П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

05 травня 2023 р.	м.Одеса	Справа № 420/7465/20	
Головуючий в 1 інстанції: Харченко Ю.В.
          
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
судді-доповідача – Федусика А.Г.,
суддів: Бойка А.В. та Шевчук О.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу керівника Чорноморської окружної прокуратури на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2022 року по справі за позовом заступника керівника Іллічівської місцевої прокуратури до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача – ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

У серпні 2020 року заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача – ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення №726-V від 20.01.2020р. “Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,000га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_1 ”.
В обґрунтування позову було зазначено, що рішенням виконавчого комітету Овідіопольської районної ради народних депутатів Одеської області №199 від 05.04.1982 року погоджено генеральний план с.Калаглія, відповідно до якого земельна ділянка, розташована за адресою: АДРЕСА_1 , перебуває під виробничими спорудами, а саме фермою КРС на 1200 голів, та відноситься до земель для виробничих підприємств, на яких може здійснюватися відповідне будівництво нових виробничих підприємств або реконструкція, діючих. Розміщення на вказаній території земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства генеральним планом с.Калаглія не передбачено.
Зазначене підтверджується листом Управління містобудування та архітектури Овідіопольської районної державної адміністрації №297/01-08 від 04.05.2020 року, викопіюванням з генерального плану та умовними позначеннями генерального плану.
Вказані обставини мали б слугувати підставою для відмови у винесені Калаглійською сільською радою рішенні про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, оскільки спірна земельна ділянка не відповідає містобудівній документації
За таких обставин, рішення Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №726-V від 20.01.2020 суперечить вимогам чинного законодавства і підлягає скасуванню.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2022 року позовну заяву заступника керівника Іллічівської місцевої прокуратури до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача – ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення №726-V від 20.01.2020р. “Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,000га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_1 ” було залишено без розгляду. 
Не погоджуючись з даною ухвалою, керівник Чорноморської окружної прокуратури (вказаний орган прокуратури згідно наказу Генерального прокурора України №40 від 18 лютого 2021 року є правонаступником Іллічівської місцевої прокуратури) подав апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі зазначено, що судове рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального права, у зв`язку з чим апелянт просив його скасувати та направити справу для продовження розгляду.
Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.
Приймаючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що за змістом частини 3 статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
При цьому, суд зауважив, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і мають бути доведеними відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. При цьому, бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Однак, прокурор в даній позовній заяві зазначив лише, що оскаржуване рішення Калаглійської сільської ради порушує інтереси держави, а також те, що прокуратура є єдиним органом державної влади, який може здійснювати контроль за прийняттям рішень органами місцевого самоврядування.
Між тим, відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджену Постановою КМУ від 14.01.2015 року №15 (в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Таким чином, з урахуванням викладеного, суд акцентував, що функції захисту інтересів держави, про які йде мова у даній позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Держгеокадастру, а тому повноваження на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкт такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином.
Окрім того, звертаючись до суду з даним позовом в інтересах держави, прокурором не доведено належними, достатніми, допустимими доказами не здійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави такими органами, що надавало б йому безумовне право на звернення до суду в інтересах держави з даним позовом, адже обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, у тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.
Натомість, суд зазначив, що позивачем не надано жодних доказів на підтвердження звернення до Держгеокадастру з відповідними листами.
Водночас, встановлення обставин, які свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, на думку суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
Колегія суддів погоджується з вказаними висновками та зазначає, що відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною 4 статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 131-1  Конституції України прокуратура здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положеннями статті 53 КАС України регламентовано питання участі у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Так, вказаною статтею передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до статті 23 Закону України Про прокуратуру №1697-VІІ (далі Закон №1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.
