П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

12 червня 2023 р.	м. Одеса	Справа № 420/5423/23	

Перша інстанція: суддя Попов В.Ф.,
повний текст судового рішення
складено 22.03.2023, м. Одеса
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача: Димерлія О.О.,
суддів: Крусяна А.В., Танасогло Т.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Приморського районного суду м. Одеси на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22.03.2023 про відмову у відкритті провадження у справі №420/5423/23 за позовом Приморського районного суду м. Одеси до Державної судової адміністрації України про визнання протиправним та скасування аудиторського звіту та висновків
У С Т А Н О В И В:
17.03.2023 Приморський районний суд м. Одеси звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовною заявою, у якій просив суд: 
- визнати протиправними та скасувати аудиторський звіт Державної судової адміністрації України від 03.11.2022 №6.1-05/07 за результатами здійснення позапланового внутрішнього аудиту окремих питань у Приморському районному суді м. Одеси за період діяльності з 01.01.2017 по 31.07.2021;
- визнати протиправними та скасувати висновки Державної судової адміністрації України від 06.01.2023 щодо обґрунтованості коментарів (зауважень) голови та керівника апарату Приморського районного суду м. Одеси до Аудиторського звіту за результатами здійснення позапланового внутрішнього аудиту окремих питань у Приморському районному суді м. Одеси за період діяльності з 01.01.2017 по 31.07.2021 від 03.11.2022 №6.1-05/07.
Обґрунтовуючи право на звернення до окружного адміністративного суду з даним позовом позивач вказав, що оскаржувані аудиторський звіт Державної судової адміністрації України від 03.11.2022 №6.1-05/07 та висновки Державної судової адміністрації України від 06.01.2023 №6.1-05/07 є індивідуальними актами, які оскаржуються в порядку адміністративного судочинства. 
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 22.03.2023 у справі №420/5423/23 відмовлено Приморському районному суду м. Одеси у відкритті провадження у справі. 
Приймаючи вказане судове рішення окружний адміністративний суд, з посиланням на п.1 ч.1 ст.170 КАС України, вказав, що даний позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Зокрема, на думку суду першої інстанції, оскаржувані позивачем висновки Державної судової адміністрації України від 06.01.2023 №6.1-05/07 стосуються недоліків у роботі конкретних посадових осіб, але вони не є такими, що тягнуть за собою настання правових наслідків. Аудиторський звіт Державної судової адміністрації України від 03.11.2022 №6.1-05/07 не є рішенням суб`єкта владних повноважень за результатами якого суб`єктивні права зазнали протиправного впливу з боку суб`єкта владних повноважень, внаслідок чого суб`єктивне право особи зменшилося або зникло як таке, або порушення права пов`язано з позбавленням можливості здійснити, реалізувати своє право повністю або частково. Рекомендації викладені у аудиторському звіті вказують на необхідність приведення у відповідність стану справ у суді до вимог Інструкції з діловодства та Положення про автоматизовану систему документообігу. Означене, не впливає на права та інтереси Приморського районного суду чи його посадових осіб. Незгода з висновками та рекомендаціями не є безумовною підставою саме для судового оскарження, оскільки спірні правовідносини виникли між контролюючим органом - ДСА України та підконтрольним органом - Приморським районним судом.
Не погодившись із вищеозначеним судовим рішенням Приморським районним судом м.Одеси подано апеляційну скаргу в якій, з посиланням на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, викладено прохання скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22.03.2023, а справу №420/5423/23 направити до суду першої інстанції для вирішення питання щодо відкриття провадження у справі.
В обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначає, що оскаржувані аудиторський звіт Державної судової адміністрації України від 03.11.2022 №6.1-05/07 та висновки Державної судової адміністрації України від 06.01.2023 №6.1-05/07 є індивідуальними актами, які породжують для позивача певні негативні наслідки. У таких рішеннях суб`єкта владних повноважень установлено порушення, які несуть конкретні наслідки, а тому, на думку позивача, можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства. 
Згідно із поданим ДСА України до суду апеляційної інстанції відзивом на апеляційну скаргу, ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 22.03.2023 у справі №420/5423/23 є обґрунтованою, прийнята з урахуванням усіх обставин, що мають значення для справи, правильним застосуванням норм матеріального та процесуального права. Як наголошує відповідач, аудиторський звіт не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке породжує, змінює або припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, оскільки він носить рекомендаційний і консультативний характер. 
31.05.2023 Приморським районним судом м.Одеси до суду апеляційної інстанції подано письмові пояснення, у яких вказано, що спірні аудиторський звіт та висновки ДСА України встановлюють факти порушень законодавства. Також, скаржник наголошує, що позивачем у справі має виступати саме Приморський районний суд м.Одеси, а не його керівництво. 
В силу приписів пункту 1 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, у системному зв`язку з положеннями чинного законодавства, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга позивача задоволенню не підлягає, з урахуванням такого.
Зокрема, колегією суддів установлено, що у період з 12.08.2021 по 04.11.2022 Державною судовою адміністрацією проведено позаплановий внутрішній аудит окремих питань у Приморському районному суді м.Одеси за період діяльності з 01.01.2017 по 31.07.2021.
За наслідками вказаного аудиту ДСА України 03.11.2022 складено аудиторський звіт №6.1-05/07, у якому аудиторською групою викладено відповідні висновки та рекомендації.
Апеляційним адміністративним судом установлено, що на аудиторський звіт від 03.11.2022 №6.1-05/07 головою та керівником апарату Приморського районного суду м.Одеси подано коментарі (зауваження).
