ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 травня 2023 року	Львів	Справа № 260/1987/22 пров. № А/857/13457/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Довгополова О.М., 
суддів  Гудима Л.Я., Святецького В.В., 
з участю секретаря судового засідання Вовка А.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Атлас Воловець Енерджи» та ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Атлас Воловець Енерджи» до Закарпатської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення, -

суддя (судді) в суді першої інстанції - Маєцька Н.Д., 
справу розглянуто в порядку письмового провадження,
місце ухвалення рішення - м. Ужгород,
дата складання повного тексту рішення: не зазначена,

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Атлас Воловець Енерджи» (далі - ТзОВ «Атлас Воловець Енерджи») звернулося в суд з позовом до Закарпатської обласної ради про визнання протиправним та скасувати рішення Закарпатської обласної ради від 19 травня 2022 року № 622 «Про звернення Закарпатської обласної ради щодо збереження унікальної екосистеми Карпат (Полонина Боржава)».
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
Рішення мотивоване тим, що відповідач як суб`єкт владних повноважень довів правомірність свого рішення.
Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, до якої приєднався ОСОБА_1 , у якій з посиланням на неправильне застосування судом норм матеріального права, невірне встановлення фактичних обставин справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить його скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що судом не враховано, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не наділяє обласні ради жодними повноваженнями та функціями в контексті правовідносин з Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України, а також не врегульовує жодного випадку взаємовідносин між ними.
Зазначає, що звернення Закарпатської обласної ради до Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України щодо збереження унікальної системи Карпат (Полонина Боржава) не є депутатським зверненням в розумінні ст. 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».
Вважає помилковим висновок суду про прийняття Закарпатською обласною радою оспорюваного рішення відповідно до вимог чинного законодавства та на підставі наданих повноважень є помилковим та суперечить засадам законності діяльності органів місцевого самоврядування, які визначені ст. 19 Конституції України, ст. 4 та ч. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Також вважає, що розглянувши справу без участі сторін суд порушив його право бути заслуханим як складової частини права на справедливий суд.
У судовому засіданні представники апелянтів підтримали доводи апеляційної скарги та просили задовольнити її з підстав, що у ній наведені.
Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (частина перша статті 308 КАС України).
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників апелянтів, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що Закарпатською обласною радою прийнято рішення від 19 травня 2022 року № 622 «Про звернення Закарпатської обласної ради щодо збереження унікальної екосистеми Карпат (Полонина Боржава)». Відповідно до вказаного рішення Закарпатська обласна рада вирішила звернутися до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України щодо вжиття заходів із неухильного дотримання зобов`язань зі збереження біорізноманіття на об`єкті Смарагдової мережі Полонина Боржава за Бернською Конвенцією (текст звернення додається).
Так, відповідно до звернення Закарпатська обласна рада звернулася: 
1) До департаменту екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації (відповідача у справі про скасування як незаконного висновку з оцінки впливу на довкілля) - визнати позов Міжнародного інституту людини і глобалістики «Ноосфера» у адміністративній справі № 260/771/19 на етапі перегляду рішення за нововиявленими обставинами у Восьмому апеляційному адміністративному суді з підстав подання забудовником до уповноваженого органу недостовірних відомостей у звіті про оцінку з впливу на довкілля; 
2) До Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України з метою забезпечити неухильне дотримання департаментом екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації взятих на себе зобов`язань зі збереження біорізноманіття на об`єкті Смарагдової мережі полонина Боржава за Бернською Конвенцією та виконання рекомендації Постійного Комітету Бернської Конвенції від 03 грудня 2021 року в ході судового процесу з урахуванням внесення забудовником недостовірних відомостей до звіту з оцінки впливу на довкілля. 
Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції і вважає його таким, що відповідає обставинам справи та правильному застосуванню норм матеріального права з огляду на наступне.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить із того, що відповідно до вимог статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Визначає відповідно до Конституції України систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) (далі - Закон №  280/97-ВР).
Як передбачено ч. 2 ст. 10 Закону №  280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Згідно з ч. 1 ст. 40 Закону №  280/97-ВР представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення;
Вимогами ч. 3 ст. 24 Закону №  280/97-ВР передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Питання, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях, визначені статтею 43 Закону №  280/97-ВР.