З аналізу наведеного можна дійти висновку, що здійснювати захист інтересів держави, зокрема, в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Верховний Суд в постанові від 25 травня 2022 року справа № 420/7464/20 зазначив, що існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв`язку зі наведеним, касаційний суд зазначив, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Колегія суддів апеляційного суду зазначає, що згідно з частиною 4 статті 23 Закону №1697-VІІ наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Отже, враховуючи все вищезазначене у сукупності, та з урахуванням положень ч.3 ст.23 Закону №1697-VІІ можна дійти висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, якими є бездіяльність компетентного органу або його відсутність.
Так, звертаючись з даним позовом (в контексті наявності права на звернення до суду) позивачем було зазначено, що чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом про скасування рішення органу місцевого самоврядування.    
Таким чином, у даних правовідносинах відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, а неправомірне рішення Калаглійської сільської ради щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою відведення у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, що не відповідає містобудівній документації та порушує норми діючого земельного законодавства.     
У зв`язку з тим, що відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у даних правовідносинах, заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури звертається до суду за захистом інтересів держави і набуває статусу позивача
Водночас, колегія суддів зазначає, що відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджену Постановою КМУ від 14.01.2015 року №15 (в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Відповідно до п.п.25-1  п.4 вказаного Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою.
Підпунктом 25-5  пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру передбачено, що Держгеокадастр вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.
Отже, з наведеного вбачається, що функції захисту інтересів Держави в контексті даної справи належать, в першу чергу, до компетенції Держгеокадастру, а тому повноваження на звернення до суду відповідно до статті 131-1  Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкт такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином.
Поряд з цим, звертаючись з даним позовом до суду в інтересах держави, прокурором не надано належних та достатніх доказів не здійснення або здійснення неналежним чином Держгеокадастром захисту інтересів держави, що надавало б йому (прокурору) право на звернення до суду в інтересах держави з позовом. 
Суд наголошує, що ні заступником керівника Іллічівської місцевої прокуратури, ні його правонаступником не надано доказів звернення до Держгеокадастру із відповідними листами та повідомленнями щодо порушення інтересів держави внаслідок прийняття рішення №726-V від 20.01.2020р. “Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,000га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_1 ”.
З аналізу наведеного та з огляду на положення статті 23 Закон №1697-VІІ вбачається відсутність станом на час подання позову в серпні 2020 року у органу прокуратури права на звернення до суду, яке згідно ч.4 ст.5 КАС України наявне виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України, що свідчить про правомірність залишення судом першої інстанції даного позову без розгляду.
Наведене також узгоджується з висновками Верховного Суду, зробленими в постанові від 25 травня 2022 року у справі №420/7464/20, у якій заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури Карбовський С.Г. звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1, в якому позивач просив визнати протиправним та скасувати рішення Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області №733-V від 20.01.2020 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею: 2,000 га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 ", ОСОБА_1.
Також, вказані висновки апеляційного суду по суті узгоджуються з висновками Верховного Суду, зробленими в постановах від 26 травня 2020 року, справа №912/2385/18, та від 21 серпня 2019 року, справа №263/2038/16-а.
З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з приводу того, що даний позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, що згідно до п.1 ч.1 ст.240 КАС України свідчить про наявність підстав для залишення позову без розгляду.
Окремо колегія суддів зазначає, що в разі звернення органу прокуратури до Держгеокадастру із відповідними листами та повідомленнями про порушення інтересів держави внаслідок прийняття рішення №726-V від 20.01.2020 р. та у випадку відсутності реакції з боку вказаного органу, або якщо його (Держгеокадастру) дії будуть недостатніми або неналежними щодо захисту інтересів держави, відповідний орган прокуратури набуде повноважень щодо звернення з аналогічним цьому позовом до суду, в якому слід буде, окрім обґрунтувань по суті спору, зазначити в чому полягає неналежність дій Держгеокадастру щодо захисту інтересів держави.
При цьому, в такому випадку (якщо буде подано позов) органом прокуратури може/повинно бути подано заяву про поновлення строку звернення до суду і відповідний суд повинен надати оцінку можливості поновлення строку з урахуванням як подання даного позову в серпні 2020 року, так і залишення його без розгляду судом.
Колегія суддів зазначає, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у  статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод  від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis, пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року в справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заява №45783/05; пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року в справі «Меньшакова проти України», заява №377/02).
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень норм процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу керівника Чорноморської окружної прокуратури - залишити без задоволення.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2022 року – залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів у випадках, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя 	 	Федусик А.Г.	
Судді	    	Бойко А.В.    Шевчук О.А.