ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 червня 2023 року 
м. Київ

справа №640/8044/21
адміністративне провадження № К/990/4789/23  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Бучик А.Ю., 

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/8044/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі ТОВ) "ДТЕК Курахівська теплова електрична станція" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі НКРЕКП) про визнання нечинною постанови, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою НКРЕКП на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.09.2022 (головуючий Шевченко Н.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2023 (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Василенка Я.М., суддів: Ганечко  О.М., Мельничука В.П.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2021 року ТОВ «ДТЕК Курахівська теплова електрична станція» (далі -позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до НКРЕКП (далі відповідач, Національна комісія), в якому позивач просив:
визнати протиправним та нечинним пункт 4 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених Постановою НКРЕКП від 10.02.2021 № 218, яким встановлено «Пункт 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 22.03.2017 № 307, доповнено новим підпунктом такого змісту:
« 30) у строки, передбачені Порядком ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженим постановою НКРЕКП від 03.03.2020 №  548, звернутися із письмовою заявою до НКРЕКП щодо проведення перевірки додержання ним ліцензійних умов та законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо:
- ліцензіат має намір передати цілісний майновий комплекс іншому суб`єкту господарювання (якщо статутними документами не передбачено, щодо суб`єкта господарювання, якому передається цілісний майновий комплекс, переходять усі права і обов`язки попереднього ліцензіата);
- ліцензіат, що здійснює господарську діяльність на цілісному майновому комплексі, має намір анулювати ліцензію»;
2. Визнати протиправним та нечинним пункт 5 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених Постановою НКРЕКП від 10.02.2021 № 218 в частині «Унести до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 22.03.2017 № 308, такі зміни:
1) пункт 1.7 глави 1 після підпункту 3 доповнити новим підпунктом 4 такого змісту:
« 4) копії документів, що підтверджують правонаступництво суб`єкта господарювання (у разі надання йому у власність, користування (оренду, концесію тощо) цілісного майнового комплексу з виробництва теплової енергії) за борговими зобов`язаннями з оплати спожитих енергоносіїв та послуг з їх транспортування і постачання, що виникли у суб`єкта господарювання, який раніше використовував зазначене майно (володів або користувався ним);»
2) пункт 3.2 глави 3 доповнити новими підпунктами такого змісту:
« 26) у строки, передбачені Порядком ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженим постановою НКРЕКП від 03.03.2020 №   548, звернутися із письмовою заявою до НКРЕКП щодо проведення перевірки додержання ним ліцензійних умов та законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо:
- ліцензіат має намір передати цілісний майновий комплекс іншому суб`єкту господарювання (якщо статутними документами не передбачено, щодо суб`єкта господарювання, якому передається цілісний майновий комплекс, переходять усі права і обов`язки попереднього ліцензіата);
- ліцензіат, що здійснює господарську діяльність на цілісному майновому комплексі, має намір анулювати ліцензію»;
27) у випадках, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції, повідомляти Антимонопольний комітет України про набуття у власність, користування (оренду, концесію тощо) цілісних майнових комплексів або зміну структури відносин контролю ліцензіата на користь іншої особи, що виникли за наявності зобов`язань, у тому числі грошових, торгових зобов`язань, зобов`язань з виникнення умов фінансової підтримки»;
3. Визнати протиправним та нечинним пункт 7 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених Постановою НКРЕКП від 10.02.2021 № 218 в частині «Унести до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 27 грудня 2017 року № 1467, такі зміни:
1) пункт 1.6 глави 1 після підпункту 2 доповнити новим підпунктом 3 такого змісту:
« 3) копії документів, що підтверджують правонаступництво суб`єкта господарювання (у разі надання йому у власність, користування (оренду, концесію тощо) цілісного майнового комплексу з виробництва електричної та теплової енергії) за борговими зобов`язаннями з оплати спожитих енергоносіїв та послуг з їх транспортування і постачання, що виникли у суб`єкта господарювання, який раніше використовував зазначене майно (володів або користувався ним);».
