ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2023 року 
м. Київ

справа № 160/4978/19
адміністративне провадження № К/9901/31348/20  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року (головуючий суддя: Семенко Я.В., судді: Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю.) у справі № 160/4978/19 за позовом Відділу освіти виконавчого комітету Жовтоводської міської ради до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області про визнання протиправним та незаконним акту, скасування припису та постанови,

У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У 2019 році Відділ освіти виконавчого комітету Жовтоводської міської ради (далі позивач або Відділ освіти) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області (далі також відповідач або ГУ Держпраці), в якому просив:
визнати протиправним та незаконним акт інспекційного відвідування від 18 квітня 2019 року № ДН 2110/263/АВ;
визнати протиправними та скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ДН2110/263/АВ/МГ- ФС/479 від 16 травня 2019 року та припис про усунення виявлених порушень № ДН 2110/263/АВ/П від 25 квітня 2019 року Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області.
Дніпровський окружний адміністративний суд рішенням від 29 жовтня 2019 року у задоволені позову відмовив.
Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 20 жовтня 2020 року апеляційну скаргу Відділу освіти виконавчого комітету Жовтоводської міської ради - задовольнив частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2019 року у справі №160/4978/19 - скасував та прийняв нову постанову про часткове задоволення позову.
Постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ДН2110/263/АВ/МГ-ФС/479 від 16 травня 2019 року Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області визнано неправомірною та скасовано.
Припис про усунення виявлених порушень № ДН 2110/263/АВ/П від 25 квітня 2019 року Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області - визнано неправомірним та скасовано.
В іншій частині позову відмовлено.
20 листопада 2020 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 17 листопада 2020 року, у якій скаржник просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року і залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 11 січня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції. 
Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 05 травня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 17 квітня 2019 року по 18 квітня 2019 року у відповідності до статті 259 Кодексу законів про працю України (далі також КЗпП України), частини 3 статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пунктів 19, 31 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 № 295 (далі також Порядок № 295) у присутності посадових осіб позивача головним державним інспектором Відділу з питань додержання законодавства про працю, застрахованих осіб, зайнятість, працевлаштування інвалідів та з питань дитячої праці у Криворізькому регіоні Харченко М.Б. проведено інспекційне відвідування Відділу освіти виконавчого комітету Жовтоводської міської ради для здійснення контролю за додержанням позивачем вимог законодавства про працю з питань повноти нарахування та своєчасності виплати остаточного розрахунку при звільненні працівників.
За підсумками проведеного інспекційного відвідування відповідачем складено Акт за № ДН2110/263/АВ від 18 квітня 2019 року, в якому зазначено наступне:
«Згідно наказу Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області від 16.04.2019 № 473-1, направлення від 16.04.2019 № 107, на підставі колективного звернення працівників комунального закладу загальної середньої освіти І-Ш ступенів "Дивосвіт" щодо порушення стосовно них законодавства про працю керівництвом Відділу освіти виконавчого комітету Жовтоводської міської ради (далі - Відділ освіти) з питань повноти нарахування і виплати остаточного розрахунку при звільненні працівників проведено інспекційне відвідування Відділу освіти за адресою: 52200, Дніпропетровська обл., м. Жовті Води, вул. Гагаріна, буд. 36 код ЄДРПОУ 37664736.
Рішенням Жовтоводської міської ради «Про зміну назв та затвердження нової редакції статутів комунальних закладів дошкільної, загальної середньої та позашкільної освіти м. Жовті Води» від 22 серпня 2018 року № 1910-43-/УП було перейменовано 20 комунальних закладів дошкільної, загальної середньої та позашкільної освіти м. Жовті Води, проведену державну реєстрацію нових статутів, замінено печатки, штампи, бланки. На виконання зазначеного рішення проведено поетапне переведення закладів на академічну, організаційну, кадрову та фінансову автономію (додається копія рішення).
