ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2023 року 
м. Київ
справа № 580/4033/22
провадження № К/990/1903/23 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Уханенка С. А.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом  ОСОБА_1 до Придніпровського відділу державної виконавчої служби м. Черкаси Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Батюка Олега Олександровича на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 9 вересня 2022 року, постановлену у складі головуючого судді Паламара П. Г., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2022 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Чаку Є. В., суддів: Єгорової Н. М., Коротких А. Ю.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1. У вересні 2022 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Придніпровського відділу державної виконавчої служби у м. Черкаси Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) (далі також - Придніпровський відділ ДВС, відповідач), в якому просив:
1.1. визнати бездіяльність Придніпровського відділу ДВС щодо неповернення ОСОБА_1 виконавчого збору, стягнутого з нього на підставі постанови головного державного виконавця Придніпровського відділу ДВС Петренко Світлани Василівни від 13 жовтня 2021 року у виконавчому провадженні № НОМЕР_1 неправомірною;
1.2. стягнути за рахунок коштів Державного бюджету України на користь позивача 11982,80 гривень стягнутого з нього та неповернутого йому виконавчого збору, вказаного у постанові головного державного виконавця Придніпровського відділу ДВС Петренко С. В. від 13 жовтня 2021 року у виконавчому провадженні № НОМЕР_1.
2. В обґрунтування своїх вимог вказав, що з метою виконання виконавчого листа Придніпровського районного суду міста Черкаси від 6 березня 2017 року у справі № 711/9608/15-ц про стягнення боргу в сумі 590032,95 грн відкрито виконавче провадження № НОМЕР_1. Одночасно з відкриттям виконавчого провадження прийнято постанову про стягнення виконавчого збору у сумі 49609,29 грн, на підставі якої з позивача частково стягнуто 11982,80 грн. Разом з тим, виконавчий лист у справі № 711/9608/15-ц визнано таким, що не підлягає виконанню. На переконання позивача, сума частково стягнутого виконавчого збору має бути йому повернута.
12 серпня 2022 року ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою, в якій просив провести перерахунок виконавчого збору. Станом на день звернення до суду до позивача не надходило будь-якої відповіді на вказану заяву.
3. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 9 вересня 2022 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2022 року, позовну заяву повернуто з підстав пункту 4 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.
4. Постановляючи таку ухвалу, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач, звернувшись до Придніпровського відділу ДВС із заявою, скористався своїм правом досудового врегулювання спору. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про передчасне звернення до суду, оскільки позивач відповіді на свою заяву не отримав, а визначений законом строк щодо розгляду заяви не закінчився.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі представник позивача, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, просить скасувати їх рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
6. В мотивування касаційної скарги вказує, що жодним нормативним актом України не встановлений обов`язковий порядок досудового врегулювання спору в разі оскарження боржником до суду бездіяльності органів державної виконавчої служби та стягнення неповернутого виконавчого збору.
Також зазначає, що жодним нормативним актом України, в тому числі Законом України «Про виконавче провадження» від 2 червня 2016 року № 1404-VIII (далі - Закон № 1404-VIII), не встановлений строк досудового врегулювання спору в разі оскарження боржником до суду бездіяльності органів державної виконавчої служби та стягнення неповернутого виконавчого збору, а відтак оскаржувані рішення судів підлягають скасуванню, як такі, що перешкоджають подальшому розгляду справи.
7. Верховний Суд ухвалою від 6 лютого 2023 року відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених частиною другою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме: предметом касаційного оскарження є ухвала суду першої інстанції про повернення заяви позивачеві (заявникові) та прийнята за результатом її апеляційного перегляду постанова суду апеляційної інстанції; підставами касаційного оскарження є порушення цими судами норм процесуального права.
ІІІ. Нормативне регулювання
8. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
9. Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Відповідно до статті 64 Конституції України в умовах воєнного або надзвичайного стану не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені, зокрема, статтею 55 Конституції, яка кожному гарантує право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
12. Згідно з частиною четвертою статті 124 Конституції України законом може бути визначений обов`язковий досудовий порядок урегулювання спору.
13. У Рекомендації №R(86) Комітету міністрів державам-членам Ради Європи від 16 вересня 1986 року стосовно заходів із недопущення і скорочення надмірного робочого навантаження на суди пропонується сприяти примиренню сторін як поза судовою системою, так і до або під час судового розгляду (передбачати, разом із відповідними стимулами, процедури примирення до судового провадження або інші способи врегулювання спорів поза рамками судового провадження), а також визначити органи поза судовою системою, до яких сторони зможуть звертатися для розв`язання позовних спорів на невеликі суми і в питаннях деяких конкретних галузей права.
