єктів реформування.
До переліку друкованих засобів масової інформації та редакцій, що підлягають реформуванню на першому етапі,   порядок   формування якого визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері телебачення і радіомовлення, інформаційній та видавничій сферах, включаються друковані засоби масової інформації та редакції, що звернулися з відповідними клопотаннями до зазначеного органу.
На другому етапі здійснюється реформування друкованих засобів масової інформації та редакцій, не реформованих на першому етапі.
Статтею 3 Закону № 917-VIII визначено, що реформування друкованих засобів масової інформації та редакцій здійснюється у такий спосіб:
1) вихід органів державної влади, інших державних органів та органів місцевого самоврядування із складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації та редакції - у разі відсутності у майні редакції державного (комунального) майна;
2) вихід органів державної влади, інших державних органів та органів місцевого самоврядування із складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації та редакції з перетворенням редакції членами її трудового колективу у суб`єкт господарювання із збереженням назви, цільового призначення, мови видання і тематичної спрямованості друкованого засобу масової інформації;
3) вихід органів державної влади, інших державних органів та органів місцевого самоврядування із складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації та редакції з подальшою приватизацією майна редакції, що перебуває у державній чи комунальній власності, відповідно до законодавства з питань приватизації, якщо трудовий колектив редакції не подає протягом установленого цим Законом строку пропозиції про свою участь у реформуванні друкованого засобу масової інформації;
4) перетворення друкованих засобів масової інформації, заснованих центральними органами виконавчої влади, в офіційні друковані видання.
Визначення розміру частки, що належить державі, у майні редакції здійснюється відповідно до законодавства про приватизацію.
Протягом чотирьох місяців з дня набрання чинності цим Законом засновники (співзасновники) друкованого засобу масової інформації та редакції зобов`язані сплатити заборгованість із податків та обов`язкових платежів, ліквідувати заборгованість із заробітної плати та виконати інші фінансові зобов`язання відповідно до законодавства.
Порядок прийняття рішення про реформування друкованих засобів масової інформації та редакцій визначено у статті 4 цього Закону.
Своєю чергою, вихід органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування із складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації та редакції у разі відсутності у майні редакції державного (комунального) майна оформляється договором, що укладається між органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, що є засновниками (співзасновниками), та правонаступниками (у тому числі трудовим колективом редакції) відповідно до вимог цивільного законодавства. Зазначений договір, який обов`язково має містити умови забезпечення функціонування друкованого засобу масової інформації, збереження його назви, цільового призначення, мови видання і тематичної спрямованості, є підставою для подання правонаступниками заяви про перереєстрацію друкованого засобу масової інформації в порядку, визначеному Законом України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» (стаття 7 Закону №917-VIII).
Зміст наведених норм права дає підстави дійти висновку про те, що законодавством передбачено два етапи реформування друкованих засобів масової інформації, засновниками (співзасновниками) яких є органи місцевого самоврядування: перший - протягом одного року з дня набрання чинності цим Законом та другий - протягом наступних двох років. Одним із способів реформування друкованих засобів масової інформації є вихід органів місцевого самоврядування із складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації з перетворенням редакції членами її трудового колективу у суб`єкт господарювання із збереженням назви, цільового призначення, мови видання і тематичної спрямованості друкованого засобу масової інформації. Рішення про реформування друкованого засобу масової інформації приймається їх засновниками (співзасновниками) за участю трудового колективу, який має пріоритетне право у визначенні способу реформування та який протягом трьох місяців з дня набрання чинності Законом № 917-VIII приймає рішення щодо своєї участі у реформуванні друкованого засобу масової інформації та подає засновникам (співзасновникам) пропозицію стосовно способу реформування. В той же час, засновники (співзасновники) друкованого засобу масової інформації у місячний строк після надходження пропозиції трудового колективу редакції приймають рішення про реформування та про спосіб реформування, яке доводиться до відома трудового колективу та надсилається центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері телебачення і радіомовлення, інформаційній та видавничій сферах, для внесення до Зведеного переліку об`єктів реформування та центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації друкованих засобів масової інформації.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання зазначених положень законодавства, на загальних зборах трудового колективу КП «Редакція газети «Каховська зоря» було прийнято рішення, оформлене протоколом № 1 від 19.02.2016, взяти участь у реформуванні друкованого засобу масової інформації КП «Редакція газети «Каховська зоря», подати Каховській міській раді та Каховській районній раді пропозицію стосовно пріоритетного права на визначення способу реформування, визначити, що реформування здійснюватиметься у таких спосіб: вихід органів місцевого самоврядування зі складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації з перетворенням редакції членами її трудового колективу у суб`єкт господарювання із збереженням назви, цільового призначення і тематичної спрямованості.
