ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2023 року 
м. Київ

справа № 640/13169/19
адміністративне провадження № К/9901/16233/21  

Верховний Суд у складі  Касаційного адміністративного суду: 

судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в місті Києві на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.11.2020 (головуючий суддя Скочок Т.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2021 (колегія суддів у складі: Собківа Я.М., Глущенко Я.Б., Черпіцької Л.Т.) у справі №640/13169/19 за позовом Комунального підприємства "Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва" до Головного управління Держпродспоживслужби в місті Києві про визнання протиправним та скасування рішення,
В С Т А Н О В И В:
Комунальне підприємство «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва» (далі - Комунальне підприємство) звернулось з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві про визнання протиправною та скасування постанови Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 27.06.2019 №139 про накладення стягнень, передбачених статтею 23 Закону України «Про захист прав споживачів». 
В обґрунтування заявлених вимог позивач, окрім іншого, зазначає, що відповідачем порушено норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині планування заходів державного нагляду (контролю). Також зауважено, що на веб-сайті Держпродспоживслужби відсутня інформація про затвердження уніфікованої форми акта, відтак, позивач мав право на недопуск посадових осіб відповідача до проведення спірної перевірки. Наголошував, що акт, складений начебто за результатами перевірки, містить численні порушення та недостовірну інформацію. 
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.11.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2021, позов задоволено.
Не погоджуючись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права просив скасувати судові рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
В обґрунтування касаційної скарги Головним управлінням Держпродспоживслужби в м. Києві, зокрема, зазначено, що суди, ухвалюючи рішення, не врахували, що відсутність затвердженої уніфікованої форми акту не може бути підставою для обмеження контролюючого органу у проведенні відповідних заходів.
У відзиві на касаційну скаргу Комунальне підприємство просило касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 27.05.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою з підстав застосування судами норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 13.02.2020 у справі №808/3059/17.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні від усіх учасників справи, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків. 
Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами, наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 26.11.2018 за №964 "Про затвердження річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужби на 2019 рік" затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на 2019 рік, що додається.
Пунктами №17035 та 19061 Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на 2019 рік, затвердженого наказом Держпродспоживслужби від 26.11.2018 №964, визначено здійснити перевірку Комунального підприємства "Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м.  Києва" з питань дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін (ступінь ризику високий), а також з питань дотримання законодавства про захист прав споживачів (ступінь ризику незначний), дата початку здійснення заходів - 08.04.2019, строк здійснення заходу - 10 днів.
05.04.2019 Головним управлінням Держпродспоживслужби в м. Києві прийнято наказ №1791 "Про проведення планового заходу (перевірку)", яким, відповідно до Законів України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", "Про захист прав споживачів", "Про ціни та ціноутворення" на підставі річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на 2019 рік, визначено здійснити плановий захід (перевірку) КП "Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва" у термін з 08.04.2019 по 19.04.2019 з питань дотримання вимог законодавства щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, законодавства про захист прав споживачів (з проведенням відеофіксації), у зв`язку з чим видано направлення на проведення заходу від 05.04.2019 №1453.
Відповідно до акту Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві від 10.04.2019 №1791-1-1453, контролюючим органом встановлено порушення ст.  11  Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", що полягає у відмові першим заступником директора КП  "Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м.  Києва" Козюбердою О.М. у допуску посадової особи органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, про що складено акт про створення перешкод у проведенні заходу державного нагляду (контролю) від 10.04.2019, за що передбачена відповідальність п. 8 ч. 1 ст. 23 Закону України "Про захист прав споживачів". У розділі VIII вказаного акту "Пояснення, зауваження або заперечення щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) та цього акта" зазначено: "Пояснення від 10.04.2019 та Акт про створення перешкод у проведенні заходу державного нагляду (контролю) від 10.04.2019".
На підставі акту від 10.04.2019 №1791-1-1453 за створення перешкод службовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, у проведенні перевірки якості продукції, а також правил торгівельного та інших видів обслуговування, за які п. 8 ч. 1 ст. 23 Закону України "Про захист прав споживачів" передбачена відповідальність, т.в.о. заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві Карауловим В.Д. винесено постанову про накладення стягнень, передбачених ст. 23 Закону України "Про захист прав споживачів", від 27.06.2019 №139, якою до КП "Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Святошинського району м. Києва" застосовано штраф у розмірі 1 011 997,75 грн.
