ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
05 червня 2023 року           справа №200/12183/21 

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: Гайдара А.В., Казначеєва Е.Г., Компанієць І.Д., секретаря судового засідання – Передерій Є.О., за участю представника відповідача – Мірошниченка О.В., розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року у справі № 200/12183/21 (головуючий суддя І інстанції – Льговська Ю.М., складену у повному обсязі 16 листопада 2021 року у м. Слов`янськ Донецької області) за позовом ОСОБА_1 до Квартирно-експлуатаційного відділу міста Луганськ, Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України про визнання необґрунтованими та протиправними порушень, скасування наказу, -

                                                     В С Т А Н О В И В :

20.09.2021 року до Донецького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Квартирно-експлуатаційного відділу міста Луганськ та Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України про:
визнання необґрунтованими та протиправними порушення, викладені в аудиторському звіті Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України від 18 червня 2021 року № 234/1/31/24, оформленого за результатами аудиту Квартирно-експлуатаційного відділу міста Луганськ за період з 31 січня 2018 року по 30 квітня 2021 року, в частині встановлення неефективних управлінських рішень щодо використання коштів на суму 730430,00 грн;
скасування акта службового розслідування від 16 серпня 2021 року, проведеного Квартирно-експлуатаційним відділом міста Луганськ за висновками аудиту;
скасування наказу начальника Квартирно-експлуатаційного відділу міста Луганськ від 18 серпня 2021 року № 102 про результати проведення службового розслідування та оголошення догани позивачеві.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року відмовлено у відкритті провадження в частині позовних вимог про скасування акту службового розслідування. Дана ухвала сторонами не оскаржена.
Також ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року позовну заяву в частині вимог про визнання необґрунтованими та протиправними порушень, скасування наказу залишено без руху та встановив позивачу строк 10 днів з дня отримання ухвали на усунення недоліків шляхом надання доказів сплати судового збору у розмірі 908 грн.; надання доказів дотримання строку звернення до суду з вимогою про скасування наказу або доказів поважності причин його пропуску разом із заявою про поновлення цього строку; зазначення відомостей щодо другого відповідача (ідентифікаційний код юридичної особи); засвідчити копії документів, доданих до позовної заяви, у порядку, встановленому законодавством (арк. справи 23-25)
23.10.2021 року до суду надійшла заява позивача з даними про ознайомлення зі спірним наказом 25.08.2021 року, що свідчіть про подання позову в межах місячного строку, передбаченого ч.5 ст.122 КАС України; квитанція про сплату судового збору у зазначеному судом розмірі; зазначення коду ЄДРПОУ другого відповідача та засвідчені копії позовної заяви та доданих документів. (арк. справи 30-38)    
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 16.11.2021 року відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі положень п.1 ч.1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України. При прийнятті спірного рішення суд першої інстанції виходив з того, що даний спір підлягає розгляду у порядку цивільного  судочинства. В обґрунтування рішення суд першої інстанції виходив з правової позиції, яка викладена в постанові Верховного Суду від 02 жовтня 2020 у справі № 808/1422/17, відповідно до якої правом на звернення до суду з адміністративним позовом щодо визнання незаконними та необґрунтованими порушень, викладених в аудиторському звіті наділений військовослужбовець, до якого за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності квартирно-експлуатаційного відділу (частини) були застосовані заходи дисциплінарної відповідальності за встановленою Законом України «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України» процедурою. (арк. справи 39-40)
Не погодившись із вищевказаною ухвалою, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просила суд скасувати ухвалу суду першої інстанції. 
В обґрунтуванні апеляційної скарги, зазначила, що даний спір є публічно-правовим, оскільки відповідачем у ньому є суб`єкт владних повноважень, судом першої інстанції помилково визначено, що відповідно до правової позиції, викладеної в постанові Верховного Суду від 02 жовтня 2020 у справі № 808/1422/17 правом звернення до адміністративного суду у межах спірних правовідносин наділені тільки військовослужбовці, відтак висновок суду про відмову у відкритті провадження у справі є протиправним. (арк. справи 43-48).  
В судовому засіданні в режимі відеоконференції представник відповідача 2 заперечував проти доводів апеляційної скарги, просив залишити її без задоволення та ухвалу суду першої інстанції – без змін.
Інші учасники в судове засідання не з`явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином. 
Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача 2, перевірив матеріали справи і обговорив доводи апеляційної скарги, перевірив юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі задовольнити, ухвалу суду першої інстанції – скасувати, з наступних підстав.
Як вбачається з матеріалів справи позивач звернувся до суду із позовом до Квартирно-експлуатаційного відділу міста Луганськ та Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України про:
визнання необґрунтованими та протиправними порушення, викладені в аудиторському звіті Північно-Східного територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України від 18 червня 2021 року № 234/1/31/24, оформленого за результатами аудиту Квартирно-експлуатаційного відділу міста Луганськ за період з 31 січня 2018 року по 30 квітня 2021 року, в частині встановлення неефективних управлінських рішень щодо використання коштів на суму 730430,00 грн;
скасування акта службового розслідування від 16 серпня 2021 року, проведеного Квартирно-експлуатаційним відділом міста Луганськ за висновками аудиту;
скасування наказу начальника Квартирно-експлуатаційного відділу міста Луганськ від 18 серпня 2021 року № 102 про результати проведення службового розслідування та оголошення догани позивачеві.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року відмовлено у відкритті провадження в частині позовних вимог про скасування акту службового розслідування. Дана ухвала сторонами не оскаржена.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 16.11.2021 року відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі положень п.1 ч.1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України. При прийнятті спірного рішення суд першої інстанції виходив з того, що даний спір підлягає розгляду у порядку цивільного  судочинства. В обґрунтування рішення суд першої інстанції виходив з правової позиції, яка викладена в постанові Верховного Суду від 02 жовтня 2020 у справі № 808/1422/17, відповідно до якої правом на звернення до суду з адміністративним позовом щодо визнання незаконними та необґрунтованими порушень, викладених в аудиторському звіті наділений військовослужбовець, до якого за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності квартирно-експлуатаційного відділу (частини) були застосовані заходи дисциплінарної відповідальності за встановленою Законом України «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України» процедурою. (арк. справи 39-40)