14. Відповідно до частини першої статті 17 КАС України сторони вживають заходів для досудового врегулювання спору за домовленістю між собою або у випадках, коли такі заходи є обов`язковими згідно із законом.
15. Відповідно до частини четвертої статті 122 КАС України якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, або законом визначена обов`язковість досудового порядку вирішення спору, то для звернення до адміністративного суду встановлюється тримісячний строк, який обчислюється з дня вручення позивачу рішення за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень.
Якщо рішення за результатами розгляду скарги позивача на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень не було прийнято та (або) вручено суб`єктом владних повноважень позивачу у строки, встановлені законом, то для звернення до адміністративного суду встановлюється шестимісячний строк, який обчислюється з дня звернення позивача до суб`єкта владних повноважень із відповідною скаргою на рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень.
16. Відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не надав доказів звернення до відповідача для досудового врегулювання спору у випадках, в яких законом визначено обов`язковість досудового врегулювання, або на момент звернення позивача із позовом не сплив визначений законом строк для досудового врегулювання спору.
ІV. Оцінка Верховного Суду
17. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин, перевіривши правильність застосування судами норм процесуального права у спірних правовідносинах, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, зазначає таке.
18. Пунктом 4 частини четвертої статті 169 КАС України встановлено дві обставини, за яких суд повертає позовну заяву: 
якщо позивач не надав доказів звернення до відповідача для досудового врегулювання спору у випадках, в яких законом визначено обов`язковість досудового врегулювання;
якщо на момент звернення позивача із позовом не сплив визначений законом строк для досудового врегулювання спору.
19. Такі випадки, з огляду на викладене, повинні містити послідовність дій учасників спору та форму їх вираження (наприклад, звернення зі скаргою, вимогою чи в іншій формі) з метою досягнення угоди між сторонами.
При цьому, застосування строків звернення до адміністративного суду, визначених частиною четвертою статті 122 КАС України, передбачає необхідність дослідження судом умов застосування цієї процесуальної норми, зокрема:
встановлення законом можливості досудового порядку вирішення спору;
фактичні обставини, за яких позивач скористався правом досудового порядку вирішення спору та спосіб такого оскарження;
обставини прийняття рішення за результатами розгляду скарги та дата вручення цього рішення позивачу.
Разом з цим перевірці підлягає дотримання строків прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, а у разі їх порушення або неприйняття такого рішення, судом вирішується питання щодо застосування до спірних правовідносин приписів абзацу 2 частини четвертої статті 122 КАС України.
20. Як зазначалось вище, Придніпровський районний суд міста Черкаси ухвалою від 16 червня 2022 року визнав таким, що не підлягає виконанню виконавчий лист у справі № 711/9608/15-ц про стягнення з ОСОБА_1 на користь ПАТ «ВТБ «Банк» заборгованості за кредитним договором від 30 листопада 2007 року № 81-07 в сумі 27745,79 доларів США, що за курсом НБУ станом на 7 липня 2015 року становило 590032,95 гривень.
18 липня 2022 року головним державним виконавцем Придніпровського відділу ДВС Петренко С. В. було винесено постанову про зняття арешту з коштів боржника у зв`язку з надходженням до відділу ДВС вищевказаної ухвали.
12 серпня 2022 року позивач звернувся до Придніпровського відділу ДВС із заявою, в якій повідомив реквізити свого банківського рахунку та просив повернути раніше стягнутий з нього виконавчий збір, у зв`язку з визнанням виконавчого листа таким, що не підлягає виконанню. Разом з цим позивач надіслав запит, в якому просив повідомити суму, стягнутого з нього виконавчого збору.
Вищевказані заява та запит були вручені відповідачу 18 серпня 2022 року згідно з повідомленням про вручення поштового відправлення № 1800211510340, яке позивач отримав відповідно до накладної № 1850103029411 - 24 серпня 2022 року.
Відповіді ні на заяву, ні на запит, позивачу не надходили, грошові кошти позивачу не було повернуто, про що свідчить виписка з рахунку позивача в АТ «КБ «Приватбанк» від 26 серпня 2022 року № M85EC34L26LMD9QJ.