Також була проведена робота по звільненню працівників Відділу освіти до закладів дошкільної, загальної середньої та позашкільної освіти м. Жовті Води шляхом переведення, тобто звільнення на підставі пункту 5 статті 36 КЗпП України та прийняття до іншого закладу».
У розділі ІІІ вказаного акту викладений детальний опис виявленого в ході інспекційного відвідування порушення позивачем вимог чинного законодавства: частини 1 статті 83, частини 4 статті 97 КЗпП України, статті 12 Закону України «Про оплату праці», а саме:
«У грудні 2018 року 79 працівників Відділу освіти були звільнені на підставі пункту 5 статті 36 КЗпП України за переведенням до комунального закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів «Дивосвіт» (далі - КЗ ЗСО «Дивосвіт»). У зв`язку з специфікою діяльності шкільних закладів, які забезпечують учбовий процес, педагогічні працівники приймаються на роботу у період серпень-вересень, а щорічні відпустки тривалістю 56 календарних днів отримують під час канікул, період червень-серпень.
Перевіркою наказів, відомостей нарахування заробітної плати за грудень 2018 встановлено, що при звільненні педагогічних працівники компенсацію за невикористані ними дні щорічних відпусток не було нараховано та не виплачено 51 працівнику згідно із зазначеним в акті переліком (які звільнилися 10 грудня 2018 року). Разом з тим, суми грошової компенсації не було перераховано на рахунок КЗ ЗСО «Дивосвіт», до якого були прийняті вищезазначені працівники, чи порушено вимоги частин 1 та 3 статті 83, частини 4 статті 97 КЗпП України та статті 12 ЗУ «Про оплату праці».
Зазначений акт підписано представником позивача з відміткою про намір подання заперечень до нього.
Відділом освіти виконавчого комітету Жовтоводської міської ради сформовано та направлено до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області «Заперечення проти Акту інспекційного відвідування, яка використовує найману працю № ДН2110/263/АВ від 18 квітня 2019 року» (вих. №01-16/441 від 23 квітня 2019р.) разом із документальним підтвердженням.
24 квітня 2019 року Головним управлінням Держпраці у Дніпропетровській області була надана відповідь на вищезазначені заперечення позивача за № 234, в яких відповідач зазначив про допущення ним технічної помилки в акті щодо коду ЄДРПОУ об`єкта відвідування та зауважив, що оскільки помилка не була виправлена при підписанні акту, то для приведення даних об`єкту відвідування у відповідність, слід вважати правильним код ЄДРПОУ 02142371. Також повідомив, що з огляду на зазначену у запереченні інформацію та додані документи, є підстави для виключення  з переліку працівників, яким не нараховано та не виплачено компенсацію за невикористані дні щорічних відпусток, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 . Водночас щодо працівника ОСОБА_5 було зазначено, що він отримав компенсацію при звільнені з КЗ ЗСО «Дивосвіт», а не при звільненні 31 грудня 2018 року з Відділу освіти, як передбачено вимогами частини 1 статті 83 КЗпП України, а тому порушення вимог чинного законодавства допущено стосовно 47 працівників.
На підставі акту інспекційного відвідування від 18 квітня 2019 року відповідачем сформовано припис про усунення виявлених порушень від 25 квітня 2019 року №ДН2110/263/АВ/А (далі також припис), яким керівника Відділу освіти виконавчого комітету Жовтоводської міської ради код ЄДРПОУ 02142371 ОСОБА_6 зобов`язано усунути виявлені в ході інспекційного відвідування порушення позивачем вимог частин 1, 3 статті 83, частини 4 статті 97 КЗпП України, статті 12 Закону України «Про оплату праці» та у строк до 10 травня 2019 року письмово проінформувати управління з питань праці про усунені порушення. Припис отримано відповідачем      07 травня 2019 року.
25 квітня 2019 року відповідачем прийнято рішення про призначення до розгляду справи про накладення штрафу на 07 травня 2019 року, яке отримано позивачем       02 травня 2019 року.