У зв`язку з цим підпункти 3-7 вважати відповідно підпунктами 4 - 8;»
2) пункт 2.2 глави 2 доповнити новими підпунктами такого змісту:
« 45) у строки, передбачені Порядком ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженим постановою НКРЕКП від 03.03.2020 №  548, звернутися із письмовою заявою до НКРЕКП щодо проведення перевірки додержання ним ліцензійних умов та законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо:
- ліцензіат має намір передати цілісний майновий комплекс іншому суб`єкту господарювання (якщо статутними документами не передбачено, щодо суб`єкта господарювання, якому передається цілісний майновий комплекс, переходять усі права і обов`язки попереднього ліцензіата);
- ліцензіат, що здійснює господарську діяльність на цілісному майновому комплексі, має намір анулювати ліцензію;
46) у випадках, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції, повідомляти Антимонопольний комітет України про набуття у власність, користування (оренду, концесію тощо) цілісних майнових комплексів або зміну структури відносин контролю ліцензіата на користь іншої особи, що виникли за наявності зобов`язань, у тому числі грошових, торгових зобов`язань, зобов`язань з виникнення умов фінансової підтримки»;
4. Визнати протиправним та нечинним пункт 9 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених Постановою НКРЕКП від 10.02.2021 № 218 в частині «Унести до Порядку ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 03 березня 2020 року № 548, такі зміни:
2) пункт 6.3 глави 6 викласти в такій редакції:
« 6.3. У разі передачі цілісного майнового комплексу ліцензіата іншому суб`єкту господарювання, який має намір отримати або отримав відповідну ліцензію, такий суб`єкт господарювання до заяви про отримання ліцензії (повідомлення про зміну даних, зазначених у заяві та документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії) додає гарантійний лист про виконання зобов`язань щодо усунення порушень ліцензійних умов, встановлених відповідними рішеннями НКРЕКП та не виконаних попереднім ліцензіатом, у частині виконання технологічних вимог і коригування витрат та доходів.
Ліцензіат, який має намір передати цілісний майновий комплекс іншому суб`єкту господарювання, у випадках, передбачених відповідними ліцензійними умовами, має не пізніше ніж за два місяці до передачі цілісного майнового комплексу звернутися до НКРЕКП із письмовою заявою щодо проведення перевірки додержання ним ліцензійних умов та законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг (якщо статутними документами не передбачено, щодо суб`єкта господарювання, якому передається цілісний майновий комплекс, переходять усі права і обов`язки попереднього ліцензіата).
Ліцензіат, який має намір анулювати ліцензію, у випадках, передбачених відповідними ліцензійними умовами, має не пізніше ніж за два місяці до подачі заяви на анулювання ліцензії звернутися до НКРЕКП із письмовою заявою щодо проведення перевірки додержання ним ліцензійних умов та законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.07.2021 зупинено провадження у справі до набрання законної сили рішенням у справі № 640/7864/21.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2021 залишено без змін рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.06.2021 у справі № 640/7864/21, з огляду на що, останнє набрало законної сили.
Ухвалою суду від 31.01.2022 провадження у цій справі поновлено.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.09.2022 провадження у справі закрито з підстав, передбачених пунктом 6 частини 1 статті 238 КАС України, в частині позовних вимог про:
- визнання протиправним та нечинним пункту 5 Змін до деяких постанов Національної комісії, затверджених Постановою НКРЕКП від 10.02.2021 № 218 в частині «Унести до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 22.03.2017 № 308, такі зміни:
1) пункт 1.7 глави 1 після підпункту 3 доповнити новим підпунктом 4 такого змісту:
« 4) копії документів, що підтверджують правонаступництво суб`єкта господарювання (у разі надання йому у власність, користування (оренду, концесію тощо) цілісного майнового комплексу з виробництва теплової енергії) за борговими зобов`язаннями з оплати спожитих енергоносіїв та послуг з їх транспортування і постачання, що виникли у суб`єкта господарювання, який раніше використовував зазначене майно (володів або користувався ним);»
2) пункт 3.2 глави 3 доповнити новими підпунктами такого змісту:
« 26) у строки, передбачені Порядком ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженим постановою НКРЕКП від 03.03.2020 №  548, звернутися із письмовою заявою до НКРЕКП щодо проведення перевірки додержання ним ліцензійних умов та законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо:
- ліцензіат має намір передати цілісний майновий комплекс іншому суб`єкту господарювання (якщо статутними документами не передбачено, щодо суб`єкта господарювання, якому передається цілісний майновий комплекс, переходять усі права і обов`язки попереднього ліцензіата);
- ліцензіат, що здійснює господарську діяльність на цілісному майновому комплексі, має намір анулювати ліцензію»;
- визнання протиправним та нечинним пункту 7 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених Постановою НКРЕКП від 10.02.2021 № 218 в частині «Унести до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 27.12.2017 № 1467, такі зміни:
1) пункт 1.6 глави 1 після підпункту 2 доповнити новим підпунктом 3 такого змісту:
« 3) копії документів, що підтверджують правонаступництво суб`єкта господарювання (у разі надання йому у власність, користування (оренду, концесію тощо) цілісного майнового комплексу з виробництва електричної та теплової енергії) за борговими зобов`язаннями з оплати спожитих енергоносіїв та послуг з їх транспортування і постачання, що виникли у суб`єкта господарювання, який раніше використовував зазначене майно (володів або користувався ним);».