21. У доводах касаційної скарги автор наголошує, що законодавство не містить чіткого визначення поняття досудового врегулювання спору.
22. Так, з практики Верховного Суду (постанова від 26 березня 2020 року у справі № 1.380.2019.002643) висновується, що досудове врегулювання спору полягає у вчиненні сукупності дій, за допомогою яких юридичний конфлікт вирішується без звернення до суду шляхом досягнення угоди між сторонами або відмови однієї або обох сторін від взаємних претензій. Застосування або незастосування інституту досудового врегулювання спорів є виключним правом особи, за винятком встановлених у законі випадків.
23. Конституційний Суд України 9 липня 2002 року ухвалив рішення № 15-рп/2002 у справі за конституційним зверненням Товариства з обмеженою відповідальністю «Торговий Дім «Кампус Коттон клаб» щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 124 Конституції України (справа про досудове врегулювання спорів), в якому дійшов висновків про те, що обов`язкове досудове врегулювання спорів, яке виключає можливість прийняття позовної заяви до розгляду і здійснення за нею правосуддя, порушує право особи на судовий захист.
Можливість використання суб`єктами правовідносин досудового врегулювання спорів може бути додатковим засобом правового захисту, який держава надає учасникам певних правовідносин, що не суперечить принципу здійснення правосуддя виключно судом.
Виходячи з необхідності підвищення рівня правового захисту, держава може стимулювати вирішення правових спорів у межах досудових процедур, однак їх використання є правом, а не обов`язком особи, яка потребує такого захисту.
24. Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02 червня 2016 року № 1401-VIII були внесені зміни, зокрема й до статті 124 Конституції України, відтепер частина четверта цієї статті передбачає, що законом може бути визначений обов`язковий досудовий порядок урегулювання спору.
Відповідні зміни були внесені в усі процесуальні кодекси в яких з`явилася норма про те, що відсутність доказів вжиття заходів досудового врегулювання спору у випадку, коли такі заходи є обов`язковими згідно із законом, є підставою для повернення позовної заяви.
Отже, головним чинником для застосування в обов`язковому порядку досудового способу врегулювання спору є відповідна імперативна норма в законі, в інших випадках цей спосіб є добровільним.
25. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
26. Згідно з частиною другою статті 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
27. Наведене свідчить, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень.
Дія - активна поведінка суб`єкта владних повноважень (органу чи посадової особи). Об`єктом оскарження може бути як одноразова, так і триваюча дія, що порушує права чи інтереси позивача.
Рішення, дії або бездіяльність повинні бути такими, що породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.
Підставами для визнання протиправними дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є невідповідність їх вимогам чинного законодавства. При цьому, обов`язковою умовою для визнання таких дій протиправними є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
28. Приписами статті 287 КАС України встановлено особливості провадження у справах з приводу рішень, дій або бездіяльності органу державної виконавчої служби, приватного виконавця.
Так, частина перша статті 287 КАС України передбачає, що учасники виконавчого провадження (крім державного виконавця, приватного виконавця) та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи органу державної виконавчої служби або приватного виконавця порушено їхні права, свободи чи інтереси, а також якщо законом не встановлено інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 287 КАС України позовну заяву може бути подано до суду у десятиденний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи інтересів.
29. Згідно з частиною першою статті 19 Закону України "Про виконавче провадження" від 02 червня 2016 року № 1404-VIII, зі змінами (далі - Закон № 1404-VIII) передбачено, що сторони виконавчого провадження та прокурор як учасник виконавчого провадження мають право ознайомлюватися з матеріалами виконавчого провадження, робити з них виписки, знімати копії, заявляти відводи у випадках, передбачених цим Законом, мають право доступу до автоматизованої системи виконавчого провадження, право оскаржувати рішення, дії або бездіяльність виконавця у порядку, встановленому цим Законом, надавати додаткові матеріали, заявляти клопотання, брати участь у вчиненні виконавчих дій, надавати усні та письмові пояснення, заперечувати проти клопотань інших учасників виконавчого провадження та користуватися іншими правами, наданими законом.
30. Приписи статті 74 Закону № 1404-VIII регулюють оскарження рішень, дій або бездіяльності виконавців та посадових осіб органів державної виконавчої служби не тільки до суду, а й до інших органів.