07 травня 2019 року, у зв`язку з надходженням клопотання позивача про відкладення розгляду справи, відповідачем сформовано повідомлення про відкладення розгляду справи за № 4082-16/04, яке вручено представнику позивача 07 травня 2019 року.
У повідомленні зазначено, що розгляд справи про накладення штрафу призначено на 16 травня 2019 року.
16 травня 2019 року відповідач, керуючись статтею 259 КЗпП України, статтею 53 Закону України «Про зайнятість населення», частиною 3 статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пункту 8 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року № 509 (далі також Порядок № 509) та на підставі абзацу 4 частини 2 статті 265 КЗпП України, прийняв постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ДН2110/263/АВ/МГ-ФС/479 та наклав на відділ освіти виконавчого комітету Жовтоводської міської ради штраф у розмірі 1   919 580,00 грн (далі також постанова).
За змістом оскаржуваної постанови вбачається, що штрафні санкції органом державного контролю розраховані виходячи із положень абзацу 4 частини 2 статті 265 КЗпП України, враховуючи допущені вищеописані порушення відносно 46 звільнених працівників.
Не погодившись із винесеними ГУ Держпраці актом інспекційного відвідування, приписом про усунення виявлених порушень і постановою про накладення штрафу, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Судом апеляційної інстанції додатково було встановлено такі обставини. 
На підставі рішення Жовтоводської міської ради від 26 вересня 2018 року реорганізовано комунальний заклад освіти навчально-виховний комплекс «Дивосвіт» із санаторними групами і класами шляхом виділення, зокрема, комунального закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів «Дивосвіт» Жовтоводської міської ради. Правонаступником комунального закладу освіти навчально-виховний комплекс «Дивосвіт» із санаторними групами і класами є комунальний заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів «Дивосвіт» Жовтоводської міської ради.
Засновником як комунального закладу освіти навчально-виховний комплекс «Дивосвіт» із санаторними групами і класами так і комунального закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів «Дивосвіт» Жовтоводської міської ради є Жовтоводська міська рада. 
У свою чергу Відділ освіти виконавчого комітету Жовтоводської міської ради, засновником якого також є Жовтоводська міська рада, є головним розпорядником коштів місцевого бюджету та коштів освітньої субвенція, які виділяються з Державного бюджету на фінансування навчальних закладів.
Під час звільнення працівників (у зв`язку з переведенням до комунального закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів «Дивосвіт» Жовтоводської міської ради) головним розпорядником коштів - Відділом освіти виконавчого комітету Жовтоводської міської ради дійсно не було виплачено таким працівникам компенсації за дні невикористаної відпустки за час роботи у реорганізованому навчальному закладі.
В той же час, на момент звільнення педагогічним працівникам видавалася довідка із кількістю днів невикористаних відпусток та зазначенням періоду, який зараховується до їх стажу та дає право на щорічну основну та додаткову відпустки відповідно до частини 3 статті 9 Закону України «Про відпустки».
Також судом апеляційної інстанції зазначено, що встановлені у справі обставини свідчать про те, що у 2019 році на новому місці роботи у комунальному закладі загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів «Дивосвіт» Жовтоводської міської ради педагогічні працівники скористалися правом на щорічні основні та додаткові відпустки, оплата яких була здійснена за рахунок коштів освітньої субвенції, які були розподілені позивачем, як головним розпорядником коштів, на заклад освіти у 2019 році.

IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що інспекційне відвідування здійснювалось у Комунальному закладі Навчально-виховному комплексі «Криворізька спеціалізована школа І-ІІІ ступенів із поглибленим вивченням іноземних мов - дошкільний навчальний заклад» Криворізької міської ради Дніпропетровської області, а, отже, наявна помилка щодо об`єкта відвідування, про що відповідача було повідомлено у запереченнях на вказаний акт. Позивач стверджує, що обставини викладені в акті не відповідають дійсності, оскільки в акті зазначено інформацію про порушення відносно 51 особи, в той час як у спірному приписі зазначено про порушення відносно 47 осіб, а у постанови про накладення штрафу наявні посилання про порушення щодо 46 працівників. Наведене, на думку позивача, свідчить про грубе порушення з боку посадових осіб Головного управління Держпраці при виконанні своїх посадових обов`язків при складанні документів та невідповідність фактів, зазначених у спірному акті, дійсним обставинам. Щодо оскаржуваної постанови про накладення штрафу, позивач зазначив, що остання містить численні помилки та неточності у назві суб`єкта господарювання, а наявні суперечності позбавляють можливості зрозуміти зміст постанови. Також позивач наголосив, що рішенням Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі            № 826/8917/17 визнано нечинною постановою Кабінету Міністрів України № 295 від 26 квітня 2017 року, у зв`язку з чим у відповідача не було законних підстав для прийняття оскаржуваної постанови про накладення штрафу.
29 липня 2019 року представником Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області надано до суду відзив на позов, в якому відповідач заперечив проти задоволення позовних вимог. Відповідач зазначив, що посилання позивача на рішення суду у справі № 826/8917/17 є необґрунтованим, оскільки на момент складання оскаржуваного акту інспекційного відвідування та винесення спірного припису постанова Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 ще була чинною. Як зауважив відповідач, підставою для проведення інспекційного відвідування стало колективне звернення працівників Комунального закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів «Дивосвіт» щодо порушення позивачем стосовно них законодавства про працю, за результатами проведення якого відповідачем встановлено, що при звільненні педагогічних працівників з Відділу освіти виконавчого комітету Жовтоводської міської ради 46-ти з них не було нараховано та виплачено компенсацію за невикористані ними дні щорічних відпусток в порушення вимог частини 1 та 3 статті 83, частини 4 статті 97 КЗпП України та частин 1, 2 статті 12 Закону України «Про оплату праці». Відповідач вважає, що оскаржувані акт інспекційного відвідування, постанова про накладення штрафу та припис про усунення виявлених порушень винесено ним правомірно.
23 серпня 2019 року представником позивача подано до суду відповідь на відзив, в якому зауважено, що у відзиві відповідачем не надано належні роз`яснення стосовно різниці у кількості осіб, щодо яких у спірних акті, приписі та постанові встановлено порушення.
02 вересня 2019 року до суду від відповідача надійшли заперечення на відповідь на відзив, у яких щодо різниці у кількості працівників, права яких порушено, зазначено, що під час розгляду наданих позивачем зауважень на акт та вивчення доданих до зауважень документів ГУ Держпраці було виключено з переліку 5 працівників, у зв`язку з чим на момент прийняття спірної постанови кількість осіб, порушення прав яких знайшло своє підтвердження склала 46.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що при складанні акту інспекційного відвідування № ДН 2110/263/АВ від 18 квітня 2019 року, а також прийнятті на його підставі спірних постанов про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ДН2110/263/АВ/МГ-ФС/479 від 16 травня 2019 року та припису про усунення виявлених порушень № ДН2110/263/АВ/П від 25 квітня 2019 року, відповідач діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, обґрунтовано, з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення. Також суд зазначив, що акт інспекційного відвідування не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, безпосередньо не породжує для позивача будь-яких обов`язків чи негативних наслідків, у зв`язку з чим не може порушувати прав чи законних інтересів позивача.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції погодився з позицією суду першої інстанції про те, що акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених порушень законодавства, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України. 
Щодо заявлених позивачем вимог про скасування припису та постанови про застосування штрафних санкцій, суд апеляційної інстанції зазначив, що застосовуючи до відповідача штрафні санкції у розмірі 1919580,00 грн, відповідач не врахував, що неможливість виплати грошової компенсації під час звільнення працівників пов`язана з відсутністю відповідного фінансування на бюджетний рік, в якому відбулася реорганізація та звільнення працівників.