Вважаючи вказані дії відповідача протиправними, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
Суди попередніх інстанцій задовольняючи позов, виходили з того, що відсутність затвердженої та оприлюдненої на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акта органу державного нагляду (контролю) є підставою для недопуску посадових осіб такого органу до проведення перевірки.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 (далі - Закон № 877-V).
Відповідно до положень ст. 5 Закону № 877-V  планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року.
Органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.
Повідомлення повинно містити: дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; найменування органу державного нагляду (контролю).
Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв`язку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі.
Суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.
Відповідно до ч.ч. 1, 2, 5 ст. 7  Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.
Статтею 10  Закону № 877-V  передбачено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів нагляду якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Як установлено судами попередніх інстанцій та убачається з матеріалів справи, позивач відмовив відповідачу у проведенні перевірки саме у зв`язку з тим, що органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта.
Задовольняючи позовні вимоги, суди вказали на недотримання Головним управлінням Держпродспоживслужби в місті Києві цієї вимоги Закону, відтак дійшли висновку про правомірність дій Комунального підприємства, що виразились в недопуску контроюючого органу до проведення перевірки.
Однак, Верховний Суд не погоджується з такою позицією судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.
Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 №752.
Водночас, постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342 затверджені нові Методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) та розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю). Цією ж постановою визнано такою, що втратила чинність, зокрема, постанова Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 №752.
Однак, станом на час проведення планової перевірки Комунального підприємства 10.04.2019 Кабінетом Міністрів України не було розроблено та затверджено уніфіковану форму акта за результатами проведення планової (позапланової) перевірки за дотриманням суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, відповідно до Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342.
Проте, відповідач, оформлюючи результати перевірки, використав уніфіковану форму акта, затверджену наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, міністерства аграрної політики та продовольства України від 11.02.2018 № 18/14, який на момент проведення перевірки був чинним, що, в свою чергу, не позбавляло права посадових осіб відповідача на його застосування під час здійснення такого заходу державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Такий підхід до правозастосування в розглядуваній справі узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08.06.2022 по справі №640/19334/19.
При цьому Верховний Суд у постанові від 13.02.2020 у справі №808/3059/17 вже наголошував, що незатвердження та неоприлюднення суб`єктом владних повноважень на своєму офіційному веб-сайті уніфікованої форми акту з переліком питань не може бути підставою для обмеження контролюючого органу у здійсненні покладених на нього законодавством повноважень.
Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від такої практики Верховного Суду у правовідносинах, що склались у розглядуваній справі.
Разом з тим, задовольняючи позов з підстав протиправності дій відповідача, суди попередніх інстанцій не надали жодної правової оцінки висновкам, що містяться в акті перевірки, складеному за результатами проведення контролюючого заходу по суті виявлених порушень, обставинам складання такого акту, як і не перевірили факт дотримання контролюючим органом процедури його складання (підписання уповноваженою на те особою, посилання на пояснення представника комунального підприємства, які контролюючому органу не надавались) та співмірність суворості стягнення, накладеного відповідно до постанови, інкримінованому порушенню.
Тому, висновки судів попередніх інстанцій не можна вважати зробленими на підставі належного дослідження доказів у справі.
Вирішенню питання щодо правомірності винесеного відповідачем акту індивідуальної дії передує ретельне дослідження такого акту на відповідність вимогам законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, та надання оцінки фактам, наведеним учасниками справи в ході судового розгляду.
Аналізуючи наведене в сукупності, Верховний Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків про наявність підстав для задоволення позову, так як судами належним чином не досліджено усі факти, що стали відомі в ході судового розгляду та передували прийняттю спірного рішення.
Також колегія суддів зазначає, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами.
Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі.
Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Згідно ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування судів попередніх інстанцій з направленням справи до суду першої інстанції для встановлення наведених вище обставин.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в місті Києві задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.11.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2021 скасувати.
Справу направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                А.Ю. Бучик

Судді                                                                                           Л.Л. Мороз

                                                                                          А.І. Рибачук