Так, відповідно до частини першої статті 74 Закону № 1404-VIII рішення, дії чи бездіяльність виконавця та посадових осіб органів державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені сторонами, іншими учасниками та особами до суду, який видав виконавчий документ, у порядку, передбаченому законом.
Частиною другою статті 74 Закону № 1404-VIII встановлено, що рішення, дії чи бездіяльність виконавця та посадових осіб органів державної виконавчої служби щодо виконання рішень інших органів (посадових осіб), у тому числі постанов державного виконавця про стягнення виконавчого збору, постанов приватного виконавця про стягнення основної винагороди, витрат виконавчого провадження та штрафів, можуть бути оскаржені сторонами, іншими учасниками та особами до відповідного адміністративного суду в порядку, передбаченому законом.
За змістом частини третьої статті 74 Закону № 1404-VIII встановлено, що рішення, дії або бездіяльність державного виконавця також можуть бути оскаржені стягувачем та іншими учасниками виконавчого провадження (крім боржника) до начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець. Рішення, дії та бездіяльність начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, можуть бути оскаржені до керівника органу державної виконавчої служби вищого рівня.
31. З огляду на викладене, оскільки норми закону мають дефініцію «можуть», то можливість судового захисту не може бути поставлена в залежність від використання суб`єктом правовідносин інших засобів правового захисту, у тому числі досудового врегулювання спору.
32. Таким чином Верховний Суд критично оцінює висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для повернення позовної заяви у зв`язку з тим, що позивач скористався своїм правом досудового врегулювання спору та звернувся з відповідною заявою до відповідача, проте відповіді ще не отримав і визначений законом строк щодо розгляду заяви не закінчився, а на момент звернення позивача із цим позовом фактично не сплив визначений законом строк для досудового врегулювання спору.
Верховний Суд не може погодитись із зазначеними висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
33. Як убачається зі змісту ухвали Черкаського окружного адміністративного суду від 9 вересня 2022 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2022 року, мотивувальна частина цих рішень не містить посилань на норми матеріального права, що встановлюють обов`язковість досудового врегулювання даного спору та не зазначено який строк встановлений для такого досудового врегулювання спору, а також мотиви, з яких виходили суди.
34. Враховуючи вищенаведене, а також проаналізувавши норми процесуального законодавства, Верховний Суд дійшов висновку, що направлення позивачем заяви та запиту відповідачу не є досудовим врегулюванням спору в розумінні КАС України, а тому не може бути підставою для встановлення тримісячного строку для звернення до суду.
35. Таким чином, отримання позиції відповідача щодо спірного питання (про перерахунок стягнутого виконавчого збору та надання інформації про суму стягнутого з нього виконавчого збору) не є передумовою звернення особи до суду, а тому відсутність такої не може бути підставою для повернення позовної заяви.
36. Як уже зазначалось вище рішення, дії чи бездіяльність виконавця, посадових осіб органів державної виконавчої служби щодо виконання постанов державного виконавця про стягнення витрат виконавчого провадження може бути подано до суду у десятиденний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи інтересів.
37. Враховуючи, що заява та запит відповідачем отримано 18 серпня 2022 року, про що свідчить відповідне поштове повідомлення про вручення, а виписку з рахунку, яка підтверджує відсутність зарахувань грошових коштів позивач сформував 26 серпня 2022 року, то останнім днем для звернення до суду є 05 вересня 2022 року.
38. Матеріалами справи підтверджується, що позовна заява надіслана поштовою кореспонденцією на адресу суду саме 05 вересня 2022 року (а.с. 5).
39. За таких обставини та правового врегулювання Верховний Суд вважає, що в даному випадку позивачем при зверненні до суду були дотримані норми статті 287 КАС України, що регламентують порядок звернення з позовною заявою, а тому підстави для повернення позовної заяви позивачеві були відсутні.
V. Висновки за результатом розгляду касаційної скарги
40. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
41. За наведеного правового регулювання та обставин справи Верховний Суд констатує, що суд першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення судових рішень, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.
42. Таким чином, касаційна скарга належить задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття провадження в адміністративній справі.
VІ. Судові витрати
43. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Батюка Олега Олександровича задовольнити.
2.          Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 9 вересня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2022 року у справі № 580/4033/22 скасувати, а справу направити до Черкаського окружного адміністративного суду для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття провадження в адміністративній справі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 
Судді                                                                                                    Н. А. Данилевич 
                                                                                                                        С. А. Уханенко