ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 червня 2023 року	Львів	Справа № 807/453/18 пров. № А/857/7957/23	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий-суддя                                  Довга О.І.,
суддя                                                       Запотічний І.І.,  
суддя                                                               Хобор Р.Б.

секретар судового засідання                     Юник А.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу  Закарпатської обласної державної адміністрації на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року (головуючий суддя Маєцька Н.Д., м.Ужгород, проголошено 15:49:13) у справі № 807/453/18 за адміністративним позовом Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області до Закарпатської обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - Тарновецька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області, Сторожницька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача - Управління містобудування та архітектури Закарпатської обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та зобов`язати вчинити певні дії, -
В С Т А Н О В И В:
22.05.2018 позивач звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Закарпатської обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - Тарновецька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області (третя особа 1), Сторожницька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області (третя особа 2), в якому просив:  визнати протиправними дії Закарпатської обласної державної адміністрації щодо повернення позивачу на доопрацювання проекту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад від 17 січня 2017 року, у зв`язку з їх невідповідністю Конституції та законам України в порядку ч. 6 ст. 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" листом від 16 березня 2018 року № 06-17/686, листом від 09 лютого 2017 року № 474/06-17 та листом від 22 березня 2017 року № 474/06-17; зобов`язати Закарпатську обласну державну адміністрацію повторно розглянути подання та надати висновок про відповідність проекту рішення "Про добровільне об`єднання в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок" Конституції та законам України в порядку частини 4 та частини 5 статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
Позов обгрунтовує тим, що Холмківська сільська рада неодноразово зверталася до Закарпатської ОДА про надання висновку щодо відповідності Конституції та Законам України проекту рішення сільських рад щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Однак, на вказані звернення позивачем були отримані подібні за змістом відповіді про повернення на доопрацювання проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад. 16 березня 2018 року Закарпатська ОДА листом № 06-17/684 в чергове повернула на доопрацювання проект рішення Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад, у зв`язку з його невідповідністю Методиці формування спроможних територіальних громад, вимог статей 2,4,5,13 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та вимог пункту 5.1.1 розділу V Схеми планування території Закарпатської області. Позивач такі дії відповідача вважає протиправними, оскільки вони порушують права трьох суміжних територіальних громад, при цьому, жодних законних підстав для не надання висновку про відповідність Конституції та законам України спірного проекту рішення не було.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Закарпатської обласної державної адміністрації щодо повернення листами від 09 лютого 2017 року № 474/06-17, від 22 березня 2017 року № 474/06-17, від 16 березня 2018 року № 06-17/684 на доопрацювання проекту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17 січня 2017 року "Про добровільне об`єднання територіальних громад", у зв`язку з їх невідповідністю Конституції та законам України. Зобов`язано Закарпатську обласну державну адміністрацію повторно розглянути подання Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області від 24 січня 2017 року № 27/02-23 про надання висновку щодо відповідності проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" Конституції     та законам України, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. В задоволенні решти позовних вимог  відмовлено.
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, покликаючись на порушенням норм матеріального права зазначив, що чинним законодавством України Закарпатській ОДА не надано повноважень щодо встановлення відповідності проектів рішень органів місцевого самоврядування чи їх посадових осіб Конституції України, законам України. Відповідно до приписів статей 147 та 150 Конституції України виключно Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України. Рішення Тарновецької сільської ради Ужгородського району Закарпатської області «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 17 січня 2017 року, а також аналогічні рішення Холмківської сільради від 17 січня 2017 року та Сторожницької сільської ради Ужгородського району Закарпатської області (Сторожницька сільрада) від 17 січня 2017 року прийняті з порушенням проведення порядку громадського обговорення, що є підставою для їх повернення на доопрацювання. Вказує, що жодне з рішень Холмківської, Тарнівецької та Сторожницької сільрад не оприлюднене в порядку, визначеному Законом, а отже вони не набрали чинності на момент подання до Закарпатської ОДА схвалених проектів рішень для надання висновку щодо їх відповідності Конституції та законам України. Зазначає, що Закарпатська ОДА при розгляді пакету документів діяла відповідно до вимог статті 19 Конституції України та статті 2, частини 6 статті 7, статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», а також постанови Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року № 214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад». Звертає увагу, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не зобов`язує територіальні громади об`єднуватися лише відповідно до перспективного плану формування територій громад області і не встановлює будь-яких інших обмежень, а також про те, що добровільне об`єднання територіальних громад поза межами перспективного плану не суперечить вимогам цього Закону. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити з огляду на наступні підстави.