У зв`язку з цим підпункти 3-7 вважати відповідно підпунктами 4 - 8;»
2) пункт 2.2 глави 2 доповнити новими підпунктами такого змісту:
« 45) у строки, передбачені Порядком ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженим постановою НКРЕКП від 03.03.2020 №  548, звернутися із письмовою заявою до НКРЕКП щодо проведення перевірки додержання ним ліцензійних умов та законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо:
- ліцензіат має намір передати цілісний майновий комплекс іншому суб`єкту господарювання (якщо статутними документами не передбачено, щодо суб`єкта господарювання, якому передається цілісний майновий комплекс, переходять усі права і обов`язки попереднього ліцензіата);
- ліцензіат, що здійснює господарську діяльність на цілісному майновому комплексі, має намір анулювати ліцензію;»
- визнання протиправним та нечинним пункту 9 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених Постановою НКРЕКП від 10.02.2021 № 218 в частині «Унести до Порядку ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 03.03.2020 № 548, такі зміни:
2) пункт 6.3 глави 6 викласти в такій редакції:
« 6.3. У разі передачі цілісного майнового комплексу ліцензіата іншому суб`єкту господарювання, який має намір отримати або отримав відповідну ліцензію, такий суб`єкт господарювання до заяви про отримання ліцензії (повідомлення про зміну даних, зазначених у заяві та документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії) додає гарантійний лист про виконання зобов`язань щодо усунення порушень ліцензійних умов, встановлених відповідними рішеннями НКРЕКП та не виконаних попереднім ліцензіатом, у частині виконання технологічних вимог і коригування витрат та доходів.
Ліцензіат, який має намір передати цілісний майновий комплекс іншому суб`єкту господарювання, у випадках, передбачених відповідними ліцензійними умовами, має не пізніше ніж за два місяці до передачі цілісного майнового комплексу звернутися до НКРЕКП із письмовою заявою щодо проведення перевірки додержання ним ліцензійних умов та законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг (якщо статутними документами не передбачено, щодо суб`єкта господарювання, якому передається цілісний майновий комплекс, переходять усі права і обов`язки попереднього ліцензіата).
Ліцензіат, який має намір анулювати ліцензію, у випадках, передбачених відповідними ліцензійними умовами, має не пізніше ніж за два місяці до подачі заяви на анулювання ліцензії звернутися до НКРЕКП із письмовою заявою щодо проведення перевірки додержання ним ліцензійних умов та законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг».
Таким чином, розгляд справи здійснювався в частині наступних позовних вимог:
1) визнати протиправним та нечинним пункт 4 Змін до деяких постанов Національної комісії, затверджених Постановою НКРЕКП від 10.02.2021 № 218, яким встановлено «Пункт 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 22.03.2017 № 307, доповнено новим підпунктом такого змісту:
« 30) у строки, передбачені Порядком ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженим постановою НКРЕКП від 03.03.2020 №  548, звернутися із письмовою заявою до НКРЕКП щодо проведення перевірки додержання ним ліцензійних умов та законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо:
- ліцензіат має намір передати цілісний майновий комплекс іншому суб`єкту господарювання (якщо статутними документами не передбачено, щодо суб`єкта господарювання, якому передається цілісний майновий комплекс, переходять усі права і обов`язки попереднього ліцензіата);
- ліцензіат, що здійснює господарську діяльність на цілісному майновому комплексі, має намір анулювати ліцензію».
2) Визнати протиправним та нечинним пункт 5 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених Постановою НКРЕКП від 10.02.2021 № 218 в частині слів:
« 27) у випадках, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції, повідомляти Антимонопольний комітет України про набуття у власність, користування (оренду, концесію тощо) цілісних майнових комплексів або зміну структури відносин контролю ліцензіата на користь іншої особи, що виникли за наявності зобов`язань, у тому числі грошових, торгових зобов`язань, зобов`язань з виникнення умов фінансової підтримки»;
3) Визнати протиправним та нечинним пункт 7 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених Постановою НКРЕКП від 10.02.2021 № 218 в частині слів:
« 46) у випадках, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції, повідомляти Антимонопольний комітет України про набуття у власність, користування (оренду, концесію тощо) цілісних майнових комплексів або зміну структури відносин контролю ліцензіата на користь іншої особи, що виникли за наявності зобов`язань, у тому числі грошових, торгових зобов`язань, зобов`язань з виникнення умов фінансової підтримки».
