ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 квітня 2023 року	Львів	Справа № 260/3467/22 пров. № А/857/1366/23	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 

головуючого-судді                    Кузьмича С. М.,
суддів                                        Глушка І.В., Матковської З.М., 
за участю секретаря                    Пославського Д.Б.,
представника апелянта           Мельник Я.Ю.,
представника позивача           Радь І.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в м. Львові справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року (ухвалене головуючим – суддею Микуляк П.П. у м. Ужгород, повне судове рішення складено 12 грудня 2022 року) у справі № 260/3467/22 за адміністративним позовом Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «РОДОВІД» до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправним дій, щодо проведення перевірки, складання акту та скасування наказу,

                                                        ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із адміністративним позовом до відповідача в якому просив: 
визнати протиправним і скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 04.08.2021 № 701-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності»;
визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області стосовно проведення перевірки та складанні акту перевірки № 701-ДК/692/АП/09/01/-21 від 17.08.2021.
В обґрунтування позовних вимог вказував на те, що при складанні Акту перевірки дотримання вимог саме земельного законодавства щодо об`єкту – земельної ділянки крім аналізу земельного законодавства було протиправно здійснено аналіз належності та протиправності проведення будівельних робіт на земельній ділянці та протиправно зроблено висновок, щодо неправомірності виданих містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва виданих Управлінням містобудування та архітектури Управлінням міської ради та затверджених Наказом №23 –М від 10.02.2020 та невідповідності таким містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва нормам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Додатково, всупереч наявним у відповідача повноваженням здійснено аналіз нормативів ДБН, щодо функціонального використання та призначення території забудови. Крім цього позивачем зазначено, що порушення вказані в Акті не знайшли свого підтвердження, припис відповідачем оформлений не був та не надавався позивачу, що позбавило його можливості оскаржити такий та при такому оскарженні детально вказати процесуальні порушення зроблені позивачем при проведення перевірки та складанні Акту перевірки, а зроблений з перевищенням повноважень висновок, в т.ч. щодо невідповідності містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва нормам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» використовувався відповідачем для організації додаткових перевірок іншими органами, що суттєво ускладнювало реалізацію права позивача та власника земельної ділянки. 
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 28.11.2022 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, щодо встановлення порушення вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та щодо встановлення відповідності чи невідповідності містобудівних умов та обмежень на дату їх видачі вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» при складанні Акту перевірки №701-ДК/692/АП/09/01/-21 від 17.08.2021. В частині вимоги про визнання протиправним і скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 04.08.2021 № 701-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» - відмовлено.
Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що наказ ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області № 701-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності», фактично є ненормативним правовим актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом виконання та, відповідно не може бути скасованим, у зв`язку із чим частина позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування зазначеного наказу не підлягає задоволенню. 
Разом з цим суд першої інстанції зазначив, що в даному випадку державний орган повністю порушив чинне законодавство, створюючи висновок з перевищенням повноважень та не приймаючи рішення з цього приводу почав самостійне звернення до органів місцевого самоврядування та правоохоронних органів, з метою «належного реагування» на висновки викладені ним же в Акті перевірки, який не має наслідків, що призвело до суттєвого обмеження прав позивача та власника земельної ділянки та призвело до інших судових процесів. Такий підхід не забезпечив позивачу, на якого поширюється дія рішень органів публічної влади, можливість завбачливо вибудувати свою поведінку в частині оскарження рішення або його виконання та очікувати настання законних наслідків, а не протиправних.
З огляду на те, що рішення відповідачем за наслідками складання Акту перевірки не складалося, припис не оформлявся та не направлявся, а загальноприйнятим є те, що Акт перевірки не несе наслідків перевіряємій особі до винесення рішення, тому незважаючи на достатню кількість «матеріальних» та «процесуальних» порушень з боку відповідача суд вважає, що саме часткове задоволення позову буде відповідати ефективному захисту прав та інтересів та не допустить їх порушення в майбутньому.
Вказане рішення в апеляційному порядку оскаржила ОСОБА_1 , у апеляційній скарзі покликається на те, що оскаржуване рішення винесене з порушенням норм процесуального та матеріального права з неповним з`ясуванням обставин справи та є незаконним, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
Зокрема в апеляційній скарзі зазначає, що її не було залучено судом першої інстанції до розгляду справи в суді першої інстанції, хоча вважає, що порушуються її права.