Судом встановлені наступні обставини.
Рішенням Холмківської сільської ради Ужгородського району від 14 грудня 2016 року "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад" вирішено дати згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово, Холмківської сільської ради, села Сторожниця Сторожниьцкої сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва, Тарновецької сільської ради в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок.
Рішенням Сторожницької сільської ради Ужгородського району від 21 грудня 2016 року № 03 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи" надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад села Сторожниця Сторожницької сільської ради, сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва, Тарновецької сільської ради в Холмківську територіальну громаду з центром у селі Холмок.
Рішенням Тарновецької сільської ради Ужгородського району від 16 грудня 2016 року "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи" вирішено дати згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільської ради, с. Сторожниця сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва, Тарновецької сільської ради в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок.
Розпорядженням Холмківського сільського голови Ужгородського району Закарпатської області від 30 грудня 2016 року № 122 утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
12 січня 2017 року в приміщенні Холмківської сільської ради проведено громадські обговорення щодо погодження проекту рішення про добровільне об`єднання сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільської ради, села Сторожниця Сторожницької сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва Тарновецької сільської ради в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок та погоджено проект рішення Холмківської сільської ради "Про об`єднання територіальних громад", що підтверджується Протоколом проведення громадських обговорень від 12 січня 2017 року № 2.
16 січня 2017 року в приміщенні Сторожницької сільської ради проведено громадське обговорення з питання добровільного об`єднання територіальних громад з адміністративним центром у с. Холмок, що підтверджується протоколом від 16 січня 2017 року № 2.
16 січня 2017 року Тарновецькою сільською радою проведено громадське обговорення з питання добровільного об`єднання територіальних громад з адміністративним центром у с. Холмок та вирішено пропонувати сесії Тарновецької сільської ради схвалити та затвердити проект рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, що підтверджується протоколом від 16 січня 2017 року.
Рішенням Холмківської сільської ради Ужгородського району від 17 січня 2017 року "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" схвалено проект рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", згідно додатку № 1 до вказаного рішення, та затверджено план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
Аналогічне рішення про схвалення проекту "Про добровільне об`єднання територіальних громад" було прийнято Тарновецькою сільською радою від 17 січня 2017 року № 237-12-VII та Сторожницькою сільською радою.
24 січня 2017 року Холмківська сільська рада звернулася до голови Закарпатської обласної державної адміністрації із поданням № 27/02-23, в якому, відповідно до п. 3 ст. 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та враховуючи рішення Холмківської, Сторожницької, Тарновецької сільських рад про схвалення проектів про добровільне об`єднання в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром в с. Холмок, просила надати висновок щодо відповідності проекту рішення Конституції України та законам України.
Закарпатська обласна державна адміністрація листом від 09 лютого 2017 року № 474/06-17, відповідно до ч. 6 ст. 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" повернула на доопрацювання проект рішення Холмківської сільської ради від 17 січня 2017 року, Сторожницької сільської ради від 17 січня 2017 року та Тарнівської сільської ради від 17 січня 2017 року про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" сіл Холмок Холмківської сільської ради, села Сторожниця Сторжницької сільської ради та села Тарнівці Тарнівської сільської ради в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок, у зв`язку з їх невідповідністю Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та Методиці формування спроможних територіальних громад.
15 лютого 2017 року Холмківська сільська рада звернулася до голови Закарпатської ОДА з листом № 02-24/53, в якому зазначила, що Перспективний план розвитку Закарпатської області не затверджений, тому Холмківська, Сторожницька та Тарновецька сільські ради пішли шляхом ініціювання об`єднання територіальних громад та ними було дотримано основні принципи об`єднання територіальних громад, визначені Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
03 березня 2017 року Холмківська сільська рада звернулася до голови Закарпатської ОДА з листом № 77/02-23, в якому зазначила, що 15 лютого 2018 року було направлено листа № 02-24/53 до Закарпатської ОДА, однак, оскільки відповіді так і не отримала, просила повторно надати позитивний висновок щодо відповідності рішень Конституції України та законам України.
