УХВАЛА

10 квітня 2023 року 
м. Київ

справа № 580/14/21
адміністративне провадження № К/990/10589/23 

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Мартинюк Н.М., перевіривши касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Черкаській області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 лютого 2023 року у справі №580/14/21 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції України в Черкаській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції України в Черкаській області, в якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не видання наказу про встановлення позивачу щомісячної надбавки за роботу в умовах режимних обмежень в розмірі 15% посадового окладу за посадою заступника начальника слідчого відділу Уманського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Черкаській області;
- зобов`язати відповідача видати наказ про нарахування позивачу щомісячної надбавки за роботу в умовах режимних обмежень в розмірі 15% посадового окладу та виплатити надбавку за роботу в умовах режимних обмежень за період з 07 листопада 2015 року до 25 березня 2020 року в розмірі 15% від посадового окладу.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2022 року позовну заяву ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Черкаській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії - залишено без розгляду.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2022 року ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2022 року скасовано, а справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Черкаській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії направлено до Черкаського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Ухвалою Верховного Суду від 21 липня 2022 року відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Черкаській області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2022 року у справі №580/14/21 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Черкаській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 лютого 2023 року рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року скасовано та прийняти нове судове рішення, яким позов ОСОБА_1 задоволено частково:
- визнано протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції України в Черкаській області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 надбавки за роботу в умовах режимних обмежень за період з 7 листопада 2015 року до 25 березня 2020 року в розмірі 15% від посадового окладу;
- зобов`язано Головне управління Національної поліції України в Черкаській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 надбавку за роботу в умовах режимних обмежень за період з 7 листопада 2015 року до 25 березня 2020 року в розмірі 15% від посадового окладу;
- в іншій частині позовних вимог відмовлено;
- стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головне управління Національної поліції України в Черкаській області на користь ОСОБА_1 витрати зі сплати судового збору за подання позову у розмірі 840,80 (вісімсот сорок) грн 80 коп. та за подання апеляційної скарги у розмірі 1261,20 (одна тисяча двісті шістдесят одна) грн 20 коп.
Не погоджуючись із цим судовим рішенням, Головне управління Національної поліції в Черкаській області вдруге звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до статті 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), надіславши її 17 березня 2023 року засобами поштового зв`язку.
Скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 лютого 2023 року та ухвалити нове судове рішення, яким позов залишити без розгляду.
Відповідно до частини першої статті 334 КАС України за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі.
Проаналізувавши доводи касаційної скарги й додані до неї матеріали, Суд дійшов висновку, що її належить повернути скаржнику з таких підстав.
З 8 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, що передбачають нові підстави для касаційного оскарження.
Так, відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального   права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного   Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до вимог пункту 4 частини другої статті 330 КАС України у касаційній скарзі зазначається, зокрема, підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається постанова Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права у подібних правовідносинах, що не був врахований в оскаржуваному судовому рішенні.
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається обґрунтування необхідності відступлення від висновку щодо застосування   норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
У разі подання касаційної скарги на судове рішення, зазначене у частинах другій і третій статті 328 цього Кодексу, в касаційній скарзі зазначається обґрунтування того, в чому полягає неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення (рішень).
Як на підставу касаційного оскарження скаржник покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, та зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, порушив норми процесуального права та в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених, зокрема у постановах Вищого адміністративного Суду України від 6 березня 2013 року у справі №К-1081/09, від 20 грудня 2011 року у справі №К/9991/63961/11-С, від 20 грудня 2011 року №К/9991/65595/11, у постанові Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 7 серпня 2019 року у справі №820/5122/17. Однак, в порушення вимог цього пункту, чітко не вказує, які саме норми права судами попередніх інстанцій були застосовані без урахування таких висновків. 
Верховний Суд роз`яснює скаржнику, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник повинен чітко вказати норму права, яку на його думку, застосовано судами попередніх інстанцій всупереч висновкам Верховного Суду.
Підстави касаційного оскарження викладаються в касаційній скарзі з вказівкою на конкретні висновки судів, рішення яких оскаржуються, із одночасним зазначенням положень (пункту, частини, статті) закону або іншого нормативно-правового акту, який застосований цими судами при прийнятті відповідного висновку. 