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач вказував, що не погоджується з пунктом 4 оскаржуваної постанови, оскільки предметом ліцензійних умов можуть бути спеціальні вимоги до провадження господарської діяльності, пов`язані з технологічними особливостями ліцензованого виду діяльності, необхідністю певної кваліфікації спеціалістів, технічних вимог до приміщення, обладнання чи інших технічних засобів тощо, однак такі особливості та процедурні питання здійснення державного нагляду (контролю) у відповідній сфері не є предметом регулювання ліцензійних умов. Крім того, врегулювання питань антимонопольного законодавства, зокрема, в межах ліцензійних умов, є прямим втручанням у повноваження відповідних державних органів, що вочевидь суперечить як основним завданням НКРЕКП, так і принципам законності і компетентності, визначених Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.09.2022, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2023, позов ТОВ «ДТЕК Курахівська теплова електрична станція» задоволено частково.
Визнано протиправним та нечинним пункт 4 Змін до деяких постанов Національної комісії, затверджених Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10.02.2021 № 218, яким визначено «Пункт 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 22.03.2017 № 307, доповнено новим підпунктом такого змісту:
« 30) у строки, передбачені Порядком ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженим постановою НКРЕКП від 03.03.2020 №  548, звернутися із письмовою заявою до НКРЕКП щодо проведення перевірки додержання ним ліцензійних умов та законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо:
- ліцензіат має намір передати цілісний майновий комплекс іншому суб`єкту господарювання (якщо статутними документами не передбачено, щодо суб`єкта господарювання, якому передається цілісний майновий комплекс, переходять усі права і обов`язки попереднього ліцензіата);
- ліцензіат, що здійснює господарську діяльність на цілісному майновому комплексі, має намір анулювати ліцензію».
У задоволенні позовних вимог в іншій частині відмовлено.
Задовольняючи частково позовні вимоги ТОВ «ДТЕК Курахівська теплова електрична станція», суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що особливості та процедурні питання здійснення державного нагляду (контролю) у відповідній сфері, як це визначено оскаржуваним пунктом 4 постанови НКРЕКП, не є предметом регулювання ліцензійних умов.
До того ж, прийнятий відповідачем пункт 4 оскаржуваної постанови Національної комісії від 10.02.2021 № 218, ставить здобувачів ліцензії на провадження господарської діяльності позивача у нерівне та дискримінаційне положення у залежності від факторів, які взагалі не залежать від волі або результатів комерційної діяльності безпосередньо здобувача ліцензії.
Відмовляючи в частині позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивачем не наведено, і, відповідно, матеріалами справи не встановлено, що підпункт 27 пункту 5 (зміни до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 22.03.2017 № 308) та підпункт 46 пункту 7 (зміни до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 27.12.2017 № 1467) оскаржуваної постанови порушують його права та інтереси.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У лютому 2023 року відповідач, не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій в частині задоволення позову, звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.09.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду 01.02.2023 скасувати в частині задоволення позовних вимог, ухвалити в цій частині нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
Як на підставу касаційного оскарження заявник посилається на пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначаючи про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: відповідності пункту 4 Змін до деяких постанов НКРЕКП, затверджених постановою НКРЕКП від 10.02.2021 № 218, положенням підпункту 1.3 пункту 1 Порядку ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Національною комісією, затвердженого постановою НКРЕКП від 03.03.2020 № 548 та статті 17 Закону України "Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг". На переконання заявника, вирішенню підлягає питання, чи можуть Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, затверджені постановою Національної комісії, від 22.03.2017 №307, містити вимог до ліцензіатів звернутися з письмовою заявою до НКРЕКП щодо проведення перевірки додержання ним ліцензійних умов та законодавства у сфері енергетики та комунальних послуг, за наявності певних обставин. 