Закарпатська обласна адміністрація листом від 22 березня 2017 року № 474/06-17 повторно повернула на доопрацювання проект рішення Холмківської сільської ради від 17 січня 2017 року, Сторожницької сільської ради від 17 січня 2017 року № 1 та Тарновецької сільської ради від 17 січня 2017 року № 237-12-VII про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад сіл Холмківської сільської ради, Сторожницької сільської ради та Тарновецької сільської ради в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок", у зв`язку з їх невідповідністю Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", Методиці формування спроможних територіальних громад та неналежним доопрацюванням повернутих раніше обласною державною адміністрацією матеріалів щодо об`єднання вказаних територіальних громад у Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок.
Листом від 16 березня 2018 року № 06-17/684 Закарпатська ОДА за результатами розгляду звернення про надання висновку щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад відповідно до ч. 6 ст.7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" повернула на доопрацювання проект рішення Холмківської сільської ради, Сторожницької сільської ради та Тарнівецької сільської ради про схвалення проекту про добровільне об`єднання територіальних громад, у зв`язку з їх невідповідністю Методиці формування спроможних територіальних громад, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та вимогам Схеми планування території Закарпатської області.
Не погодившись із такими діями відповідача, Холмківська сільрада звернулася в суд першої інстанції з позовом.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Закарпатської ОДА щодо повернення листами від 09.02.2017 №474/06-17, від 22.03.2017 №474/06-17, від 16.03.2018 №06-17/684 на доопрацювання проєкту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17.01.2017 «Про добровільне об`єднання територіальних громад», у зв`язку з їх невідповідністю Конституції та законам України. Зобов`язано Закарпатську ОДА повторно розглянути подання Холмківської сільської ради від 24.01.2017 №27/02-23 про надання висновку щодо відповідності проєкту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Конституції та законам України, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року скасовано рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року та ухвалено нове рішення про часткове задоволення позову. Визнано протиправними дії Закарпатської ОДА щодо повернення листом від 16.03.2018 №06-17/684 на доопрацювання проєкту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17.01.2017 «Про добровільне об`єднання територіальних громад», у зв`язку із їх невідповідністю Конституції та законам України. Зобов`язано Закарпатську ОДА розглянути подання Холмківської сільської ради від 24.01.2017 №27/02-23 у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та частиною першою статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Позовну заяву Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області у частині позовних вимог про визнання протиправними дій Закарпатської ОДА щодо повернення листами від 09.02.2017 №474/06-17 та від 22.03.2017 №474/06-17 проєкту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17.01.2017 «Про добровільне об`єднання територіальних громад», залишено без розгляду.
Постановою Верховного Суду від 27 квітня 2023 касаційну скаргу Закарпатської обласної державної адміністрації задоволено частково. Скасовано постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 березня 2019 року, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Суд апеляційної інстанції з огляду на висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 27 квітня 2023, зазначає наступне.
Згідно із положеннями частини 2  статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад, врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (Закон № 157).
Відповідно до  статті 2 Закону № 157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності;    2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
Статтями  розділу другого Закону №157-VIII  визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Так кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.
Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням  Конституції України.
Згідно з частиною першою  статті 6 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
Частинами другою - четвертою  статті 6 вказаного Закону  передбачено, що сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
Відповідно до частин третьої - п`ятої  статті 7 Закону № 157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту  Конституції  та законам України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом  10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад  Конституції  та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.
Відповідно до частини шостої  статті 7 Закону № 157-VIII у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад  Конституції  та  законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація  повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.
Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку про те, що уповноважений орган центральної виконавчої влади протягом 10 днів з дня отримання проекту рішень про добровільне об`єднання територіальних громад здійснює одну з двох дій: 1) у разі відповідності проекту об`єднання громад вимогам  Законів  та  Конституції України  готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації; 2) у разі невідповідності проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад вимогам  Закону  та  Конституції України  проект рішення повертається на доопрацювання у порядку, встановленому Законом.
З матеріалів справи вбачається, що після надходження звернень від позивача щодо добровільного об`єднання територіальних громад обласною державною адміністрацією були вчинені дії, передбачені  статтею 7 Закону    № 157-VIII, зокрема, розглянуто документи та повернено їх на доопрацювання у зв`язку з їх невідповідністю вимогам  Конституції  та Закону України.