19.02.2016 головам Каховської районної ради та Каховської міської ради було направлено пропозиції щодо реформування друкованого засобу масової інформації.
Згідно із рішенням від 28.04.2016 № 206/11 Каховською міською радою Херсонської області було вирішено вийти зі складу співзасновників редакції газети «Каховська зоря» з перетворенням редакції членами її трудового колективу у суб`єкт господарювання із збереженням назви, цільового призначення, мови видання і тематичної спрямованості засобу масової інформації.
20.12.2018 між Каховською міською радою Херсонської області в особі голови Каховської міської ради Дяченка Андрія Андрійовича (Засновник) та трудовим колективом газети «Каховська зоря» в особі редактора ОСОБА_1 (правонаступник), керуючись статтями 3, 7 Закону України «Про реформування державних та комунальних друкованих засобів масової інформації», рішенням Каховської міської ради Херсонської області № 206/11 від 28.04.2016, статтею 17 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», було укладено договір про передачу з моменту підписання цього договору Засновником всіх належних йому прав та обов`язків на заснування друкованого засобу масової інформації газети «Каховська зоря» Правонаступнику.
Проте, на виконання вищенаведених норм,  Каховською районною радою питання щодо виходу зі складу співзасновників редакції газети «Каховська зоря» в установленому порядку не розглянуто, що слугувало підставою для порушення судового провадження в іншій справі.
Так, рішенням Каховського міськрайонного суду Херсонської області від 21.11.2018 (справа № 658/756/18), яке залишено без змін постановою Херсонського апеляційного суду від 13.03.2019, визнано протиправною бездіяльність Каховської районної ради Херсонської області, яка полягає в невнесенні на розгляд пленарного засідання сесії Каховської районної ради Херсонської області проекту рішення «Про реформування КП «Редакція газети «Каховська зоря» та зобов`язано Каховську районну раду Херсонської області невідкладно розглянути та прийняти на черговому (позачерговому) пленарному засіданні сесії Каховської районної ради Херсонської області рішення з питання виходу Каховської районної ради Херсонської області зі складу співзасновників друкованого засобу масової інформації КП «Редакція газети «Каховська зоря». 
Наказом Міністерства юстиції України від 21.02.2006 №12/5 затверджено Положення про державну реєстрацію друкованих засобів масової інформації в Україні (далі - Положення № 12/5).
Згідно із пунктом 1.2. Положення № 12/5, останнє визначає порядок державної реєстрації Міністерством юстиції України, головними територіальними управліннями юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі друкованих засобів масової інформації (далі - реєструючі органи). Державна реєстрація полягає у проведенні правової експертизи заяв засновників друкованих засобів масової інформації на відповідність Конституції, Цивільному та Господарському кодексам, Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», іншим актам законодавства України та цьому Положенню, підготовці та оформленні відповідних рішень.
Пунктами 2.1,  2.2 Положення № 12/5  визначений перелік документів який подається для державної реєстрації друкованих ЗМІ, який співпадає із переліком, встановленим статтею 12 Закону № 2782-XII. 
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на Загальних зборах трудового колективу Комунального підприємства «Редакція газети «Каховська зоря» було прийнято рішення, оформлене протоколом № 2 від 20.12.2018, про передачу права на заснування друкованого засобу масової інформації «Редакція газети «Каховська зоря» наступним фізичним особам: ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 .