Щодо підстав касаційного оскарження, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідач зазначив, що судом апеляційної інстанції не застосовані висновки Верховного Суду стосовно виникнення права на звернення до суду з позовом на захист саме порушених прав та інтересів, викладені у його постановах: від 25.06.2020 у справі № 826/9665/16, від 21.11.2018 у справі № 504/4148/16-а, від 12.06.2020 у справі № 804/3214/18, від 13.03.2019 у справі №  712/8985/17, від 12.12.2018 у справі № 802/2474/17-а, від 21.08.2018 у справі № 295/14795/16-а, від 23.11.2018 у справі № 296/10121/17, від 05.05.2019 у справі № 360/2334/17, від 23.10.2019 у справі №   821/694/16, від 29.11.2021 у справі № 826/8935/18.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою 20.02.2023 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Національної комісії від 10.02.2021 №  218 затверджено Зміни до деяких постанов Національної Комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Відповідно до вказаної постанови затверджені та внесені зміни до наступних окремих пунктів:
4. Пункт 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 22.03.2017 № 307 доповнено новим підпунктом такого змісту:
« 30) у строки, передбачені Порядком ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених постановою НКРЕКП від 03.03.2020 №  548, звернутися із письмовою заявою до НКРЕКП щодо проведення перевірки додержання ним ліцензійних умов та законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо:
- ліцензіат має намір передати цілісний майновий комплекс іншому суб`єкту господарювання (якщо статутними документами не передбачено, щодо суб`єкта господарювання, якому передається цілісний майновий комплекс, переходять усі права і обов`язки попереднього ліцензіата);
- ліцензіат, що здійснює господарську діяльність на цілісному майновому комплексі, має намір анулювати ліцензію»;
5. «Унести до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 22 березня 2017 року № 308 такі зміни:
2) пункт 3.2 глави 3 доповнити новими підпунктами такого змісту:
27) у випадках, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції, повідомляти Антимонопольний комітет України про набуття у власність, користування (оренду, концесію тощо) цілісних майнових комплексів або зміну структури відносин контролю ліцензіата на користь іншої особи, що виникли за наявності зобов`язань, у тому числі грошових, торгових зобов`язань, зобов`язань з виникнення умов фінансової підтримки»;
7. Унести до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 27.12.2017 № 1467, такі зміни:
2) пункт 2.2 глави 2 доповнити новими підпунктами такого змісту:
46) у випадках, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції, повідомляти Антимонопольний комітет України про набуття у власність, користування (оренду, концесію тощо) цілісних майнових комплексів або зміну структури відносин контролю ліцензіата на користь іншої особи, що виникли за наявності зобов`язань, у тому числі грошових, торгових зобов`язань, зобов`язань з виникнення умов фінансової підтримки».
Вважаючи вказані окремі положення Постанови Національної комісії, від 10.02.2021 № 218 протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Для правильного вирішення питання щодо наявності у позивача підстав оскарження окремих пунктів Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10.02.2021 № 218, належить встановити, чи є оскаржувана Постанова № 218 нормативно-правовим актом у розумінні КАС України, з якого моменту його дія поширюється або може поширюватися безпосередньо на позивача.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України у рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 підкреслив значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.
У цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначав, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У статті 4 КАС України визначено поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.10.2019 у справі № 522/22780/16-а.
З огляду на наведені вище положення КАС та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржувана Постанова №218 є нормативно-правовим актом.
Особливості оскарження нормативно-правових актів передбачені статтею 264 КАС України.
Відповідно до частини 1 статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Частиною 2 статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Згідно з частиною 3 статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Як зазначено Верховним Судом у постанові від 14.11.2018 у справі № 826/24498/15, поняття «юридичного спору» має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення.
Конституційний Суд України в підпункті 3.6 пункту 3 рішення від 01.12.2004 № 18-рп/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)) зазначив, що системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» має один і той же зміст.
Відповідач заперечує наявність у ТОВ «ДТЕК Курахівська теплова електрична станція» порушеного права, як підстави для його захисту в порядку адміністративного судочинства шляхом звернення до суду з цим позовом, покликаючись на те, що позивач не довів порушення саме його прав пунктом 4 оскаржуваної постанови.
Позивачем у цій справі оскаржений, зокрема, пункт 4 Постанови НКРЕКП від 10.02.2021 № 218, якою внесені зміни до пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 22.03.2017 № 307 (далі- Постанова №307, Ліцензійні умови).
Ці Ліцензійні умови розроблено відповідно до законів України «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». Ліцензіат зобов`язаний виконувати вимоги цих Ліцензійних умов, а здобувач ліцензії - їм відповідати (пункти 1.1, 1.2 глави 1 Постанови №307). 
У Ліцензійних умовах врегульовано питання здійснення НКРЕКП державного регулювання у сфері господарської діяльності з централізованого водопостачання (виробництво та/або транспортування та/або постачання питної води споживачам) та/або централізованого водовідведення (відведення та/або очищення стічної води).
Отже, суб`єктами правовідносин, до яких застосовується дія Ліцензійних умов є Ліцензіат і здобувач ліцензії, які провадять або, відповідно, мають намір провадити господарську діяльність з централізованого водопостачання (виробництво та/або транспортування та/або постачання питної води споживачам) та/або централізованого водовідведення (відведення та/або очищення стічної води). 
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» ліцензіатом є суб`єкт господарювання, який має ліцензію.
Як встановлено судами, відповідно до розпорядження Голови обласної державної адміністрації Керівника обласної військово-цивільної адміністрації Донецької обласної державної адміністрації від 21.08.2020 позивачу видана ліцензія на право провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що ТОВ «ДТЕК Курахівська теплова електрична станція» в силу приписів частини 2 статті 264 КАС України, входить до кола осіб, на яких може поширюватися дія пункту 4 Постанови № 218.