Відповідач скористався своїм правом та подав відзив на апеляційну скаргу в якому просить апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
Представник апелянта в судовому засіданні підтримав апеляційну скаргу та надав пояснення, просить апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
В судовому засіданні представник позивача, заперечив проти задоволення апеляційної скарги та надав пояснення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін.
Відповідач, в судове засідання на виклик суду не з`явився, явку уповноваженої особи не забезпечив, хоча належним чином був повідомлений, що не перешкоджає розгляду справи за його відсутності.
Заслухавши суддю-доповідача, представників апелянта та позивача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін, з наступних підстав.
З матеріалів справи слідує, що наказом Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 04.08.2021 №701-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», виданого з метою розгляду скарги від 22.07.2021 № б/н, якою просили здійснити перевірку ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області в межах наданих повноважень, начальником відділу державного контролю за використанням та охороною земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, було проведено позапланову перевірку стосовно земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:29:001::0005, як об`єкта перевірки, розташованої на вул. Собранецькій, 90 в м. Ужгород, Закарпатської області, яка використовується позивачем на підставі Договору суперфіцію від 02.06.2021 № 735, укладеного з власником ділянки.
За результатами проведеної перевірки було складено:
Акт обстеження земельної ділянки № 701-ДК/151/АО/10/01/-21 від 17.08.2021;
Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту – земельної ділянки № 701-ДК/692/АП/09/01/-21 від 17.08.2021.
Позивач вважаючи протиправними наказ відповідача від 04.08.2021 №701-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» та дії стосовно проведення перевірки та складанні акту перевірки оскаржуваний висновок, звернувся до суду із відповідними позовними вимогами.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Разом з цим, колегія суддів вважає за потрібне зауважити, що не є спірним в апеляційному розгляді справи позовна вимога щодо визнання протиправним і скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 04.08.2021 № 701-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності».
Оскільки учасники справи не оскаржують рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову, то в силу приписів статті 308 КАС України, рішення суду першої інстанції в цій частині не є предметом перегляду судом апеляційної інстанції.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 1 та 2 ст. 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Відповідно до ст. 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Приписами ст. 188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. 
Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Згідно Постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
Відповідно до п.п. 25-1 п. 4 Положення № 15 Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
Відповідно до ст. 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Згідно зі ст. 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Так, згідно положень ст. 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
Відповідно до ст. 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом проведенням перевірок.
Статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати Акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Системний аналіз наведених вище норм чинного законодавства вказує на те, що державний нагляд (контроль) за охороною та використанням земель усіх категорій і форм власності, а також дотриманням вимог земельного законодавства здійснюють органи Держгеокадастру та його посадові особи (державні інспектори), зокрема у спосіб проведення перевірок, в тому числі за об`єктом контролю усіма землями в межах території України, незалежно від категорії та форми власності, складення актів у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель за результатами таких перевірок, внесення обов`язкових до виконання вказівок (приписів), притягнення винних осіб до відповідальності за порушення вимог земельного законодавства.
Як встановив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що 17.08.2021 державний інспектор провів обстеження земельної ділянки, за результатами якого склав Акт № 701-ДК/692/АП/09/01/-21 перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту – земельної ділянки.
Колегія суддів зазначає, що акт державного інспектора, складений за результатами перевірки сам по собі не свідчить про порушення прав та інтересів особи, на яку такий складено. Акт перевірки є службовим документом, що потребує реалізації для породження певних правових наслідків для позивача, та не містить владних (розпорядчих) приписів і не тягне за собою виникнення, зміну або припинення прав та обов`язків. Акт є підставою для розгляду справи про адміністративне правопорушення та Акт державного інспектора, складений за результатами перевірки сам по собі не свідчить про порушення прав та інтересів особи, на яку такий складено. Акт перевірки є службовим документом, що потребує реалізації для породження певних правових наслідків для позивача, та не містить владних (розпорядчих) приписів і не тягне за собою виникнення, зміну або припинення прав та обов`язків. Акт є підставою для розгляду справи про адміністративне правопорушення та внесення державним інспектором припису.
Більше того, Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого суб`єктом владних повноважень приймається відповідне рішення, а тому оцінка Акту та викладених у ньому висновків перевірки надається судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого Акта.