За позицією суду апеляційної інстанції, за встановлених обставин неможливо стверджувати про недотримання позивачем гарантій в оплаті праці звільнених працівників, оскільки по-перше: останній не має власних коштів на утримання навчальних закладів, а лише є розпорядником тих коштів, які виділені з місцевого та державного бюджету, а отже, за відсутності відповідного фінансування, не мав можливості виплатити звільненим працівникам, у зв`язку з переведенням, компенсації за дні невикористаної відпустки. По-друге, надані докази свідчать про те, що переведені педагогічні працівники скористались правом щорічної та додаткової відпустки, оплата яких була здійснена за рахунок коштів освітньої субвенції, які були розподілені позивачем як головним розпорядником коштів на заклад освіти у 2019 році.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що можливість виплати компенсації за дні невикористаної відпустки за новим місцем роботи переведеного працівника, прямо передбачена положеннями частини 3 статті 83 КЗпП України.
Водночас посилання представника відповідача на те, що така можливість може мати лише за письмовою згодою переведеного працівника, суд апеляційної інстанції не прийняв до уваги, оскільки у спірному випадку штрафні санкції застосовано не за відсутність згоди переведеного працівника на виплату компенсації за новим місцем роботи, а за недотримання позивачем мінімальних державних гарантій в оплаті праці, у вигляді невиплати компенсації на час звільнення працівника, що не є тотожнім.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

Одним із аргументів, що покладений в основу касаційної скарги є те, що неможливість виплати грошової компенсації за дні невикористаної щорічної відпуски у зв`язку із відсутністю у позивача відповідного фінансування на бюджетний рік, під час звільнення працівників, не є об`єктивно непереборною силою, не є дійсними істотними перешкодами та труднощами для своєчасного та повного виконання імперативних норм КЗпП України, зокрема, статті 83 КЗпП України. 
Скаржник акцентує увагу на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме, в частині невиплати грошової компенсації за дні невикористаної щорічної відпустки у зв`язку із відсутністю у позивача відповідного фінансування на бюджетний рік, під час звільнення працівників.
За позицією скаржника, позивач відповідає за своїми зобов`язаннями, що виникли безпосередньо із закону і така відповідальність не може ставитись в залежність від наявності чи відсутності бюджетних асигнувань, а отже посилання позивача та суду апеляційної інстанції на відсутність бюджетного фінансування вважає необґрунтованим.
Водночас зазначає, що за змістом частини 3 статті 83 КЗпП України грошова компенсація може бути перерахунок на рахунок іншого підприємства (куди переводиться працівник) виключно за заявою та волевиявленням такого працівника.
Проте працівники у своїй скарзі зазначили, що письмово зверталися до позивача з проханням виплатити грошову компенсацію чи перерахувати кошти на рахунок КЗЗСО «Дивоствіт», однак отримали відмову від Відділу освіти виконавчого комітету Жовтоводської міської ради.
У відзиву на касаційну скаргу позивач зазначає, що висновок суду апеляційної інстанції за результатами перегляду рішення суду першої інстанції є обґрунтованим, а постанова такою, що не підлягає скасуванню, оскільки постановлена з правильним застосуванням норм матеріального права.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Так, за змістом частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
За змістом ухвали Верховного Суду від 11 січня 2021 року підставою для відкриття касаційного провадження у справі є оскарження судового рішення, яке визначено частиною першою статті 328 КАС України, з посиланням у касаційній скарзі на те, що відсутній правий висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
У відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Відповідач, Головне управління Держпраці у Дніпропетровській області є суб`єктом владних повноважень - територіальним органом Державної служби України з питань праці, який забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
Порядком № 295 визначено процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
За змістом пункту 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів.