Колегія суддів вважає помилковими висновки суду першої інстанції з наступних підстав.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України  (далі – КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотримання принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Пунктом 1 ч.1 ст. 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на  справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду  таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання не чинними адміністративних договорів; за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень"
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка правильності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб) відповідно до прийнятих або вчинених при здійсненні ними владних управлінських функцій.
З аналізу зазначених норм Закону вбачається, що предметом адміністративного процесуального права є взаємовідносини у сфері, що складаються у зв`язку з реалізацією зацікавленими особами права на судовий захист. 
Особливістю цих відносин є те, що вони пов`язані із реалізацією прав, свобод та інтересів суб`єктів у сфері публічно – правових відносин і спрямовані на захист від порушень з боку публічної влади при здійсненні нею владних управлінських функцій. 
Тобто, специфіку публічно – правового спору визначають: суб`єктивний склад, підстави виникнення цього спору і тісне пов`язане з цим питання визначення меж повноважень адміністративного суду.
Що стосується кола суб`єктів публічно – правового спору, то обов`язковим його учасником є суб`єкт публічного управління, який є виразником державних і суспільних інтересів, носієм публічної влади, має особливий правовий статус, тому що наділений владними управлінськими функціями щодо об`єктів управління.
Специфіка публічно – правового спору обумовлена, також, його підставою: він виникає у випадку порушення суб`єктом публічного управління суб`єктивних публічних прав та інтересів громадянина або організації.
Особливістю правовідносин, що розглядаються адміністративними судами, є їх публічно – правовий характер, пов`язаний із сферою реалізації публічної влади.
Тобто, суттєвою ознакою публічно – правового спору є участь у справі суб`єкту владних повноважень, який виконує владні управлінські функції відносно інших суб`єктів і його рішення є обов`язковими для виконання.
Позивачем визначені позовні вимоги до відповідачів – суб`єктів владних повноважень в контексті відмінних правовідносин:
перше – оскарження висновків аудиторського звіту відповідача 2;
друге – оскарження наказу відповідача 1 про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
Колегія суддів звертає увагу, що суд першої інстанції передчасно (на стадії відкриття провадження) визначив, що даний спір віднесено до цивільної юрисдикції, та не з`ясував статус позивача (є він посадовою особою або працівником). Також судом першої інстанції не з`ясовано, на підставі якого законодавчого акту прийнятий спірний наказ про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності (Закону України «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України», Кодексу Законів про працю України або інше)
Також колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції неправильно застосована правова позиція, викладена в постанові Верховного Суду від 02 жовтня 2020 у справі № 808/1422/17, оскільки, в справі, яка розглядалась Верховним Судом, сторонами по справі є Квартирно-експлуатаційний відділ м. Запоріжжя та Південне територіальне управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, тобто суб`єкти владних повноважень. 
В межах даної справи позивачем є фізична особа.
Таким чином, колегія суддів зазначає, що правова позиція Верховного Суду викладена в постанові від 02 жовтня 2020 у справі № 808/1422/17 не підлягає застосуванню до спірних у даній справі правовідносин (щодо визначення суб`єкту звернення до суду).
Також колегія суддів звертає увагу, що визначення предмету спору та суб`єктного складу у даній справі можливе на стадії підготовчого провадження або розгляду справи по суті.  
Враховуючи вищевикладене, предмет даного спору, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції, відмовивши у відкритті провадження у справі, позбавив позивача доступу до суду, встановлення або спростування порушення його прав щодо оскаржуваних актів суб`єктів владних повноважень, що, в свою чергу, є підставою для скасування оскаржуваної ухвали, з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
При цьому, суд першої інстанції діяв передчасно, оскільки достеменно не встановив, чи належить розгляд даного спору (акти відповідачів) у порядку цивільної юрисдикції, не надав оцінку доводам позовної заяви в частини обґрунтування звернення за судовим захистом.
При цьому, відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 173 КАС України завданням підготовчого провадження є остаточне визначення предмета спору та характеру спірних правовідносин, позовних вимог та складу учасників судового процесу, що не позбавляє суд першої інстанції при встановлені юрисдикції розгляду даної справи у цивільному або іншому судочинстві (при наданні оцінки всім вищевказаним питанням) здійснити дії щодо, зокрема, закриття провадження у справі.
Згідно з ст. 320 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є:
1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків суду обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Враховуючи вищевикладене суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження у справі діяв передчасно, а, відтак, ухвала суду першої інстанції є такою, що підлягає скасуванню та направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду з огляду на положення ст. 320 Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись ст. ст. 310,320, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, - 

                                                 ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 – задовольнити.
Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року у справі № 200/12183/21 – скасувати, справу направити для продовження розгляду до Донецького окружного адміністративного суду.
Вступна та резолютивна частини постанови проголошені в судовому засіданні 05 червня 2023 року.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання  повного судового рішення.
Повний текст постанови складений 12 червня 2023 року.
      
Судді                                                                                                  А.В. Гайдар   
                                                                                                            Е.Г. Казначеєв
                                                                                                            І.Д. Компанієць