Це дозволяє суду касаційної інстанції на виконання вимог статті 341 КАС України перевірити правильність застосування норм матеріального і процесуального права у конкретній справі.
Проте, скаржник не зазначив, який саме висновок Верховного Суду щодо застосування норм права не застосований судом апеляційної інстанції у цій справі, а фактично висловив незгоду із прийнятими рішеннями, а також процитував уривки з постанов Верховного Суду, однак це не є належним правовим обґрунтуванням підстави відкриття касаційного провадження передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму права судами першої та/або апеляційної інстанцій застосовано без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку, або обґрунтувати необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
Так, у справі №820/5122/17 надбавка за роботу в умовах режимних обмежень ОСОБА_2 не надавалась, оскільки до УРТЗІ Головного управління Національної поліції в Харківській області вмотивований рапорт про це не надходив, що підтверджується листом Управління режиму та захисту інформації ГУНП в Харківській області від 4 січня 2018 року. Натомість як у цій справі суди встановили, що позивачу надавався доступ до державної таємниці за формою два, оскільки останній в той час перебував на номенклатурній посаді, яка потребувала оформлення допуску та надання допуску до державної таємниці, зокрема: допуск за формою 2 наказом від 19 листопада 2012 №197/д; доступ до інформації з грифом секретності «цілком таємно» та «таємно» надано наказом від 20 листопада 2012 року №276 о/с; доступ до інформації «цілком таємно» і «таємно» припинено 4 листопада 2015 року №304; доступ до інформації «цілком таємно» та «таємно» надано 14 грудня 2015 року №26о/с; доступ до інформації «цілком таємно» та «таємно» надано 13 січня 2017 року №26о/с; допуск за формою 2 було надано позивачу відповідно до розпорядження від 18 жовтня 2019 року №118д; доступ до інформації з грифом секретності «цілком таємно» та «таємно» надано наказом від 7 листопада 2019 року №18; доступ до інформації «цілком таємно» і «таємно» припинено наказом від 25 березня 2020 року №5д; допуск за формою 2 скасовано розпорядженням від 2 жовтня 2020 року №136д.
Крім того, Верховний Суд уважає необхідним указати, що результат вирішення у кожній справі з цих справ зумовлений конкретними обставинами та оцінкою доказів. Аналіз висновку суду апеляційної інстанції у цій справі та наведеній скаржником, свідчить про те, що вони ґрунтуються на різних фактичних обставинах справи, що зумовило різне правозастосування норм, що регулюють спірні правовідносини, а отже й різні висновки, яких дійшли суди.
Суд зауважує, що посилання на практику Верховного Суду (без аналізу та врахування обставин справи, за яких судом касаційної інстанції було зроблено відповідні висновки, без доведення подібності правовідносин у справах) щодо оцінки того чи іншого аргументу, які зроблені на підставі встановлених фактичних обставин конкретної справи і наявних в матеріалах справи доказів, не є свідченням застосування судами попередніх інстанцій у цій справі норм матеріального права без урахування висновків Верховного Суду щодо їх застосування.
Разом з цим, скаржник покликається на висновки Вищого адміністративного Суду України, викладені у постановах від 6 березня 2013 року у справі №К-1081/09, від 20 грудня 2011 року у справі №К/9991/63961/11-С, від 20 грудня 2011 року №К/9991/65595/11.
З 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України.
В розумінні пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України оскаржити рішення в касаційному порядку можливо, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові  Верховного Суду, а не у постанові Верховного Суду України, тому Суд відхиляє посилання скаржника на висновки, викладені у постановах від 6 березня 2013 року у справі №К-1081/09, від 20 грудня 2011 року у справі №К/9991/63961/11-С, від 20 грудня 2011 року №К/9991/65595/11.
Скаржник також посилається на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2021 року у справі № 240/973/21 та рішення судів перших інстанцій.
Верховний Суд наголошує, що посилання на правові позиції судів першої та апеляційної інстанцій не є належним правовим обґрунтуванням підстави касаційного оскарження судового рішення, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки правовий висновок має бути викладений лише у постанові Верховного Суду.