Відповідно до підпункту 1 Порядку № 295 інспекційні відвідування проводяться за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для проведення перевірки позивача за адресою: 52200, Дніпропетровська обл., м.Жовті Води, вул. Гагаріна, буд. 36 код ЄДРІІОУ 37664736, стало колективне звернення працівників комунального закладу загальної середньої освіти І-Ш ступенів «Дивосвіт» щодо порушення стосовно них законодавства про працю керівництвом відділу освіти виконавчого комітету Жовтоводської міської ради.
Відповідно до пунктів 19, 20, 21 Порядку № 295, за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення. Акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акта залишається в об`єкта відвідування. Якщо об`єкт відвідування не погоджується з викладеною в акті інформацією, акт підписується із зауваженнями, які є його невід`ємною частиною. Зауваження можуть бути подані об`єктом відвідування не пізніше трьох робочих днів з дати підписання акта. Письмова вмотивована відповідь на зауваження надається інспектором праці не пізніше ніж через три робочих дні з дати їх надходження.
Відповідачем оскаржується рішення суду апеляційної інстанції в частині позовних вимог, які були задоволені судом апеляційної інстанції, а саме щодо заявлених позивачем вимог про скасування припису та постанови про застосування штрафних санкцій.
Як встановлено судами попередніх інстанцій підставою для прийняття припису стали встановлені проведеною перевіркою обставини, які, на думку органу державного контролю, свідчать про порушення позивачем вимог частини 1 статті 83, частини 4 статті 97 КЗпП України, статті 12 Закону України «Про оплату праці», в частині невиплати 47 звільненим працівникам компенсації за невикористану відпустку.
Вказані обставини також стали підставою для прийняття постанови про накладення штрафу № ДН2110/263/АВ/МГ-ФС/479 від 16 травня 2018 року.
Правовою підставою для застосування штрафних санкцій визначено абзац 4 частини 2 статті 265 КЗпП України відповідно до якого, юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі недотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці - у двократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, стосовно якого скоєно порушення.
Штрафні санкції органом державного контролю розраховані виходячи із положень абзацу 4 частини 2 статті 265 КЗпП України, враховуючи допущені вищеописані порушення відносно 46 звільнених працівників.
Судами встановлено, що різниця між кількістю звільнених працівників, відносно яких допущено порушення законодавства про працю, які визначені у приписі (47 осіб) та у постанові (46 осіб), пояснюється тим, що під час розгляду справи про порушення законодавства про працю (після винесення припису), уповноважена особа органу Держпраці дійшла висновку про те, що оскільки звільненому за переводом працівнику ОСОБА_5 було виплачено компенсацію за невикористану відпустку за новим місцем роботи (з огляду на подану інформацію з попереднього місця роботи та перераховані кошти для виплати компенсації), то вказані обставини не дають підстав для висновку про порушення позивачем частини 1 статті 83, частини 4 статті 97 КЗпП України, статті 12 Закону України «Про оплату праці».
Переглядаючи рішення суду апеляційної інстанції в частині оскаржуваного припису та постанови про накладення штрафу, Верховний Суд зазначає таке.
Статтею 45 Конституції України передбачено, що кожен, хто працює, має право на відпочинок.
Це право забезпечується наданням днів щотижневого відпочинку, а також оплачуваної щорічної відпустки, встановленням скороченого робочого дня щодо окремих професій і виробництв, скороченої тривалості роботи у нічний час.
Максимальна тривалість робочого часу, мінімальна тривалість відпочинку та оплачуваної щорічної відпустки, вихідні та святкові дні, а також інші умови здійснення цього права визначаються законом.