З приводу доводів касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду стосовно виникнення права на звернення до суду з позовом на захист саме порушених прав та інтересів, викладені у його постановах: від 25.06.2020 у справі № 826/9665/16, від 21.11.2018 у справі № 504/4148/16-а, від 12.06.2020 у справі № 804/3214/18, від 13.03.2019 у справі № 712/8985/17, від 12.12.2018 у справі №  802/2474/17-а, від 21.08.2018 у справі № 295/14795/16-а, від 23.11.2018 у справі № 296/10121/17, від 05.05.2019 у справі № 360/2334/17, від 23.10.2019 у справі №   821/694/16, від 29.11.2021 у справі № 826/8935/18, колегія суддів зазначає наступне. 
Подібність правовідносин визначається їх змістом (правами і обов`язками суб`єктів правовідносин). У свою чергу, зміст правовідносин визначається юридичним фактом (юридичним складом) або подією, які в силу закону, породжують права та обов`язки особи (суб`єкта правовідношення).
Таким чином, доводи заявника про те, що оскаржувані рішення ухвалені без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду, колегія суддів вважає безпідставними.
Так, постановою Верховного Суду від 25.06.2020 у справі № 826/9665/16 скасовані рішення судів попередніх інстанцій, а справу направлено на новий розгляд. У цій справі предметом розгляду був позов фізичної особи та громадської організації про скасування визнання протиправною (незаконною) постанови Кабінету Міністрів України, якою внесені зміни до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період). Верховний Суд у постанові від 25.06.2020 вказав на те, що судами попередніх інстанцій не перевірено та не встановлено обставин того, що позивачі є суб`єктами спірних правовідносин. Такі висновки зроблені судом за фактичних обставин, що є відмінними від обставин у цій справі, через що посилання заявника касаційної скарги на постанову Верховного Суду у справі № 826/9665 є безпідставним. 
У справі №504/4148/16-а Верховним Судом висловлена правова позиція щодо наявності повноважень представляти інтереси громади у відповідної ради, а не у окремого депутата цієї ради. 
Предметом касаційного перегляду у справі № 712/8985/17 була ухвала суду першої інстанції, залишена без змін постановою апеляційного суду про залишення позову без розгляду.
У інших справах, на правову позицію у яких послався заявник касаційної скарги, предметом оскарження були акти індивідуальної дії, а у справі № 826/8935/18- пояснення щодо заповнення форми звітності №20-НКРЕКП (квартальна) "Звіт про сплату внеску на регулювання" (Додаток 2 до Порядку розрахунку та встановлення ставки внесків на регулювання, затвердженого Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг "Про затвердження Порядку розрахунку та встановлення ставки внесків на регулювання" №491 від 06.04.2017). 
У останній справі (№ 826/8935/18) Верховний Суд висловив правову позицію, відповідно до якої Звіт про сплату внеску на регулювання має інформаційний характер, а тому пояснення щодо його заповнення не впливає на розрахунок ставки внеску, в тому числі визначення періодів (кварталів) його сплати. 
Підсумовуючи викладене, колегія суддів зазначає, що правові позиції Верховного Суду, на які відповідач послався у касаційній скарзі, сформовані Верховним Судом у справах, правовідносини у яких не є подібними.
Крім того, аналіз наведених відповідачем судових рішень Верховного Суду дає підстави вважати, що такі рішення було ухвалено за інших фактичних обставин, установлених судами. У зв`язку з викладеним, не можна дійти висновку про невідповідність висновків, наведених у постанові апеляційного суду, висновкам, викладеним у наведених заявниками судових рішеннях щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права, оскільки подібності правовідносин не встановлено.
Щодо правомірності/протиправності прийняття оскаржуваного позивачем пункту 4 Постанови Національної комісії від 10.02.2021 № 218 та доводів касаційної скарги про відповідність пункту 4 Змін до деяких постанов НКРЕКП, затверджених постановою НКРЕКП від 10.02.2021 № 218, положенням підпункту 1.3 пункту 1 Порядку ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Національною комісією, затвердженого постановою НКРЕКП від 03.03.2020 № 548 та статті 17 Закону України "Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", колегія суддів зазначає наступне. 
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 № 1540-VIII (далі - Закон № 1540-VIII).
Статтею 1 Закону № 1540-VIII передбачено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Статтею 2 Закону №1540-VIII визначено, що Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері комунальних послуг діяльності у сфері централізованого водопостачання та водовідведення в обсягах понад рівень, що встановлюється умовами та правилами провадження господарської діяльності (ліцензійними умовами).
Згідно зі статтею 3 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6)  реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10)  інші завдання, передбачені законом.
Зі змісту вказаних правових приписів вбачається, що метою здійснення діяльності Національної комісії є досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, яка забезпечується виконанням НКРЕКП, покладених на цей орган законом функцій та обов`язків, у передбачений чинним законодавством спосіб.