За результатами розгляду таких коментарів (зауважень) ДСА України підготовлено висновки від 06.01.2023 щодо обґрунтованості коментарів голови та керівника апарату Приморського районного суду м.Одеси до аудиторського звіту за результатами здійснення позапланового внутрішнього аудиту окремих питань у Приморському районному суді м.Одеси за період діяльності з 01.01.2017 по 31.07.2021 від 03.11.2022 №6.1-05/07.
Не погодившись із складеним фахівцями ДСА України аудиторським звітом від 03.11.2022 №6.1-05/07 та висновком від 06.01.2023, Приморським районним судом м.Одеси оскаржено їх в порядку адміністративного судочинства до суду. 
Здійснюючи перегляд справи в апеляційному порядку колегія суддів зазначає таке. 
Завдання та основні засади адміністративного судочинства визначено статтею 2 КАС України.
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно із пунктами 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Частиною 2 статті 5 КАС України передбачено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах.
У межах даного спору спірні правовідносини виникли з приводу проведення Державною судовою адміністрацією України внутрішнього аудиту Приморського районного суду м.Одеси.
28.09.2011 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №1001 «Деякі питання здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту».
Означеним рішення Уряду затверджено Порядок здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, згідно із пунктом 8 якого внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Мінфіном.
На виконання положень п.8 Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001, Міністерством фінансів України видано наказ від 04.10.2011 № 1247 «Про затвердження Стандартів внутрішнього аудиту».
Апеляційним судом з`ясовано, що 22.12.2017 Державною судовою адміністрацією України видано наказ №1124 «Про затвердження Порядку планування та проведення внутрішніх аудитів відділом аудиту Державної судової адміністрації України, документування й реалізації їх результатів».
Згідно із Порядком планування та проведення внутрішніх аудитів відділом аудиту Державної судової адміністрації України, документування й реалізації їх результатів, затвердженим наказом Державної судової адміністрації України від 22.12.2017 №1124, внутрішній аудит – діяльність працівників відділу аудиту, спрямована на удосконалення системи управління фінансовими та матеріальними ресурсами, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання об`єктами аудиту бюджетних коштів і державного майна, виникненню помилок чи інших недоліків в їх діяльності, поліпшення внутрішнього контролю. 
Метою здійснення внутрішнього аудиту є оцінка діяльності об`єкта контролю за різними її напрямами, функціями, завданнями; допомога керівникам і посадовим особам об`єктів контролю у виконанні їхніх функцій, удосконаленні діяльності (у тому числі господарської) при прийнятті управлінських рішень за різними напрямами, визначеними законодавством і сприяння уникненню ними правопорушень.
Об`єктами аудиту, зокрема, є: суди, організаційне та фінансове забезпечення діяльності яких здійснює ДСА України.
З урахуванням наведеного, колегією суддів установлено, що в межах спірних правовідносин Державна судова адміністрація України виступає спеціально уповноваженим державним органом у сфері здійснення внутрішнього аудиту в Приморському районному суду м.Одеси.
Реалізація ДСА України таких повноважень не наділяє правовідносини ознаками публічності, оскільки як зазначено вище метою здійснення аудиту є допомога керівникам і посадовим особам об`єктів контролю у виконанні їхніх функцій, удосконаленні діяльності (у тому числі господарської).
Отже, з огляду на вищевикладене, суд апеляційної інстанції зазначає, що спірні правовідносини не є публічно-правовими, так як виникли між аудитором та об`єктом аудиту за наслідками перевірки внутрішньої діяльності останнього. Такі правовідносини є адміністративними. 
Відповідно до ч.1 ст.170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
При цьому, поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити у контексті частини третьої статті 124 Конституції України в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі суд першої інстанції помилково виходив із того, що оскаржуваний у даній справі аудиторський звіт ДСА України від 03.11.2022 №6.1-05/07 не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні положень КАС України. 
На думку колегії суддів, досліджувані правовідносини не є публічно-правовими та саме із такого критерію слід виходити вирішуючи питання можливості розгляду позову за правилами адміністративного судочинства.
Означене також спростовує наведені Приморським районним судом м. Одеси в апеляційній скарзі доводи.
Межі перегляду судом апеляційної справи визначено у статті 308 КАС України, відповідно до якої суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Згідно із п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Статтею 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.
Як установлено судом апеляційної інстанції, наведені окружним адміністративним судом в оскаржуваному рішенні висновки не відповідають обставинам справи, що є підставою для зміни мотивувальної частини ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 22.03.2023 у справі № 420/5423/23.
Керуючись ст.ст. 308, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Приморського районного суду м. Одеси – залишити без задоволення.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22.03.2023 у справі № 420/5423/22 – змінити.
Викласти мотивувальну частину ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 22.03.2023 у справі № 420/5423/23 в редакції даного судового рішення.
В іншій частині ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22.03.2023 у справі № 420/5423/23 залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її підписання суддями та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання сторонами копії судового рішення.

Суддя-доповідач 		О.О. Димерлій	
Судді	  	А.В. Крусян    Т.М. Танасогло