Як зазначено вище, 22.12.2018 зазначеними особами було подано до Головного територіального управління юстиції в Херсонській області заяву про перереєстрацію друкованого засобу масової інформації, строк розгляду якої було зупинений на 3 місяці на підставі Наказу начальника Головного територіального управління юстиції у Херсонській області від 17.01.2019 №48/9, у зв`язку із невідповідністю її вимогам пункту 3.2, підпунктів 1, 4, 8 пункту 2.2, пункту 2.4 Положення № 12/5.
Листом від 17.01.2019 № 03.2-29/9860 доведено до відома зазначених осіб про зупинення строку розгляду заяви на 3 місяці.
Згідно із пунктом 2.11 Положення № 12/5 у разі неподання засновником (співзасновниками) протягом трьох місяців письмового повідомлення про усунення причин, що перешкоджали державній реєстрації видання, реєструючий орган залишає заяву без розгляду та письмово повідомляє про це засновника (співзасновників).
Судами попередніх інстанцій встановлено, що заявниками у встановлений строк не було усунуто недоліки, які вказувалися відповідачем у листі від 17.01.2019 № 03.2-29/9860, у зв`язку з чим Головне територіальне управління юстиції у Херсонській області листом від 18.04.2019 №03.2-29/9860 повідомило ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 про залишення заяви від 22.12.2018 про державну перереєстрацію друкованого засобу масової інформації газети «Каховська зоря» без розгляду.
Згідно із пунктом 2.6 Положення № 12/5 за  результатами розгляду заяви приймається одне з таких рішень:
1) про державну реєстрацію;
2) про відмову в державній реєстрації;
3) про зупинення строку розгляду заяви про державну реєстрацію;
4) про визнання недійсним свідоцтва про державну реєстрацію друкованого ЗМІ.
Отже, пункт 2.6  Положення № 12/5 визначає випадки у яких реєстратор приймає рішення, проте не передбачає окремого рішення про повернення заяви без розгляду. 
Своєю чергою пункт 2.11 Положення №12/5 зобов`язує відповідача письмово повідомити про це засновника. 
Колегія суддів звертає увагу, що профільними законами та Положенням № 12/5 не передбачена форма письмового повідомлення. 
За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що якщо заяву про перереєстрацію друкованого засобу масової інформації було залишено без розгляду, така заява вважається неподаною.
Водночас, Верховний Суд критично оцінює висновок суду апеляційної інстанції щодо необхідності прийняття окремого рішення про залишення поданої засновниками ДЗМІ «Редакція газети «Каховська зоря» ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 заяви про перереєстрацію друкованого засобу масової інформації без розгляду, оскільки таке рішення в формі розпорядчого окремого документа не передбачене діючим законодавством, водночас судами була встановлена відсутність визначених законом документів необхідних для здійснення реєстраційних дій за цією заявою.
При вирішенні питання щодо правомірності наказу  від 19.04.2019 № 364/9, колегія суддів звертає увагу, що згідно із статтею 11 Закону № 917-VIII неподання засновником (співзасновниками) друкованого засобу масової інформації центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації друкованих засобів масової інформації, у строк, встановлений частиною першою статті 2 цього Закону, заяви про перереєстрацію відповідного друкованого засобу масової інформації є підставою для визнання свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації недійсним.
Отже підставою для визнання свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації недійсним є факт неподання засновником (співзасновниками) друкованого засобу масової інформації у встановлені чинним законодавством строки заяви про перереєстрацію відповідного друкованого засобу масової інформації. 
В цьому контексті судом апеляційної інстанції цілком слушно зауважено,  що у разі, навіть якщо така заява була подана, однак в подальшому залишена без розгляду, у суб`єкта владних повноважень виникає право на визнання свідоцтва про державну реєстрацію недійсним.