Обсяг функцій та повноважень Регулятора передбачений у статті 17 Закону №1540-VIII, у відповідності з пунктами 3, 13 частини 1 якої передбачено, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор, зокрема, розробляє та затверджує нормативно-правові акти, порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб`єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом; встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом.
У частині 5 цієї статті передбачено, що ліцензійні умови провадження господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг розробляються та затверджуються Регулятором з урахуванням особливостей, визначених законами.
Наведені правові норми Закону № 1540-VIII обмежують регуляторні повноваження НКРЕКП, встановлюють обов`язок враховувати особливості, визначені спеціальними законами. Нормативно-правові акти Комісії, зокрема ліцензійні умови, не можуть містити норм, що суперечать законам, як правовим актам вищої юридичної сили. 
Предметом спору у цій справі (у межах касаційного перегляду) є постанова Регулятора в частині внесення змін до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та централізованого водовідведення (пункт 4 Постанови №218).
29.12.2019 набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг», яким зокрема внесені зміни до Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", відповідно до яких дія цього Закону не поширюється, зокрема, на діяльність у сфері централізованого водопостачання та централізованого водовідведення.  
Таким чином, станом на час виникнення спірних правовідносин поняття ліцензійних умов у цій сфері (централізованого водопостачання та централізованого водовідведення) було унормовано підпунктом 1.3 пункту 1 Постанови НКРЕКП "Про затвердження порядку ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється НКРЕКП" від 03.03.2020 № 548 (далі - Порядок № 548), згідно якого ліцензійні умови це нормативно-правовий акт НКРЕКП, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог до провадження господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії; ліцензія - право суб`єкта господарювання на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню.
Отже, предметом ліцензійних умов може бути вичерпний перелік спеціальних вимог до провадження господарської діяльності, який дає право суб`єкту господарювання на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню.
Судами встановлено, що пунктом 4 оскаржуваної постанови № 218 доповнено пункт 2.2 (вимоги до ліцензіата) глави 2 «Організаційні вимоги до провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та/або централізованого водовідведення» Постанови №307 «Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та централізованого водовідведення» підпунктом 30, яким встановлений для ліцензіата обов`язок: 
« 30) у строки, передбачені Порядком ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженим постановою НКРЕКП від 03.03.2020 №  548, звернутися із письмовою заявою до НКРЕКП щодо проведення перевірки додержання ним ліцензійних умов та законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо:
ліцензіат має намір передати цілісний майновий комплекс іншому суб`єкту господарювання (якщо статутними документами не передбачено, що до суб`єкта господарювання, якому передається цілісний майновий комплекс, переходять усі права і обов`язки попереднього ліцензіата);
ліцензіат, що здійснює господарську діяльність на цілісному майновому комплексі, має намір анулювати ліцензію».
Таким чином, вказаними змінами доповнено вимоги до ліцензіата, які стосуються державного контролю (проведення перевірки) щодо порядку розпорядження цілісним майновим комплексом та умов, за яких таке розпорядження підлягає додатковому контролю з боку НКРЕКП у сфері централізованого водопостачання та водовідведення.
Як слідує з матеріалів справи, суди попередніх інстанцій, надаючи оцінку правомірності прийнятого рішення в оскаржуваній частині, виходили з того, що воно стосується питання державного регулювання правонаступництва та боргових зобов`язань при здійсненні господарської діяльності ліцензіата у сфері теплопостачання та електричної енергії. 
Судами також проаналізовані положення ЦК України щодо правочинів та зроблено висновок про те, що ані Закон України «Про теплопостачання», ані Порядок № 548, не ставлять в залежність можливість отримання ліцензії з виробництва теплової та/або електричної енергії від погодження умов погашення заборгованості за енергоносії між постачальниками та новим користувачем цілісного майнового комплексу. Також чинним законодавством України не передбачено обмежень та/або умов для нових користувачів цілісного майнового комплексу з вироблення теплової енергії.
Колегія суддів не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій, виходячи з такого.
Як зазначено вище, постановою НКРЕКП в оскаржуваній частині (пункт 4), внесені зміни до Постанови №307 «Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та централізованого водовідведення», зміни стосуються державного контролю (проведення перевірки) з боку НКРЕКП у сфері централізованого водопостачання та водовідведення.
Правові засади державного регулювання у сфері комунальних послуг визначає Закон України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», повноваження Регулятора - Закон №   1540-VIII, порядок ліцензування - Постанова № 548.
Судова оцінка нормативно-правового акта передбачає, зокрема, визначення сфери суспільних відносин, які регулює такий акт, і галузі, до якої він належить, а також предмета і методу регулювання відносин і засобів впливу на поведінку їх учасників. 