За змістом статті 12 Закону України «Про оплату праці» норми оплати праці (за роботу в надурочний час; у святкові, неробочі та вихідні дні; у нічний час; за час простою, який мав місце не з вини працівника; при виготовленні продукції, що виявилася браком не з вини працівника; працівників молодше вісімнадцяти років, при скороченій тривалості їх щоденної роботи тощо) і гарантії для працівників (оплата щорічних відпусток; за час виконання державних обов`язків; для тих, які направляються для підвищення кваліфікації, на обстеження в медичний заклад; для переведених за станом здоров`я на легшу нижчеоплачувану роботу; переведених тимчасово на іншу роботу у зв`язку з виробничою необхідністю; для вагітних жінок і жінок, які мають дітей віком до трьох років, переведених на легшу роботу; при різних формах виробничого навчання, перекваліфікації або навчання інших спеціальностей; для донорів тощо), а також гарантії та компенсації працівникам в разі переїзду на роботу до іншої місцевості, службових відряджень, роботи у польових умовах тощо встановлюються Кодексом законів про працю України   та іншими актами законодавства України.
Норми і гарантії в оплаті праці, передбачені частиною першою цієї статті та Кодексом законів про працю України, є мінімальними державними гарантіями.
Частиною 1 статті 83 КЗпП України передбачено, що у разі звільнення працівника йому виплачується грошова компенсація за всі не використані ним дні щорічної відпустки, а також додаткової відпустки працівникам, які мають дітей або повнолітню дитину з інвалідністю з дитинства підгрупи А I групи.
Згідно із частиною 3 статті 83 КЗпП України у разі переведення працівника на роботу на інше підприємство, в установу, організацію грошова компенсація за не використані ним дні щорічних відпусток за його бажанням повинна бути перерахована на рахунок підприємства, установи, організації, куди перейшов працівник.
Отже, зазначені норми КЗпП України направлені на забезпечення гарантій працівника в оплаті невикористаних днів щорічної відпустки у разі переведення працівника. І такі гарантії полягають або у виплаті працівнику грошової компенсації за дні невикористаної відпустки, або у перерахуванні роботодавцем такої компенсації на рахунок підприємства, куди перейшов працівник (у разі переведення працівника).
Недотримання роботодавцем таких гарантії правильно кваліфікується відповідачем як недотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці, за що передбачена відповідальність абзацом 4 частини 2 статті 265 КЗпП України.
Частиною 4 статті 97 КЗпП України передбачено, що власник або уповноважений ним орган чи фізична особа не має права в односторонньому порядку приймати рішення з питань оплати праці, що погіршують умови, встановлені законодавством, угодами, колективними договорами.
Водночас задовольняючи позовні вимоги судом апеляційної інстанції взято до уваги такі обставини:
неможливість виплати грошової компенсація під час звільнення працівників, пов`язана з відсутністю відповідного фінансування на бюджетний рік, в якому відбулася реорганізація та звільнення працівників;
на момент звільнення педагогічним працівникам видавалася довідка із кількістю днів невикористаних відпусток та зазначенням періоду, який зараховується до їх стажу та дає право на щорічну основну та додаткову відпустки відповідно до частини 3 статті 9 Закону України «Про відпустки».
у 2019 році (після перевірки) на новому місці роботи у комунальному закладі загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів «Дивосвіт» Жовтоводської міської ради педагогічні працівники скористалися правом на щорічні основні та додаткові відпустки, оплата яких була здійснена за рахунок коштів освітньої субвенції, які були розподілені позивачем, як головним розпорядником коштів, на заклад освіти у 2019 році.
Проте Верховний Суд не погоджується з такою позицією суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
За змістом статті 2 Закону України від 15 листопада 1996 року № 504/96-ВР «Про відпустки» (далі також Закон № 504/96-ВР) право на відпустки мають громадяни України, які перебувають у трудових відносинах з підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, виду діяльності та галузевої належності, а також працюють за трудовим договором у фізичної особи.
Іноземці та особи без громадянства, які працюють в Україні, мають право на відпустки нарівні з громадянами України.
Право на відпустки забезпечується:
гарантованим наданням відпустки визначеної тривалості із збереженням на її період місця роботи (посади), заробітної плати (допомоги) у випадках, передбачених цим Законом;
забороною заміни відпустки грошовою компенсацією, крім випадків, передбачених статтею 24 цього Закону.