Так, під час розгляду справи, колегією суддів встановлено, що Закарпатська обласна державна адміністрація листом від 09 лютого 2017 року № 474/06-17, відповідно до ч. 6 ст. 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" повернула на доопрацювання проект рішення Холмківської сільської ради від 17 січня 2017 року, Сторожницької сільської ради від 17 січня 2017 року та Тарнівської сільської ради від 17 січня 2017 року про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" села Холмок Холмківської сільської ради, села Сторожниця Сторжницької сільської ради та села Тарнівці Тарнівської сільської ради в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок, у зв`язку з їх невідповідністю Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та Методиці формування спроможних територіальних громад.
Листом від 22 березня 2017 року № 474/06-17 Закарпатська обласна державна адміністрація повторно повернула на доопрацювання проект рішення Холмківської сільської ради від 17 січня 2017 року, Сторожницької сільської ради від 17 січня 2017 року № 1 та Тарновецької сільської ради від 17 січня 2017 року № 237-12-VII про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" сіл Холмківської сільської ради, Сторожницької сільської ради та Тарновецької сільської ради в Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок", у зв`язку з їх невідповідністю Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", Методиці формування спроможних територіальних громад та неналежним доопрацюванням повернутих раніше обласною державною адміністрацією матеріалів щодо об`єднання вказаних територіальних громад у Холмківську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок.
Листом від 16 березня 2018 року № 06-17/684 Закарпатська ОДА за результатами розгляду звернення про надання висновку щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад відповідно до ч. 6 ст.7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" повернула на доопрацювання проект рішення Холмківської сільської ради, Сторожницької сільської ради та Тарнівецької сільської ради про схвалення проекту про добровільне об`єднання територіальних громад, у зв`язку з їх невідповідністю Методиці формування спроможних територіальних громад, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та вимогам Схеми планування території Закарпатської області.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішення відповідача щодо повернення документів позивачем оскаржено не було.
Таким чином, встановлені обставини справи свідчать про правомірність дій відповідача, оскільки Закарпатською обласною державною адміністрацією за наслідками звернень було прийнято одне з двох, визначених  статтею 7 Закону № 157-VIII  рішень, а саме: повернуто документи позивачу на доопрацювання.
Колегія суддів вказує, що прийняття відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, рішення або вчинення дії, з якими не згоден позивач є підставою для звернення до суду з позовом про визнання протиправним такого рішення/дії, та не створює підстав для оскарження бездіяльності. При цьому, суд апеляційної інстанції зазначає, що прийняття суб`єктом владних повноважень, в межах власної дискреції, одного з декількох можливих рішень або мір поведінки не створює бездіяльності щодо іншого варіанту можливої поведінки або рішення. Сам факт прийняття рішення або вчинення певних дій, як активна дія суб`єкта владних повноважень, виключає існування бездіяльності суб`єкта владних повноважень як пасивну поведінку яка полягає в утриманні від вчиненні дій або прийняття рішень. Водночас, дії суб`єкта владних повноважень щодо повернення проєкту рішення на доопрацювання, вимог щодо способу оформлення яких Законом №157-VIII не встановлено, можуть бути самостійним предметом судового оскарження, що дозволяє суду перевірити їх правомірність.
Враховуючи вищевикладене, апеляційний суд приходить до висновку, що суд першої інстанції, зробивши системний аналіз положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, дійшов помилкового висновку про часткове задоволення позову, а тому апеляційну скаргу слід задовольнити.
Одночасно суд апеляційної інстанції зважає на положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32 - 41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно з  ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених  статтею 78 цього Кодексу. 
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб`єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов`язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.
В розумінні ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим та відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Згідно зі  ст.317 КАС України  підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови  про відмову в задоволенні позову.
Керуючись   243,  250,  308,  310,  315,  317,  321,  322,  325,  329 КАС України, суд, -
    П О С Т А Н О В И В:
апеляційну скаргу Закарпатської обласної державної адміністрації задовольнити. 
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року у справі № 807/453/18 скасувати.
Прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області відмовити повністю.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня проголошення, у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. 

Головуючий суддя	 	О. І. Довга 	
судді	 	І. І. Запотічний 	
 	 	Р. Б. Хобор  	
Повне судове рішення складено 20 червня 2023 року.