ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

11 квітня 2023 року  	м. Дніпро	справа № 160/16394/22	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Шлай А.В. (доповідач),
                               суддів:  Кругового О.О., Прокопчук Т.С.,        
  розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Першотравенської окружної прокуратури Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 р. (суддя: Ільков В.В) в адміністративній справі №160/16394/22 за позовом керівника Першотравенської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах Брагинівської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області та Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Олександропільської гімназії Брагинівської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області, третя особа Відділ гуманітарної політики Брагинівської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області про зобов`язання вчинити певні дії, -

                                                       В С Т А Н О В И В:

     Керівник Першотравенської окружної прокуратури Дніпропетровської області в інтересах Брагинівської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області та Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Олександропільської гімназії Брагинівської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області з питань додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки щодо незабезпечення готовності до використання захисної споруди  та зобов`язати її вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 15541, що розташоване за адресою: вул. Шкільна, 11, с.Олександропіль Синельниківського району Дніпропетровської області.
       В обґрунтування позовних вимог вказав, що у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України та введенням на всій території України воєнного стану Першотравенською окружною прокуратурою вивчено стан додержання вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд), розміщених в межах території обслуговування. Відповідно до інформації Синельниківського районного управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області встановлено, що на обліку Брагинівської територіальної громади перебуває 5 захисних споруд - протирадіаційних укриттів. Протирадіаційне укриття № 15541 знаходяться на балансі Олександропільського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітній навчальний заклад І-ІП ступенів Синельниківського району Дніпропетровскої області, який згідно рішення Брагинівської сільської ради № 842-14/VIII від 03 червня 2022 р. реорганізовано шляхом перетворення в Олександропільську гімназію Брагинівської сільської ради Синельниківського району Дніпропетровської області.  В ході проведених перевірок встановлено низку порушень стандартів та нормативів у сфері техногенної та пожежної безпеки, Кодексу цивільного захисту України, Правил Пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 1417 від 30.12.2014 р.  Балансоутримувачем укриття  не вжито належних заходів щодо усунення порушень, у тому числі приведення у готовність до використання захисної споруди, що унеможливлює його використання за призначенням в умовах воєнного стану.
                 Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 р., ухваленим за результатами розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження,  у задоволенні позову відмовлено.
              В апеляційній скарзі, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, керівник Першотравенської окружної прокуратури Дніпропетровської області просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.  В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказує, що  судом першої інстанції помилково зроблено висновок, що ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області не є неналежним органом контролю утримання захисних споруд цивільного захисту. Наявність на протязі тривалого часу порушень утримання укриття з боку відповідача та неналежне виконання ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області своїх обов`язків, є підставою для звернення прокуратури до суду.
            Письмові відзиви на апеляційну скаргу до суду апеляційної інстанції не надходили.
               Справа розглянута в порядку письмового провадження відповідно до положень статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.
             Здійснюючи перевірку оскарженого рішення суду першої інстанції, колегія суддів керується приписами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватись на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Перевірка оскарженого рішення суду першої інстанції здійснюється в межах доводів та вимог апеляційної скарги, як це передбачено статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України.
                Судом першої інстанції встановлено наступні обставини у справі:
          У продовж 2019-2021 років представники Петропавлівського та Синельниківського районного управління ГУ ДСНС України в Дніпропетровській області здійснювали перевірки дотримання вимог техногенної та пожежної безпеки Олексндропільського НВК, засновником якого була Петропавлівська районна рада, а з 31.12.2020 року засновником стала Брагинівська сільська рада Синельниківського району Дніпропетровської області, за результатами відповідних перевірок було складено акти. В ході перевірок встановлено, що протягом тривалого часу зазначений навчальний заклад функціонує із суттєвими порушеннями вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, проте відповідальними особами не вжито належних заходів щодо їх усунення, у тому числі приведення у готовність до використання захисної споруди, що унеможливлює використання протирадіаційного укриття №15541 за призначенням в умовах воєнного стану. Першотравенською окружною прокуратурою, 05.05.2022  за № 04/64/1-1124 вих-22 та 07.07.2022  за № 04/64/1-307вих-22 на адресу Синельниківського