Так само обґрунтованими є доводи касаційної скарги про те, що суди першої та апеляційної інстанції безпідставно послалися на Закон України "Про основні засади господарської діяльності", якого не існує. Дійсно, такого закону не існує, а проект закону не є джерелом права.
Суд також погоджується і з доводами касаційної скарги про неправильне застосування статті 42 ГК України, яка визначає поняття підприємництва і на спірні правовідносини не поширюється. Оцінка законності оскаржуваної Постанови № 218 не може ґрунтуватися на нормативно-правових актах, які безпосередньо з нею не пов`язані. Тому висновки судів свідчать про неправильне застосування норм матеріального права.
Отже, судами попередніх інстанцій правильно та повно встановлені фактичні обставини у справі, але застосовані нормативно-правові акти, які не підлягають застосуванню у спірних правовідносинах.
Оцінюючи законність цієї норми (пункт 4 постанови), Суд виходить з того, що порядок проведення позапланових перевірок врегульовано статтею 19 Закону № 1540-VIII, відповідно до якої, зокрема, підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є:
1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю;
2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав;
3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов;
4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок;
5) перевірка достовірності наданих Регулятору даних у звітності або в інших документах.
Підставою для проведення позапланової невиїзної перевірки суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, є:
1) неподання, несвоєчасне подання, подання недостовірної інформації або необхідність перевірки достовірності такої інформації;
2) неподання, несвоєчасне подання, подання недостовірних даних у звітності або необхідність перевірки достовірності таких даних в установлений Регулятором строк або в інших документах;
3) неподання копій документів, засвідчених в установленому законодавством порядку, пояснень та іншої інформації на законну вимогу Регулятора;
4) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сфері енергетики чи комунальних послуг, її законних прав та надання документів (копій документів), що підтверджують таке порушення;
5) обґрунтоване звернення суб`єкта господарювання або споживача про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж, мереж централізованого водопостачання та/або водовідведення, порушення ліцензійних умов та надання документів (копій документів), що підтверджують таке порушення ліцензійних умов;
6) виявлення під час аналізу звітності або моніторингу нецільового використання коштів, передбачених встановленою структурою тарифів та/або схваленою інвестиційною програмою.
Закон встановлює вичерпні підстави для позапланової перевірки з ініціативи Комісії. 
Перевірка з ініціативи суб`єкта господарювання може проводитися з будь-яких причин, але за його волевиявленням і добровільно. Покладення на ліцензіата обов`язку ініціювати перевірку суперечить принципу добровільності такої перевірки, перетворює право на перевірку на юридичний обов`язок. 
Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у постанові від 07.06.2023 у справі №  640/7864/21.
Водночас, як було встановлено судами попередніх інстанцій у цій справі, підпункт 30 пункту 2.2 глави 2 Постанови №307 (внесений пунктом 4 Постанови № 218 встановлює додаткову підставу для проведення позапланової перевірки: намір передати цілісний майновий комплекс іншому суб`єкту господарювання комплексі, або намір анулювати ліцензію та водночас, покладає обов`язок ініціювати таку перевірку на ліцензіата. 
Законом №1540-VIII не покладається на ліцензіата такий обов`язок, понад це законом не передбачено такої підстави для проведення позапланової перевірки за ініціативою суб`єкта господарювання, тому положення пункту 4 Постанови № 218 суперечить принципу вільного волевиявлення ліцензіата, якому надано право ініціювати перевірку. Запроваджуючи таке регулювання, НКРЕКП штучно розширює визначені законом підстави для позапланової перевірки. Підстави та порядок здійснення державного нагляду (контролю) у відповідній сфері не є предметом регулювання ліцензійних умов. З огляду на це, наведена правова норма (пункт 4 Постанови № 218) суперечить статті 19 Закону 1540-VIII і її слід визнати нечинною. 
Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Беручи до уваги вищевикладене, окремі доводи касаційної скарги є обґрунтованими, у зв`язку з чим касаційну скаргу НКРЕКП слід задовольнити частково: в частині задоволення позову рішення судів першої та апеляційної інстанції слід змінити щодо мотивів задоволення позову, виклавши їх у редакції мотивувальної частини цієї постанови, в іншій частині рішення залишити без змін.
Оскільки, не зважаючи на часткове задоволення касаційної скарги, судову справу вирішено на користь позивача, судові витрати перерозподілу не підлягають. Судові витрати у вигляді судового збору за подання касаційної скарги слід покласти на відповідача.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.09.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2023 в частині задоволення позову змінити щодо мотивів задоволення позову, виклавши їх у редакції мотивувальної частини цієї постанови. 
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.09.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2023 залишити без змін
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і її не може бути оскаржено.
Головуючий                                                                                                    Л.В. Тацій
Судді          :                                                                                                    А.Ю. Бучик
                                                                                                              С.Г. Стеценко