Колегія суддів наголошує, що для оцінки правомірності прийняття оскаржуваного наказу № 364/9 норми Законів № 2782-XII,  № 917-VIII, необхідно застосовувати у сукупності, зокрема частину четверту статті 18 Закону № 2782-XII та статтю 11 Закону № 917-VIII, які передбачають підстави визнання свідоцтва недійсним.
Так згідно із частиною четвертою стаття 18 Закону № 2782-XII, яка регламентує припинення випуску друкованого засобу масової інформації, реєструючий орган визнає свідоцтво про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації недійсним у тому числі (…) разі неподання після завершення процесу реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації органами державної влади, іншими державними органами або органами місцевого самоврядування, які є їх засновниками (співзасновниками), заяви про перереєстрацію відповідних друкованих засобів масової інформації.
Отже у суб`єкта владних повноважень виникає визначений Законом обов`язок анулювати відповідне свідоцтво у разі неподання після завершення процесу реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації органами державної влади, іншими державними органами або органами місцевого самоврядування, які є їх засновниками (співзасновниками), заяви про перереєстрацію відповідних друкованих засобів масової інформації.
Колегія суддів звертає увагу, що цей обов`язок пов`язаний із сукупністю двох обставин: завершення процесу реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації органами державної влади, іншими державними органами або органами місцевого самоврядування які є їх засновниками (співзасновниками) та  неподання після цього заяви про перереєстрацію відповідних друкованих засобів масової інформації.
Водночас, як зазначено вище, процес реформування є триваючим у часі та передбачає вчинення певних дій у визначений законом трирічний строк реформування.
Відповідно до вимог статті 20 Закону № 2782-XII друкований засіб масової інформації підлягає перереєстрації в разі зміни засновника (складу співзасновників), назви, мови, сфери розповсюдження видання.
Зміна засновника (складу співзасновників) повинна оформлятися угодою між засновником (співзасновниками) і його правонаступником, укладеною відповідно до вимог цивільного законодавства України. Ця угода є підставою для подання правонаступником заяви про перереєстрацію в порядку, передбаченому статтями 11 і 12 цього Закону.
Зміст наведених законодавчих норм дає підстави дійти висновку, що у разі реформування друкованого засобу масової інформації і виходу органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування із складу засновників (співзасновників) друкованого засобу масової інформації, заяву про перереєстрацію такого друкованого ЗМІ до органу державної реєстрації подає правонаступник ДЗМІ, яка повинна відповідати вимогам статті 12 Закону № 2782-XII.
Водночас у зв`язку із встановленням судами факту залишення відповідачем  без розгляду заяви від 22.12.2018 та відсутності протягом  визначеного Законом № 917-VIII трирічного строку відведеного на реформування інших заяв позивачів про перереєстрацію друкованого засобу масової інформації у зв`язку із зміною засновника, а також відсутністю відповідної заяви на момент прийняття наказу  від 19.04.2019 № 364/9, відповідач мав, визначені частиною  4 статті 18 Закону № 2782-XII та статті 11 Закону №917-VIII, підстави для прийняття рішення про визнання недійсним свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації газети «Каховська зоря» від 04.01.1994 серії ХС № 12. 
Колегія суддів критично оцінює покликання суду апеляційної інстанції на норми Положення про Головні територіальні управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, щодо необхідності прийняття окремого наказу про залишення заяви без розгляду, оскільки пункт  8 цього Положення передбачає прийняття наказів щодо підвідомчих органів та установ, відповідно не регламентує спірні правовідносини.
Також Верховний Суд критично оцінює застосування судом апеляційної інстанції підпункту 27.1.3 Інструкції з діловодства в Головному територіальному управлінні юстиції у Херсонській області оскільки він передбачає прийняття наказів з кадрових та адміністративно-господарських питань.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Згідно із частинами першою, третьою статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі - скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції у Харківській області задовольнити.
Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 19.06.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2019 у справі № 540/1020/19 скасувати і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                 С. М. Чиркін
                                                                                                          А. А. Єзеров
                                                                                                          В. М. Шарапа