В свою чергу, припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Розпорядчі документи щодо усунення порушень вимог законодавства можуть бути оскаржені до відповідного центрального органу виконавчої влади або суду в установленому законом порядку.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду, що припис про усунення порушень виданий відповідачем не був, що є очевидним порушенням вимог закону та унеможливило позивачу оскаржити припис та відповідні незаконні рішення й розпорядчі документи з наведенням власних аргументів.

Більше того, в Акті перевірки зафіксовані обставини, що не мають нічого спільного з перевіркою дотримання вимог земельного законодавства, а саме здійснено аналіз належності та правомірності проведення будівельних робіт на території приватної земельної ділянки, яка була предметом огляду, зроблено висновок щодо невідповідності виданих Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» на дату їх видачі. Дано оцінку нормативів викладених в ДБН Б.1.1-14:2012, стосовно функціонального використання та призначення території забудови. Такі висновки здійснювалися з посиланням на норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Аналізуючи наведене, колегія суддів поділяє висновок суду першої інстанції, що такі дії не входять до повноважень відповідача та/чи його посадових осіб.

Крім цього відповідач спонукав різні державні органи до проведення різних дій націлених на обмеження прав позивача та власника земельної ділянки, при цьому посилалося на висновка Акта перевірки, які за законодавством не мали б нести жодного негативно наслідку для позивача до винесення відповідачем рішення в тому числі припису, яке б могло оскаржуватися. 

Наведене вкотре вказує на очевидність протиправності та недопустимості з точки зору обсягу повноважень щодо здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства. 

Також, суд вважає звернути увагу на те, що згідно матеріалів справи судом відповідачем не дотримано і інших вимог, зокрема, визначених у ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»: не складено направлення на проведення перевірки, не повідомлено суб`єкта господарювання у належній формі про час проведення перевірки, перевірку проведено за відсутності представника суб`єкта господарювання, не ознайомлено суб`єкта господарювання з актом перевірки тощо. Відтак додатково встановлено порядок проведення самої перевірки.

Щодо доводів апелянта, що її не було залучено судом першої інстанції до розгляду справи в суді першої інстанції, чим порушено її права, то колегія суддів вважає, що такі є безпідставними з огляду на таке.

Так, суд не заперечує, що згадану вище перевірку було проведено за зверненням/заявою ОСОБА_1 . Однак результати такої перевірки стосуються виключно Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «РОДОВІД» в результаті чого виникли правовідносини між позивачем та Головним управлінням Держгеокадастру у Закарпатській області. 

Враховуючи наведене вище, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що ефективним способом захисту порушених прав позивача буде визнання протиправним дій Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, щодо встановлення порушення вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та щодо встановлення відповідності чи невідповідності містобудівних умов та обмежень на дату їх видачі вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» при складанні Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства № 701-ДК/692/АП/09/01/-21 від 17.08.2021.

Таким чином, суд вважає, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Згідно позиції Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформованої, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Згідно ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на викладене вище, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду — без змін. Доводи апеляційної скарги не спростовують рішення суду першої інстанції.

Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до ст.139 КАС України не здійснюється.

Керуючись статтями 139, 229, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

                                                    ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року у справі № 260/3467/22 – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає. Крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої  статті 328 КАС України.

Головуючий суддя	 	С. М. Кузьмич 	
судді	 	І. В. Глушко 	
 	 	З. М. Матковська  	
Повне судове рішення складено 26 квітня 2023 року