районного управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області було направлено запити в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» з вимогою надати інформацію, а також відомості про вжиті заходи, спрямовані на усунення виявлених порушень утримання та використання захисних споруд цивільного захисту - протирадіаційних укриттів розташованих на території Брагинівської об`єднаної територіальної громади Синельниківського району Дніпропетровської області. Згідно листа Синельниківського районного управління Головного управління ДСНС України у Дніпропетровській області № 832/02-22 від 01.06.2022  вказане управління не є балансоутримувачем захисних споруд та інших споруд, що повинні використовуватись для укриття населення, які розташовані на території населеного пункту, витребування документів з єдиної справи на ПРУ здійснюється на підставі судового рішення.
Листом № 1104/03-22 від 18.07.2022  Синельниківського районного управління Головного управління ДСНС України у Дніпропетровській області повідомлено, що на території Брагинівської СПТ перебуває 5 ЗС ЦЗ, у тому числі ПРУ № 15541 - стан «обмежено готове». Огляд щодо оцінки стану готовності проводиться щорічно, технічна інвентаризація по вказаному ПРУ проведена. Згідно п. 23 Постанови КМУ від 10.03.2017 №138 державна служба надзвичайних ситуацій веде електронний облік захисних споруд. Листом Управління цивільного захисту Дніпропетровської ОДА №795/0/134-22 від 23.08.2022 року відповідно до п. 23 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку за результатами проведеної звірки у 2021 році спільно з Головним управління ДСНС України у Дніпропетровській області захисна споруда № 15541 включена до електронного обліку.
          Підставою звернення прокурора до суду із цим позовом стала обставина того, що, незважаючи на збройну агресію Російської Федерації проти України, Головним управлінням ДСНС України у Дніпропетровській області, як спеціально уповноваженим органом у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, не вжито заходів, спрямованих на зобов`язання Олександропільської гімназії з приведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №15541 у стан, придатний для використання споруди за призначенням для захисту населення. 
          Відмовляючи у задоволенні  позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що розглянутому спорі відсутній як суб`єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду із цим позовом до відповідача із заявленими позовними вимогами, так і можливість за законом заявлення в судовому порядку таких вимог до відповідача/відповідачів. 
          Частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді (ч.4).
          Верховний Суд у постанові від 12 серпня 2020 р. у справі №820/1381/17 вказав на те, що аналіз частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
          Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, визначено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
          Відповідно до статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України ДСНС реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16); звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 48); перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти (пункт 51). Частиною третьою цієї ж визначено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи (у разі їх утворення).
          Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.
          Звернення прокурора до суду із цим позовом обумовлено невжиттям Головним управлінням ДСНС України у Дніпропетровській області заходів, спрямованих на зобов`язання Олександропільської гімназії з приведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №15541 у стан, придатний для використання споруди за призначенням для захисту населення. Проте, в матеріалах справи наявні акти проведених позапланових заходів, приписи про усунення порушень виявлених порушень, постанови про притягнення посадових осіб до адміністративної відповідальності (а.с. 79-118). Адміністративний позов прокурора не містить обгрунтування  причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним позивачем і, які є підставами для звернення прокурора до суду.
          Колегія суддів також звертає увагу, що сформульована прокурором  позовна вимога про зобов`язання "вжити заходів" виключає можливість як добровільного, так і примусового виконання судового рішення внаслідок незазначення певних (тобто конкретних дій), які повинен вчинити відповідач.
          Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) із цим позовом.
          Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах висловлено Верховним Судом у постанові від 11 лютого 2021 року у справі  №0440/6931/18.
          Колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, тому підстави для його скасування відсутні.
          Відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.          
              Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

                                                          П О С Т А Н О В И В :

              Апеляційну скаргу Першотравенської окружної прокуратури Дніпропетровської області – залишити без задоволення.
            Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 р.  в адміністративній справі №160/16394/22 – залишити без змін. 
             Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили 11 квітня 2023 р. і оскарженню в касаційному порядку не підлягає відповідно до пункту 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.     
Головуючий - суддя                                                                      А.В. Шлай 

                               суддя                                                                      О.О. Круговий 

                               суддя                                                                      Т.С. Прокопчук