Частиною 2 статті 43 Закону №  280/97-ВР передбачено, що районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.
Вимогами ч. ч. 1, 2 ст. 59 Закону №  280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Як встановлено судом із оскарженого рішення Закарпатської обласної ради від 19 травня 2022 року «Про звернення Закарпатської обласної ради щодо збереження унікальної екосистеми Карпат (Полонина Боржава)», Закарпатська обласна рада вирішила звернутися до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України щодо вжиття заходів із неухильного дотримання зобов`язань зі збереження біорізноманіття на об`єкті Смарагдової мережі Полонина Боржава за Бернською Конвенцією.
Як вірно зазначено судом, загальним правилом та в межах наданих повноважень обласна рада може приймати рішення у формі: ухвали - рішення ради, прийняте в межах її компетенції для досягнення певної цілі, що спричинює певні юридичні наслідки. Ці рішення є обов`язковими для виконання на території, підвідомчій раді; доручення - рішення ради, що стосуються органу чи посадової особи ради, і містять зобов`язання або повноваження одноразової дії; звернення - рішення ради, звернене до непідпорядкованих їй суб`єктів із закликом до певних дій або ініціатив; процедурного рішення - рішення прийнятого радою з процедурних питань (про перерву в засіданні, проведення додаткової реєстрації, перерахунок голосів).
Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що рішення Закарпатської обласної ради від 19 травня 2022 року № 622 «Про звернення Закарпатської обласної ради щодо збереження унікальної системи Карпат (Полонина Боржава)» було прийнято відповідно до статей 43, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у відповідності до вимог чинного законодавства та на підставі наданих повноважень, а тому підстав для скасування вищевказаного рішення немає.
Судом також враховано, що як передбачено ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Згідно з ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 2 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України).
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України, у рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У вказаному рішенні Конституційного Суду України також зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Тобто, гарантоване ст. 55 Конституції України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Аналіз наведених норм свідчить, що адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин. При зверненні до суду позивачеві необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку, право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення.
Відсутність порушеного права або неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у своїх рішеннях від 01.02.2018 у адміністративній справі № 800/502/17 та від 08.02.2018 у адміністративній справі № 800/191/17.
Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушення прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненні дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.
Таким чином, як вірно зазначено судом, у розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди має похідний характер від встановлення судом самого факту їх порушення, адже відсутність порушеного права, свободи чи інтересу виключає необхідність їх захисту або відновлення.
Саме по собі порушення вимог закону діями (бездіяльністю) або рішеннями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх незаконними є доведеність позивачем порушення цими діями або рішенням безпосередньо його прав та охоронюваних законом інтересів.
З огляду на зазначене, під час вирішення спору, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення) а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Враховуючи викладене, особа повинна довести факт порушення її прав чи охоронюваних законом інтересів позивача з боку відповідача внаслідок прийняття рішення.
В той же час, позивачем в позовній заяві не визначено права, свободи чи інтереси, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку.
Разом з тим, як вірно зазначено судом, не встановлено та матеріалами справи не підтверджено реального порушення прав, свобод чи інтересів позивача. При цьому, позивач жодним чином не позбавлений своїх прав, свобод та інтересів, оскільки внаслідок прийняття відповідачем оскаржуваного рішення не відбулось припинення чи неможливість реалізації прав позивача та/або виникнення додаткового обов`язку в публічно-правових відносинах.
Враховуючи наведене вище, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.
При цьому, колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану в рішенні у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.  
Колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують і не дають підстав стверджувати про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду - без змін. 
Керуючись ч. 3 ст. 243 ст. ст. 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. ст. 316, 321, 322, 325 КАС України, суд - 

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Атлас Воловець Енерджи» та ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року у справі №  260/1987/22 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку виключно у випадках, передбачених частиною 4 статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя	 	О. М. Довгополов 	
судді	 	Л. Я. Гудим 	
 	 	В. В. Святецький  	
Повне судове рішення складено 30.05.2023.