В свою чергу згідно частини 1 та 3 статті 24 Закону № 504/96-ВР (аналогічного змісту частини 1 та 3 статті 83 КЗпП України):
у разі звільнення працівника йому виплачується грошова компенсація за всі не використані ним дні щорічної відпустки, а також додаткової відпустки працівникам, які мають дітей або повнолітню дитину - особу з інвалідністю з дитинства підгрупи А I групи.
у разі звільнення керівних, педагогічних, наукових, науково-педагогічних працівників, спеціалістів навчальних закладів, які до звільнення пропрацювали не менш як 10 місяців, грошова компенсація виплачується за не використані ними дні щорічних відпусток з розрахунку повної їх тривалості.
у разі переведення працівника на роботу на інше підприємство грошова компенсація за не використані ним дні щорічних відпусток за його бажанням повинна бути перерахована на рахунок підприємства, на яке перейшов працівник.
Проте судами було встановлено, що під час звільнення працівників (у зв`язку з переведенням до комунального закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів «Дивосвіт» Жовтоводської міської ради) головним розпорядником коштів - Відділом освіти виконавчого комітету Жовтоводської міської ради, дійсно не було виплачено таким працівникам компенсації за дні невикористаної відпустки за час роботи у реорганізованому навчальному закладі.
Водночас грошова компенсація за не використані дні щорічних відпусток за бажанням працівників не була перерахована на рахунок підприємства, на яке перейшов працівник.
На момент звільнення педагогічним працівникам видавалася довідка із кількістю днів невикористаних відпусток та зазначенням періоду, який зараховується до їх стажу та дає право на щорічну основну та додаткову відпустки відповідно до частини 3 статті 9 Закону України «Про відпустки».
Проте стаття 83 КЗпП України (аналогічного змісту стаття 24 Закону України «Про відпустки») та стаття 9 Закону «Про відпуски» різні за предметом регулювання.
Так, за змістом частини 3 статті 9 Закону України «Про відпустки» якщо працівник, переведений на роботу на інше підприємство, повністю або частково не використав щорічні основну та додаткові відпустки і не одержав за них грошову компенсацію, то до стажу роботи, що дає право на щорічні основну та додаткові відпустки, зараховується час, за який він не використав ці відпустки за попереднім місцем роботи.
В свою чергу стаття 9 Закону № 504/96-ВР має назву обчислення стажу роботи, що дає право на щорічну відпустку, а отже частина 3 цієї статті не надає право власнику в односторонньому порядку приймати рішення щодо заміни передбачених чинним законодавством виплат компенсації за невикористанні відпустки на зарахування цих днів до стажу роботи, що дає право на щорічні основну та додаткові відпустки.
Верховний Суд критично оцінює покликання позивача на відсутність відповідного фінансування на бюджетний рік, оскільки проведення реорганізації, звільнення працівників в кінці року і не заплановані в кошторисі кошти, не позбавляє позивача від обов`язку виплатити гарантовану чинним законодавством компенсацію працівнику за невикористану відпустку або перерахувати грошову компенсацію за бажанням працівника на рахунок підприємства, на яке він перейшов.
Водночас позивачем не надавалися докази на підтвердження вжиття заходів щодо фінансового забезпечення процесу реорганізації в частині оплати невикористаних днів щорічних відпусток працівників при звільненні у зв`язку з переведенням.
За такого правового регулювання Верховний Суд вважає правильним висновок суду першої інстанції про відсутність обґрунтованих правових підстав для задоволення позовних вимог Відділу освіти виконавчого комітету Жовтоводської міської ради.
За змістом статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
За наведеного правового регулювання, рішення суду апеляційної інстанції про часткове задоволення позову необхідно скасувати у зв`язку із неправильним застосуванням норм матеріального права, а рішення суду першої залишити в силі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області задовольнити.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року у справі № 160/4978/19 скасувати.
Рішення Дніпровського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду:                                                            С. М. Чиркін
                                                                                          А.А. Єзеров
                                                                                          В.М. Шарапа