З огляду на викладене, наведені у касаційні скарзі вищевказані висновки Верховного Суду не є релевантними до застосування у спірних правовідносинах.
Суд касаційної інстанції не може самостійно визначати підстави касаційного оскарження, так само, як і визначити норму права, яку на думку скаржника, застосовано судами без врахування висновків Верховного Суду, такий обов`язок покладено на особу, яка оскаржує судові рішення, оскільки, в ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина третя статті 334 КАС України). 
Отже, правильно пославшись у касаційній скарзі на положення частини четвертої статті 328 КАС України, позивач не виклав передбачені статтею 328 КАС України підстави, за яких оскаржувані судові рішення можуть бути переглянуті судом касаційної інстанції відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.   
Переглядаючи справу в касаційному порядку, Верховний Суд виконує функцію "суду права", що розглядає справи, які мають найважливіше (принципове) значення для суспільства та держави, та не є "судом фактів".
Відповідно до практики Європейського суду з прав людини умови прийнятності касаційної скарги можуть бути більш суворими ніж для звичайної заяви. 
Зважаючи на особливий статус суду касаційної інстанції, процесуальні процедури у цьому суді можуть бути більш формальними, особливо, якщо провадження здійснюється судом після їх розгляду судом першої, а потім судом апеляційної інстанції (рішення у справах «Леваж Престасьон Сервіс проти Франції» («Levages Prestations Services v. France») від 23 жовтня 1996 року, заява №21920/93; «Гомес де ла Торре проти Іспанії» («Brualla Gomes de la Torre v. Spain») від 19 грудня 1997 року, заява №26737/95).
На підставі викладеного Суд зазначає, що вичерпний перелік судових рішень, які можуть бути оскаржені до касаційного суду, жодним чином не є обмеженням доступу особи до правосуддя чи перепоною в отриманні судового захисту, оскільки встановлення законодавцем «розумних обмежень» в праві на звернення до касаційного суду не суперечить практиці Європейського суду з прав людини та викликане виключно особливим статусом Верховного Суду, розгляд скарг яким покликаний забезпечувати формування єдиної правозастосовчої практики, а не можливість перегляду будь-яких судових рішень. 
З урахуванням змін до КАС України, внесених Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX і які набрали чинності 8 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а тому відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження унеможливлює її прийняття до розгляду і відкриття касаційного провадження.
Згідно із пунктом 4 частини п`ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.
Такий недолік касаційної скарги зумовлює її повернення одноособово суддею, без аналізу колегією суддів дотримання решти вимог, визначених статтею 330 КАС України.
Окрім іншого, у касаційній скарзі скаржник просить поновити строк на касаційне оскарження. Проте, оскільки Суд встановив, що касаційну скаргу належить повернути у зв`язку з тим, що скаржник не виклав передбачених КАС України підстав для касаційного оскарження, то клопотання про поновлення строку на таке оскарження Суд не вирішує.
Одночасно Суд роз`яснює, що повернення касаційної скарги не перешкоджає повторному зверненню зі скаргою до суду, якщо буде усунуто обставини, які зумовили її повернення. 
Повернення Верховним Судом касаційної скарги та надання заявнику права в межах розумних строків та при дотриманні всіх інших вимог процесуального закону на повторне звернення до Верховного Суду з такою скаргою, не є обмеженням доступу до суду (зокрема, що гарантовано пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України), та забезпечує практичну можливість реалізації права особи на суд у формі касаційного оскарження судового рішення учасником справи.
На підставі наведеного та керуючись положеннями статей 328, 330, 332, 359 КАС України, Верховний Суд,
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Черкаській області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 лютого 2023 року у справі №580/14/21 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції України в Черкаській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - повернути особі, яка її подала.
Копію цієї ухвали надіслати учасникам справи у порядку, визначеному статтею 251 КАС України. 
Роз`яснити скаржнику, що повернення касаційної скарги не позбавляє його права повторного звернення до Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не може бути оскаржена.

………………………….
Н.М. Мартинюк,
Суддя Верховного Суду